基于應用場景轉換的政策創新擴散：一個新的視角

〔摘要〕從實踐來看，政策創新擴散不僅發生在不同屬地間，也可以發生在不同政策領域或應用場景間。本文提出基于應用場景轉換的政策創新擴散，并通過“長制”演化過程的縱向梳理，系統探索政策創新在不同應用場景間擴散的軌跡及其在時間、空間、場景維度上的特征，同時本文還嘗試考察了上級認可對政策創新跨場景擴散及其再創新的影響。研究發現：（1）場景擴散經歷了策源場景的早期探索、鄰近場景的零星轉換、多元場景的集中擴散、其他場景的個別跟進四個階段，并在時間維度上，呈現出與政策創新空間擴散相類似的S曲線。（2）在空間維度上，相異屬地通常比相同屬地更容易發生跨場景擴散，且當跨場景擴散發生在相異屬地時，更容易產生對原有政策體系的突破性再創新，從而產生新的創新增長點。（3）在場景維度上，相近場景通常比較遠場景更容易發生政策創新的跨場景擴散，且從順序來看，跨場景擴散通常先發生于相近場景，再向較遠場景擴散。（4）當一項政策獲得上級認可時，更容易引發不同應用場景間的高頻擴散。本文的概念提出及最終形成的系列觀點拓展了政策創新擴散的研究空間，并為后續政策創新跨場景擴散的模式、機制以及擴散中的再創新等研究奠定了必要基礎。

〔關鍵詞〕

應用場景轉換；政策創新擴散；政策再創新；河長制

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）04-0091-15

一、問題提出與概念闡釋

作為公共政策領域的重要研究議題，政策創新擴散一直頗受研究者青睞，其知識譜系也日益豐滿。從現有觀點來看，政策創新擴散通常是指一項政策創新從一個地區或部門擴散到另一地區或部門，被新的政策主體采納并推行的過程〔1〕，即空間（或主體）維度上的擴散。但事實上，當一項政策創新在某一特定領域取得了良好的治理績效，特別是獲得了上級認可，也很容易對其他政策領域產生示范效應，并推動政策創新在不同應用場景間的轉移和擴散。就像人臉識別技術最初用于機場安檢應用場景，后來開始擴散到網銀支付、手機解鎖等其他應用場景。或者說政策創新空間（或主體）擴散的過程中，也很可能同時發生著跨應用場景的擴散。基于此，政策創新擴散理應是一個更加開放包容的概念，不僅包含政策創新在不同空間、不同主體間的擴散，也應該包含政策創新在不同應用場景間的擴散。

在中國本土治理實踐中，政策在不同應用場景之間的轉移和擴散較為普遍。例如，以首長負責制為要義的河長制，以壓實責任為宗旨的屬地管理，以攻堅行動、掛圖作戰等為主要形式的專項行動等。基于應用場景轉換的政策創新擴散一方面拓展了政策創新的應用，推動了治理智慧在不同領域的遷移，提升了政策創新的邊際價值；另一方面也拓寬了一系列治理難題的解決路徑，提升了棘手公共問題的回應效率。但從已有研究來看，對于政策創新在不同空間（或主體）的轉移、擴散及其規律的研究較多，針對政策創新在不同應用場景之間轉移和擴散的研究很少。對于什么是基于應用場景轉換的政策創新擴散，以及這一政策創新擴散類型的表現形式、擴散路徑、動力邏輯及其機制等尚缺乏探討。

場景原指戲劇、影視、文學作品里的場面或情景，是影視行業的一個專業術語。〔2〕由場景衍生出的場景理論實際上發展出兩條分支。一條分支是城市社會學的研究。20世紀80年代，以特里·克拉克和丹尼爾·西爾為首的新芝加哥學派提出從文化、消費、空間整合的角度來解釋后工業化時期的經濟社會文化現象，認為“場景，正在重新定義城市經濟、居住生活、政治活動和公共政策……”〔3〕在城市社會學視角下，場景理論及其應用旨在強調文化空間對人類心理和行為的塑造。第二條分支是傳播學的研究。這一視角的研究指出，場景是指人與周圍景物的關系總和，既包括場所與景物等硬要素，也包括空間與氛圍等軟要素，把軟硬要素放在一起才是完整的。羅伯特·斯考伯和謝爾·伊斯雷爾則將“場景”用于描述網絡新媒體帶來的新型傳播形態，并將多種媒介合作打造多重感官體驗的過程稱為“場景化”，強調圍繞不同用戶的個性化需求，通過軟要素信息的智能匹配進行差異化的場景營造，實現真正的分眾化傳播〔4〕。

隨著信息技術的不斷發展，人工智能、區塊鏈、元宇宙等技術不斷應用至不同的領域，由此衍生出應用場景的概念。在信息技術領域，應用場景，指一個應用被使用的時候，用戶所處的場景。〔5〕在此基礎上，場景創新或稱“場景驅動型創新”獲得關注〔6〕。2022年，國家科技部、教育部等六部門印發《關于加快場景創新以人工智能高水平應用促進經濟高質量發展的指導意見》指出，場景創新是以新技術的創造性應用為導向，以供需聯動為路徑，實現新技術迭代升級和產業快速增長的過程〔7〕。尹西明等提出，場景驅動的創新既是將現有技術應用于某個特定領域或場景，進而實現更大價值的過程；也是基于未來趨勢與愿景需求，突破現有技術瓶頸，創造新技術、新產品、新要素、新流程，乃至開辟新市場的過程，是推動技術、組織、市場、戰略和各類創新要素有機協同整合的過程。〔8〕這一概念主要是針對傳統的技術驅動型創新提出的，旨在強調技術創新不能僅僅依靠單純的技術開發，更應注重創新要素和情境要素的整合，并借助場景應用和需求驅動，促進關鍵核心技術突破，甚至激發新的原始性創新。也就是說，場景驅動型政策創新的目的并不僅在于將現有技術應用于特定場景，更在于通過與新場景的融合促進技術的新發展和新突破。公共領域也涉及信息技術應用場景的概念，“將其應用于政府領域，也深刻地改變了政府的辦公方式”〔9〕，如2021年，沈陽市大數據局提出持續擴“面”增“景”，在應急管理、城市精細化治理、智慧教育、智慧社區等領域先行突破，形成一批可示范、可推廣的應用場景。〔10〕

事實上，不僅是信息技術的開發及運用過程中涉及應用場景及其拓展，公共政策的創新和擴散過程中同樣也涉及應用場景及其轉換。借用信息技術中應用場景的概念，本文提出基于應用場景轉換的政策創新擴散，指的是政策從原有的政策領域（如河流治理）應用到新的政策領域（如湖泊治理、灘涂治理、街區衛生管理、出租樓綜合事務管理等）的過程，其中每一種政策領域都可以稱之為應用場景。將一項政策創新應用于新的政策領域或場景，既可以理解為政策創新的擴散過程，也可以理解為已有政策與新的政策領域或場景發生整合互動的再生產過程。但總體而言，在公共政策領域，一項政策創新應用于新的政策領域或場景，首先意味著對該項政策創新的采納和應用，盡管當現有政策與新的場景發生整合后可能會產生新的政策，但新政策的產生并不必然意味著政策理念、模式、機制、措施、技術等要素的新發展。為此，本文認為，采用“基于應用場景轉換的政策創新擴散”這一概念描述一項政策創新應用于新的政策領域或場景的過程是更為準確的。當然，場景驅動型創新的概念也提示我們，應特別注重觀察一項政策創新擴散到新應用場景的過程中是否推動了政策的再生產。

二、文獻回顧與分析框架

作為公共政策研究的重要議題，政策創新擴散研究肇始于20世紀60年代末〔11〕。從內涵來看，現有概念主要強調政策在不同區域、不同主體間的擴散。例如，Lucas將政策擴散定義為一項政策方案從一個地區傳輸到另一個地區，并被新政策主體采納和推行的過程〔12〕；Charles將政策擴散界定為一個政府受到其他政府選擇影響，將外來的政策經驗、信息與理念吸納到本土政策的過程〔13〕；也有學者Rogers提出較為寬泛的界定，認為創新擴散為一項創新隨著時間流逝通過某種渠道在社會系統內傳播溝通的過程〔14〕，但并沒有明確將社會系統擴展至不同政策領域或場景。

從研究側重來看，政策創新擴散的研究大致經歷了三個發展階段。早期的政策創新擴散研究主要圍繞創新擴散的路徑展開。研究者主要關注一項政策在時間、空間、層級方面的擴散特征。Brown和Cox提出了政策擴散的三條規律，即在時間維度上展現出S曲線、在空間維度上表現為地理位置“近鄰效應”、在區域維度上呈現出“領導者-追隨者”層級效應。〔15〕其中，時間和空間維度上的討論比較集中。在時間維度上，Berry指出，在全國互動模式下政策隨時間擴散的累積數量增長趨勢符合S曲線〔16〕。中國學者對暫住證政策〔17〕、行政審批制度〔18〕等政策創新擴散的追蹤也佐證了S曲線規律的本土適用性。隨后，一些學者又提出政策擴散除了漸進式政策擴散中的S曲線外，還有爆發式政策擴散的R曲線〔19〕和階梯型擴散〔20〕。在空間維度上，政策擴散的“近鄰效應”在中國的暫住證政策〔21〕、信息公開制度〔22〕等實踐中得到了驗證。但也有學者對此提出了修正和挑戰。例如，朱旭峰通過比較天津市南開區“超時默許”政策和成都市“一窗式”行政許可政策擴散過程發現，由于同屬一個上級政府的相鄰政府間存在y6hz0KrQXQgxK5WN1hBjKq+vvNHIqLnhVl7B7utf6rU=著創新績效競爭，反而可能阻礙了創新在近鄰地區的擴散，即政策創新在地理鄰近的地方政府間反而難以擴散〔23〕。賈義猛、張郁則將這一現象稱為“近攻效應”〔24〕。

在政策擴散過程描述的基礎上，政策創新擴散的中期研究逐漸轉向模式、機制的研究。在模式方面，Berry提出政策擴散具有內部決定型、區域擴散型和全國互動型三種模式〔25〕；也有國內學者從中國場景出發，歸納中國政策創新擴散的全國互動型、區域傳播型、領導跟進型以及垂直影響型等四種模式〔26〕；提出以“試點-推廣”為基本特征的中國特色政策擴散模式〔27〕；等等。在機制方面，Marsh和Sharman提出公共政策擴散呈現出學習、競爭、模仿和強制四種機制〔28〕；等等。在此基礎上，國內學者還補充了行政指令等機制〔29〕。

隨著政策擴散研究的不斷深入，研究者們逐漸關注到政策擴散過程中，政策主體結合實際情境對原有政策進行能動性調整、維護和再造的過程〔30〕。這一過程既可以理解為政策本土化的過程，也包含著知識的再生產。張海柱、林華旌將這種知識再生產的過程稱為“政策再創新”，并通過對16個案例的定性比較分析發現地方政府間的競爭是政策擴散中政策再創新的內在驅動力〔31〕。熊燁以江蘇省河長制在地級市間的轉移為例，提出“行動者與情境之間的交互作用推動著政策創新在轉移過程中實現‘再建構’” 〔32〕。此外，既有研究也已證明，中央政府的政治認可〔33〕、經濟水平的地區差異〔34〕、橫向府際的考察學習〔35〕、主任官員的創新意愿〔36〕、政策本身的兼容屬性〔37〕等因素均會影響知識再生產的水平。

綜觀已有的知識譜系，相關研究多聚焦于政策創新的空間擴散，著重關注了三方面的問題，即如何擴散，為何擴散，擴散過程中是否發生了知識的再生產。本文的主旨在于提出“基于應用場景轉換的政策創新擴散”這一概念，并集中回答第一個問題。即，當一項政策在策源場景下獲得了良好的治理績效甚至獲得了上級的認可時，會沿著怎樣的軌跡、以何種方式向其他應用場景擴散？參照已有政策創新空間擴散的知識譜系，政策創新軌跡及特征的描述主要集中于時間、空間維度。但本文提出的基于應用場景轉換的政策創新擴散天然嵌入了“場景”這一概念，因此，還需要關注場景距離這一維度。即當政策創新向其他場景擴散的過程中，通常會優先擴散至較近的應用場景，還是較遠的應用場景？此外，需要特別指出的是，盡管政策創新擴散的概念源于西方政策理論體系，但由于治理體系、文化傳統等方面的差異，中國情境下的政策創新擴散具有區別于西方政策創新擴散體系的獨特性。例如，縱向擴散與橫向擴散的互動關系、自上而下的政策引導對政策創新擴散的影響等。那么，在本文的研究中，同樣需要扎根中國本土治理實踐，充分關注中國情境下上級認可對于政策創新跨場景擴散的影響。據此，本文嘗試從“時間-空間-場景距離-上級認可”四個維度出發，系統梳理和描述政策創新的跨場景擴散。

三、研究設計

（一）研究方法

本文選取單案例研究方法，對政策創新跨場景擴散的軌跡及其特征作出探索性分析，主要原因有以下兩個方面。其一，相對于傳統政策創新擴散的知識譜系而言，基于應用場景轉換的政策創新擴散是一個新的概念，涉及對一系列新問題和新要素的探索。案例研究在情境還原、過程描述、要素挖掘方面具有顯著的優勢，適合對新概念、新問題和新要素開展探索性研究。〔38〕其二，同一項政策從一個應用場景擴散至其他應用場景的過程是一個動態、復雜的過程，包含著多項場景擴散的發生，例如“長制”演化過程包含著“路長制→河長制”“河長制→湖長制”等子過程。選取單一案例進行細致深入地描述，有助于系統梳理其擴散的軌跡及其時空特征〔39〕。

（二）案例選擇

本文選取“長制”演化過程作為案例研究對象，主要考慮兩方面因素。一是案例的典型性。在“長制”的發展歷程中，既有從政策源發地向其他屬地的橫向擴散，也有從縣、市向省級和國家層面的縱向擴散，同時也存在著從河長制到湖長、灣（灘）長、島長、山長、路長等長制的擴散，屬于典型的基于應用場景轉換的政策創新擴散。需要指出的是，張繼亮把河長制應用至其他政策領域，轉換為“N長制”的過程稱為政策擴散過程中的再創新〔40〕。但事實上，政策擴散中的再創新無論是先采納、再創新，還是采納的同時發生創新，其被采納的都是同一項政策。而河長制轉化為“N長制”的過程是政策從一個領域或應用場景擴散至另一個領域或應用場景，屬于應用場景轉換的政策創新擴散，而不能等同于政策擴散中的再創新。二是資料的可獲得性。基于應用場景轉換的政策創新擴散往往與政策的空間擴散過程相伴生，涉及非常復雜的過程和要素，只有在詳盡的資料收集和系統的資料整理基礎上才能細致、客觀地再現其演化過程。而“長制”的演化歷程受到廣泛關注，可以查閱到大量的公開報道和文件資料，便于資料的獲取。

（三）數據收集

“長制”的演化是一個漫長而復雜的過程。從時間跨度來看，涉及2003年至今長達20余年的時間；從擴散維度來看，既涉及河長制在全國范圍內的橫向空間擴散和縱向層級擴散，也涉及從路長制向河長制，從河長制向湖長、灣（灘）長等其他長制的跨場景擴散。在歷時長且過程復雜的案例研究中，單純依靠一手資料是不可能完成的，采用二手數據在樣本大小和時間跨度上均具有明顯的優勢〔41〕。同時，采用二手數據也有利于保證數據的客觀性和完整性〔42〕。通過大量二手資料的搜集和整理，可以精準確定河長制演化的相關事件及其關鍵節點，識別出這些節點背后的時間、地點、情境等相關要素并拼接出河長制演化的完整過程。

本文的二手數據收集主要包括三個步驟。首先，以“長制”為關鍵詞進行百度搜索，找到與河長制有關的所有概念并進行系統整理，以全面掌握“長制”在不同政策領域或場景的應用。例如，在流域環境治理方面涉及河長、湖長、灣（灘）長等，在陸域環境治理方面涉及島長、山長等，在資源治理方面涉及林長、草長、田長等，在生產管理領域涉及港長、公路長、鏈長等，在轄區環境衛生管理領域涉及街長、片長、里弄長、桶長、廁長、公園長等。其次，以“河長制”“湖長制”“灣（灘）長制”“島長制”“路長制”等與河長制有關的概念為關鍵詞，分別搜索每一種“長制”相關的新聞報道、官網信息、刊物資料、公眾號推文等。獲取并記錄與之相關的時間、地點、關鍵事件、關聯事件等信息，以更加密切和客觀地追蹤河長制演化的關鍵節點、相關情境、完整歷程。需要指出的是，在中國情境下，縱向層面（特別是中央政府）的政策采納和認可對政策擴散具有深遠影響，為此，本文資料收集中所指的相關事件不僅包含地方層面上對河長、湖長等長制的采納，還應包含中央層面對河長、湖長等長制的認可和推廣。最后，選擇影響力較大、受到關注較多、發展較為成熟的幾種“長制”，分別搜索與這些“長制”相關的政策文件，結合相關的新聞報道、官網信息、刊物資料、公眾號推文等，獲取并記錄這些“長制”的政策內容，以更加細致和客觀地比較河長制應用于不同場景時的政策變化，為分析跨場景擴散中的政策再創新奠定資料基礎。

（四）數據分析

1. 數據梳理

課題組整理出與“長制”有關的每一次場景擴散，并按照時間順序串聯起“長制”演化過程的完整鏈條；進一步系統梳理出與每一次場景擴散相關的所有重要事件，形成包含16個子案例的3萬字案例報告；結合時間、頻次等要素特征，將“長制”演化的整個過程劃分為“策源場景的早期探索”“鄰近場景的零星轉換”“多元場景的集中擴散”“其他場景的個別跟進”等四個階段。

2. 數據分析

基于應用場景轉換的政策創新擴散是本文提出的新概念，也是理解中國特色擴散實踐的一種新視角。從這一視角出發，政策創新的場景擴散應與政策創新的空間擴散并列，同為政策創新擴散的具體類型。那么，首先需要關注的是，相對于政策創新的空間擴散而言，基于場景轉換的政策創新擴散在路徑、軌跡等方面具有哪些特征？以往政策創新空間擴散的研究主要關注時間和空間維度的擴散路徑特征。本文的研究主題是基于應用場景轉換的政策創新擴散，因此，有必要在時間維度和空間維度基礎上增加場景維度的分析。在時間維度上，一方面，系統梳理了與河長制演化有關的每一次場景擴散，為追蹤河長制演化過程提供時間線索；另一方面，以2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》作為分水嶺，便于考察“獲得國家認可”這一縱向因素對河長制演化的影響。在空間維度上，梳理并記錄了每一次跨場景擴散的發生地，并標注出應用場景轉換屬于“同地轉換”還是“異地轉換”。在場景維度上，梳理并記錄了每一次跨場景擴散的策源場景和采納場景，并標注了策源場景與采納場景間的距離，包括“近、遠”兩種類型，為分析跨場景擴散的順序提供依據（如圖1）。需要指出的是，這里的場景距離并不是空間意義上的距離，而是策源場景和采納場景之間，在政策領域相關度意義上的距離。

四、“長制”應用場景擴散的歷程

從應用場景轉換的視角出發，“長制”在河流治理和其他應用場景間轉換的過程，也可以理解為“長制”的演化過程。從最初路長制演化為河長制，到河長制演化為湖長、山長、田長、林長、灣（灘）長制，再到廁長、港長、土長、島長、路長、鏈長制，再到后續的桶長、草長、公園長制，“長制”的演化過程經歷了公共政策跨應用場景擴散的四個階段（如圖2）。

（一）策源場景的早期探索（2003-2010年）

經過20年的發展，與“長制”有關的政策創新已廣泛擴散至河流、湖泊、海島、林、草、土，甚至路、港、鏈、公園等諸多應用場景。但從“長制”在不同應用場景間擴散的整個歷程來看，“河長制”是諸多“長制”中出現較早并產生一定影響，后續又引發了其他領域廣泛學習和借鑒的一種“長制”。為此，可以將河流治理作為“長制”場景擴散過程中的策源場景，并把“河長制”的出現和早期發展稱為“策源場景的早期探索”。通過資料收集與歷時性梳理可以發現，“策源場景的早期探索”階段主要包含了兩個重要事件：一是浙江長興縣從路長制到河長制的跨場景擴散，二是江蘇無錫河長制的出現和早期發展。

1. 浙江長興縣從路長制到河長制

2002年，浙江省長興縣為創建國家衛生縣城，先后在衛生責任片區管理、道路管理、街道管理中推出了片長、路長、里弄長等管理機制。這些機制的實施取得了顯著效果，也為長興縣的河流管理提供了經驗借鑒。2003年，中共長興縣委辦和政府辦聯合下發《關于調整城區環境衛生責任區和路長地段 建立里弄長制和河長制并進一步明確工作職責的通知》，任命水利局長、環衛處負責人為“河長”，對護城河、壇家橋港等重要河道實行河長制管理。這份文件的出臺，標志河長制正式誕生。但需要強調的是，這里“河長制”的實質是以政府部門領導負責為核心的責任包干制。2005年，長興縣水口鄉人民政府為“切實改善包漾河飲用水源水質”，任命鄉長為包漾河上游水口港河道的河長。這推動河長制的核心從政府部門領導負責轉向行政首長負責。長興縣從路長制到河長制的演化，是與河長制有關的首次應用場景轉換，也是河長制的最初探索和實踐。但在當時，長興縣的河長制并未引起較大的社會關注，也未能形成示范擴散效應。

2. 江蘇無錫河長制的系統化

真正奠定河長制制度基調并在全國范圍產生較大影響的是江蘇省無錫市的河長制。無錫市實施河長制的初衷是應對突發性水危機。2007年5月，無錫市爆發嚴重的太湖藍藻事件。為應對這一危機，中共無錫市委辦、市政府辦于2007年8月聯合印發《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》《無錫市治理太湖保護水源工作問責辦法（試行）》。文件明確提出，將河流斷面水質檢測結果“納入各市（縣）、區黨政主要負責人政績考核內容”，并由市、縣兩級黨政主要負責人分別擔任64條河流的“河長”。2008年，無錫市委、市政府提出，設置“市-縣（區）-鎮（街道、園區）”三級河長體系，并在全市范圍進行推廣。此外，無錫市相繼建立起保證金等保障性制度。與長興縣河長制相比，無錫市河長制具備以下兩個特征。其一，它的實質不再是以部門領導負責或行政首長負責為核心的責任包干制，而是黨政領導一把手負責制；其二，它形成了較為系統的政策體系，即以黨政領導負責制為核心，輔以保證金制度、監察問責機制等。在中央和江蘇省的支持下，無錫市河長制的制度創新與治水績效產生了較為廣泛的創新示范效應，全國很多省市主動學習借鑒河長制經驗，建立起相應的防水治水責任制。

（二）鄰近場景的零星轉換（2011-2016年）

隨著江蘇省河長制治理績效的顯著化，河長制逐步擴散至不同屬地。與此同時，也有部分場景關注并引進了這一制度創新。通過資料收集與歷時性梳理發現，2011-2016年期間，陸續出現從河長制到湖長制、從河長制到樓長制、從湖長制到山長制、從河長制到田長制、從河長制到灘長制等5次跨場景擴散。其中，從湖長制到山長制的跨場景擴散發生在相同屬地，其余跨場景擴散均發生在相異屬地。總體來看，在這一階段中跨場景擴散發生的次數相對較少，但發生場景多為河道治理的相近場景。因此，本文將這一階段稱為“鄰近場景的零星轉換”。

具體包括以下場景轉換。一是湖長制。2011年，湖北武漢市率先借鑒河長制治理經驗，推出湖長制制度創新。2012年10月，湖北省推出首部保護湖泊的地方性法規《湖北省湖泊保護條例》，明確實行“一湖一長”的行政首長負責制。2017年1月，湖北省出臺《關于全面推行河湖長制的實施意見》，提出統籌“河長制+湖長制”，實行“河湖長制”。2018年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，全面推廣湖長制。二是樓長制。2011年，深圳市承辦第26屆世界大學生夏季運動會。為切實做好維穩安保工作，深圳市各區縣推出一系列社會管理創新舉措。其中，光明區率先試點推行出租屋樓長制。2012年6月，深圳市綜治委總結光明區試點經驗，出臺《關于在全市推廣樓（棟）長制管理工作的意見》，在全市推行“樓長制”。2018年，上海市普陀區對“樓長制”的內涵作出拓展，即參照“河長制”設計，建立區、鎮（街道）兩級“樓長制”工作領導機構，并按照分級負責的原則，加強對“樓長制”工作的指導、協調、研究和督查。三是山長制。2013年11月，武漢市政府為拯救和保護日益消亡的山體，決定借鑒湖長制設立“山長負責制”。武漢市出臺《關于進一步加強山體資源保護工作的意見》，提出新城區以建制村為單位，中心城區以每座山體為單位，建立“山長負責制”。四是田長制。2015年，浙江省杭州市余杭區在永安村等多個村莊試點推行“田長制”。2016年7月，余杭區總結試點經驗，印發《關于實行基本農田保護“田長制”進一步落實耕地保護責任的通知》，在全區層面推廣田長制，建立起“鎮（街）總田長+村級田長+網格田長”的制度體系。2022年9月，自然資源部公布的《耕地保護法（草案）》（征求意見稿）中提出“國家建立耕地保護田長制，實施耕地保護網格化管理”，意味著這項制度將正式在全國范圍推廣。五是灘長制。2016年12月，浙江象山縣正式實施“灘長制”，即按照“屬地管理、條塊結合、分片包干”的原則，設立“縣、鎮（街道）、村（社區）”三級“灘長”。2017年9月，原國家海洋局出臺《關于開展灣長制試點工作的指導意見》。文件將原有“灘長制”升級為“灣（灘）長制”，并在浙江、秦皇島、青島、連云港、海口“一省四市”開展“灣長制”試點。在國家海洋局的支持下，浙江省進一步推動“灘長制”的版本全面升級，從灘面管理為主的“灘長制”向覆蓋海洋綜合管理的“灣（灘）長制”拓展。

（三）多元場景的集中擴散（2017年）

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于全面推行河長制的意見》。這一規范性文件的出臺標志著河長制在全國范圍的正式推廣，并設定“到2018年年底全面建立河長制”的目標。在中央政府的高位推動下，河長制迎來了“爆發式擴散”，不僅在短期內實現了各個省份的全覆蓋，也被遷移至更多應用場景中〔43〕。僅在2017年，就相繼出現了廁長制、林長制、港長制、土長制、島長制、公路長制、鏈長制、桶長制等八項跨場景擴散。本文將這一階段稱為“多元場景的集中擴散”。與前一階段相比，這一階段的跨場景擴散不僅出現的時間更為集中，而且涉及的領域也更加多元，既包括海島治理、林業管理等較近場景，也包括廁所整治、公路管理等較遠場景。從空間維度上，這一階段的跨場景擴散均發生在相異屬地。

具體包括以下場景轉換。一是廁長制。2017年1月，陜西省西安市率先響應中央號召，在“廁所革命”工作中首次提出并實施廁所所長制。其后，西安市出臺《西安市旅游廁所“所長制”實施方案》，確立“總所長-副總所長-所長”三級管理體系。2018年1月，國家住房城鄉建設部出臺《關于做好推進“廁所革命”提升城鎮公共廁所服務水平有關工作的通知》，明確推廣廁長制。二是林長制。2017年4月，江西省武寧縣印發《武寧縣“林長制”工作實施方案》。在該方案中，武寧縣拓展“長制”內涵，構建形成包括林長組織體系、“一長三員”源頭管理體系、制度保障體系、目標考核體系、智慧管理體系在內的森林資源管理制度，并引入總林長發令機制、林長巡林機制、部門協作機制、督查督辦機制、林長對接機制等五項新管理機制。2020年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳對林長制加以認可，推出了《關于全面推行林長制的意見》，并要求“確保到2022年6月全面建立林長制”。三是港長制。2017年6月，山東省煙臺市出臺《煙臺市全面推行漁港港長制實施意見》，實行政府分管領導負責的“縣（區）-鎮（街道）-村（社區）”三級漁港港長制。隨后，在《2018年漁業漁政工作要點》中，國家農業農村部認可并推廣了這一政策創新。四是土長制。2017年8月，貴州省鳳岡縣試點實施了“縣（區）-鎮（街道）-村（社區）-組”四級土長制管理體系，并在取得初步成效后全縣推廣。五是島長制。2017年9月，海南省三沙市將七連嶼作為“島長制”試點，設置“總島長-下級島長-島礁巡查員”三級“島長”管理體系。2017年12月，三沙市召開全面推行“島長制”專題工作會議，商議出臺《三沙市全面推行島長制工作方案》。六是公路長制。2017年11月，福建省印發《關于進一步創新農村公路管理體制機制的意見》，在全省推廣實施政府分管領導負責的“縣-鄉-村”三級公路長制。2019年8月，國家交通運輸部在“四好農村路”全國現場會上，對福建省的“公路長制”創新予以認可、推廣。七是鏈長制。2017年11月，湖南省長沙市在產業鏈工作動員部署會上提出，設立產業鏈推進辦公室，實施鏈長制。隨后，浙江省商務廳借鑒并完善了這一制度創新。2018年9月，國務院辦公廳提出，“要建立產業鏈‘鏈長制’責任體系，提升‘補鏈’能力”。八是桶長制。2017年，上海市奉賢區四團鎮也針對農村生活垃圾分類工作，推出了三級“桶長制”。

（四）其他場景的個別跟進（2018-2022年）

2018-2022年，河長制跨場景擴散的頻次顯著下降，僅出現塘壩治理、草地治理、公園管理等三個新應用場景。本文將這一階段視為“長制”跨場景擴散的飽和階段，稱為“其他場景的個別跟進”。從空間維度上來看，這一階段的跨場景擴散均發生在相異屬地；從場景距離維度來看，這一階段的跨場景擴散均發生在較遠應用場景。

具體包括以下場景轉換。一是塘長制。2018年6月，安徽省安慶市太湖縣在原有河長制組織體系下實施塘長制。即各鄉鎮設置“總塘長”，總塘長由鄉鎮主要負責人擔任；各村設置“副總塘長”，由村委會負責人或片區負責人擔任；各塘壩設置“塘長”，由村民小組組長、黨員、志愿者、受益群眾代表擔任。二是草長制。2020年1月，青海省果洛州出臺《果洛州全面推行“草長制”實施意見》，提出要“建立推行草長制”。“草長制”是由各級黨委和政府主要負責人擔任“草長”，負責相應草原的管理和保護工作，涵蓋了“州-縣-鄉-村-合作社”五個層級。三是公園長制。2021年8月，重慶市兩江新區發布《重慶兩江新區全面推行公園長制工作方案》，在全國首創“公園長制”，實行“區-街道-社區”三級公園長體系。

五、研究發現

在對“長制”跨場景擴散過程進行歷時性梳理的基礎上，本文嘗試以政策創新空間擴散的相關研究為參照，從“時間-空間-場景距離-上級認可”四個維度出發，進一步分析政策創新跨場景擴散的軌跡及特征（如表1）。即何時、何地、何種場景、何種情形下更容易發生基于應用場景轉換的政策創新擴散？在此基礎上，本文得出有關政策創新跨應用場景擴散的4項結論。

結論1：基于應用場景轉換的政策創新擴散隨時間變化呈現出與政策創新空間擴散相類似的S曲線。

埃弗雷特·羅杰斯的“創新擴散理論”指出，新技術、新觀念或新做法的推廣大多會經歷一個類似S曲線的過程。一開始，只有少數的“創新者”愿意試驗新事物；隨著一些“早期采納者”看到創新者的成功并開始采納新事物，擴散速度開始加快；當大量的人開始采納新事物時，擴散進入了最快的階段；此時，大多數人都在不斷地采納新事物，直到達到一個飽和點；在擴散的末尾，采納新事物的人數逐漸趨于平穩甚至減少〔44〕。從本文的歸納分析可以看出，新知識、新政策隨著時間變化在不同地域和主體間傳播的規律同樣適用于政策創新在不同應用場景間的擴散。在本研究中（如圖2），從浙江長興縣的路長制同地轉化為河長制并擴散為江蘇河長制的過程，經歷了從2003-2010年的時間，可以視為“長制”跨場景擴散的初始階段；2011-2016年間，武漢市的湖長制、山長制，深圳光明區的樓長制，浙江余杭區的田長制、浙江象山縣的灘長制的陸續出現，可以視為“長制”跨場景擴散的緩慢采納階段；2017年短短一年時間里，集中出現了廁長制、林長制、港長制、土長制、島長制、公路長制、鏈長制、桶長制等8項“長制”，可以視為“長制”跨場景擴散的快速擴散階段；此后的2018-2022年，僅出現了草長制和公園長制2項“長制”，可以視為“長制”跨場景擴散的飽和階段。

結論2：相異屬地通常比相同屬地更容易發生政策創新的跨場景擴散。

傳統意義上政策創新擴散空間特征的研究主要集中在空間依賴性和地理距離的角度，探討政策如何在空間上從一個行政區域傳播到另一個行政區域。持空間依賴性觀點的學者認為，政府在決策時往往會受到鄰近地區政策選擇的影響，這種現象的背后原因可能與競爭、模仿、學習或其他相互依賴的行為有關〔45〕，Berry（1990）等將其定義為“近鄰效應”〔46〕。當然，也有學者提出競爭性觀點，即“近攻效應”。這一觀點認為，某政策或實踐在一個地區被成功實施后，距離較遠的其他地區可能會采納相似的政策。當然，這種距離較遠不一定指地理距離，也可能指的是文化、經濟或政治的距離。〔47〕

鑒于傳統意義上政策創新空間擴散與本研究中政策創新跨場景擴散間的差異，本研究認為，政策創新跨場景擴散的空間維度分析重點不在于鄰近空間和較遠空間，而在于相同屬地和相異屬地。在本研究中（如表1），“長制”跨場景擴散的過程中，絕大多數發生在相異屬地間。同一屬地內政策創新的跨場景擴散只有兩項：一是浙江長興縣將路長制擴散為河長制；二是湖北武漢市將湖長制擴散為山長制。可能是由于不同應用場景的公共事務歸屬不同的管理部門，除非所在屬地基于政策創新系統化的考慮，圍繞某一項政策創新進行全域統籌和全局部署，否則部門間出于競爭和政策原創性的考慮，通常并不愿意借鑒同級別其他部門的做法。也就是說，在基于應用場景轉換的政策創新擴散中，同一層級不同部門間也可能存在一種類似于“排斥”的現象。

結論3：政策創新在相異屬地間進行跨場景擴散時，通常會優先向相近的應用場景擴散，再向較遠的應用場景擴散。

如表1，盡管從數量來看，相近場景和較遠場景的政策創新擴散大致相當，但從擴散順序來看，大部分情況下，政策創新的跨場景擴散還是優先發生在相近應用場景間，而后再向較遠應用場景擴散，這一點在相異屬地政策創新的跨場景擴散中尤其明顯。這種模式的邏輯類似于新產品或服務首次被特定的消費者群體采納，然后擴展到更廣泛的市場有著相似的邏輯。這種跨場景擴散優先考慮相近場景可能是出于以下原因。首先，相近應用場景與原始場景有著相似功能、結構，也相應地更容易引發相似的需求，進而更容易對政策采納者提供啟發。其次，相近應用場景間在功能、結構方面的相似性也有利于降低風險和成本。對于管理者來說，兩個場景之間的相似性使得新政策更容易被接受并產生預期效果，從而降低政策創新跨場景擴散的風險。再次，從資源和策略的角度看，基于相似應用場景的政策擴散能夠更好地利用現有的資源和經驗，減少嘗試成本〔48〕。最后，從本研究中16項政策創新跨場景擴散的子案例也不難看出，相比于較遠場景，相近場景的政策創新擴散也更容易獲得較好的治理績效，更容易獲得上級認可。

結論4：當一項政策獲得上級認可時，更容易引發不同應用場景間的高頻擴散。

在中國自上而下的治理體制下，縱向認可（主要是中央認可）是評價政策創新的重要維度，也是政策創新擴散的重要推動力量。為此，本文特別分析了中央認可對于政策創新跨場景擴散的影響。研究表明，“長制”的跨場景擴散經歷了漫長積累，在2003-2016年長達8年的時間里僅發生了6次跨應用場景的創新擴散，但在2016年12月，中央下發《關于全面推行河長制的意見》后，僅2017年1年間，“長制”的跨場景擴散就發生了8項。這表明，針對一項政策的中央認可，不僅有利于政策在不同屬地、不同層級、不同主體間的擴散，也將極大地激發不同政策領域或場景對該項政策理念、模式、做法或技術的追捧，或者說為不同領域或場景解決類似問題提供啟發，進而推動同一政策創新基于不同應用場景轉換的“跨界擴散”。這可能是由于自上而下的政策創新擴散意味著上級政策偏好意圖和注意力的表達〔49〕。

六、研究貢獻、啟示與展望

（一）研究貢獻

本文在Lucas 〔50〕、Charles 〔51〕等學者提出的傳統政策創新擴散概念基礎上，提出“基于應用場景轉換的政策創新擴散”這一新的概念，并從場景、政策創新擴散等已有概念出發，對基于應用場景轉換的政策創新擴散進行內涵闡釋。在此基礎上，進一步以政策創新空間擴散的傳統框架為參照，將“場景”這一概念嵌入到政策創新擴散的觀察維度中，并結合中國自上而下治理體系的特征，從“時間-空間-場景距離-上級認可”四個方面對“長制”跨場景擴散的軌跡和特征進行描述性研究，全景展現了政策創新跨場景擴散的總體圖景。

具體來看，在時間維度上，與Brown等人空間擴散研究發現相同，“長制”的跨場景擴散同樣呈現出“緩慢擴散-加速擴散-平穩擴散”的S曲線規律〔52〕；在空間維度上，“長制”的跨場景擴散也符合賈義猛、張郁提出的“近攻效應”，即相異屬地比相同屬地更有意愿開展跨場景擴散〔53〕；在場景距離上，政策創新在相異屬地間進行跨場景擴散時，通常會優先發生在相近的應用場景，后出現在較遠的應用場景；在上級認可上，中央認可不僅推動政策創新在地域維度上的快速覆蓋〔54〕，更會引發場景維度上的爆發式擴散。

但需要指出的是，盡管在描述性研究部分，本文所得結論與傳統意義上政策創新空間擴散的軌跡和特征相比，并沒有較大差異。但一方面，基于應用場景轉換的政策創新擴散這一基礎性概念的提出及其初始研究，本文的主要貢獻在于豐富了政策創新擴散研究的理論譜系，拓展了政策創新擴散的研究空間，為后續政策創新跨場景擴散的模式、機制以及擴散中的再創新等研究提供了比較有說服力的分析框架，奠定了重要的研究基礎。

另一方面，相對于西方政策創新空間擴散的實踐，政策創新在不同應用場景間擴散的過程可視為中國特色政策創新擴散實踐的一部分，這一概念的提出也為構建中國特色政策創新擴散理論體系提供了更廣闊的空間和可能。正如維特根斯坦所言，一個新概念的提出猶如在討論的園地里播下一粒新的種子〔55〕。

（二）實踐啟示

本研究的啟示在于：實踐中，推動政策創新跨應用場景擴散，可以為不同領域相關問題的解決提供新的路徑〔56〕。在技術創新研究領域，也會將技術在不同場景中的應用定義為“場景驅動的技術創新”〔57〕。如果將政策創新應用于新政策場景的過程稱為“場景驅動的政策創新”，那么，對這一過程的關注可以在兩個方面豐富政策創新的內涵。第一，政策創新不僅僅只針對政策內容的創新，也應該包含針對政策應用場景的創新。第二，應當將政策創新視為一個持續的過程，即政策創新不僅僅發生于原始創新階段，也不僅僅限于政策應用過程中的再生產，將一項政策應用于不同政策場景同樣是政策創新過程的一部分。當然，無論是基于場景轉換的政策創新擴散，還是基于應用場景驅動的政策創新，都有利于政策創新成果的價值最大化。

與此同時，也必須充分考慮到，這一政策創新擴散的獨特形式不僅涉及政策在不同地域空間的適應性問題，還涉及政策在不同應用場景間的適用性問題。為此，當政策創新在不同應用場景間轉移或擴散的過程中更應警惕不顧實際情況的盲目照搬、簡單套用，甚至粗暴濫用。例如，在河長制推廣過程中，就曾陸續涌現出湖長制、灣長制、林長制、路長制、街長制等“一應俱‘長’”的現象，把“某長制”當作一專多能的“萬能靈藥”，甚至一些地方還出現了“桌長制”等。這種現象在專項行動、攻堅行動、掛圖作戰等運動式治理的推廣過程中也曾有發生〔58〕。

（三）研究局限與展望

作為“基于應用場景轉換的政策創新擴散”這一概念的提出及其初始研究，本文不可避免地存在一些局限。

第一，本文選取全景視角，對“長制”這一政策創新跨場景擴散的過程進行縱向梳理，重點在于追溯每一次政策創新跨場景擴散的事實，即“是”“否”發生了政策創新的跨場景擴散，以及呈現出“怎樣”的軌跡和特征。暫未涉及政策創新跨場景擴散模式、機制等“如何”和“為什么”的解釋。未來還應以政策創新空間擴散為參照，做進一步的探索，這是使政策創新跨場景擴散研究走向深入的必由之路。

第二，本文的描述性研究主要集中于政策創新跨場景擴散的軌跡及其特征，關注時間、空間、場景、上級認可對政策創新跨場景擴散的影響。但如文獻回顧中提及的，政策創新擴散從根本上包含著“擴散”以及“擴散中的再創新”兩個過程。相比于政策創新擴散研究只回答“是”或“否”的問題，政策創新擴散中再創新則不僅涉及“是”“否”發生了再創新，還涉及再創新的程度、內容等更為復雜的問題，其影響因素也必然更為多元。為了使研究更聚焦和更具有可操作性，本文的研究僅關注了政策創新跨場景擴散的過程，而并未進一步涉及跨場景擴散中的再創新的過程。在后續研究中，還應針對這一問題進行專門研究。

第三，本研究將時間、空間、場景距離、上級認可四個方面納入政策創新場景擴散的影響因素中，但沒有關注同一屬地不同主體對政策創新應用場景擴散及其再創新的影響。例如一些應用場景中的政策主體是作為“塊”的地方政府，而另一些場景中的政策主體可能是作為“條”的地方政府職能部門。同一屬地不同主體對應用場景擴散及其再創新的影響也是后續值得關注的話題。

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【責任編輯：朱鳳霞】