新時代“楓橋經驗”與城市基層糾紛治理共同體構建

〔摘要〕基于新時代“楓橋經驗”與社會治理共同體建設的耦合性，以上海市D區為案例研究對象，探索新時代“楓橋經驗”在城市基層糾紛治理共同體構建中的作用路徑與內在邏輯。在踐行新時代“楓橋經驗”過程中，D區通過以黨建引領、三所聯動厘清權責邊界；以群眾路線、人民本位構建共治網絡；以法治為基、多元融合強化行動能力；以技術賦能、情景適配提升治理效能的行動策略，回應了城市基層糾紛治理共同體構建的多重面向，初步形成了以平臺化、法治化為特點的治理共同體。其中，黨建引領的組織統合機制為利益共同體構建提供了制度保障；人民本位的價值激活機制為價值共同體生成夯實了內在基礎；調解優先的功能整合機制為行動共同體建設提供了支撐條件；目標驅動的效能提升機制為實踐共同體運作錨定了目標方向。為此，應以組織、價值、功能、目標等維度的耦合調適，有效回應不同情境下的糾紛治理需求，生成更具適應性的治理共同體。

〔關鍵詞〕

新時代“楓橋經驗”；糾紛治理共同體；城市基層

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）04-0106-10

一、 問題的提出

基層強則國家強，基層安則天下安。推動基層矛盾糾紛的有效化解，對實現高質量發展、推進基層社會治理現代化具有重要現實意義。黨的二十大報告強調要“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”〔1〕。可見，新時代“楓橋經驗”已然成為國家防范處置社會矛盾風險的重要方略，不少地方在實踐中將新時代“楓橋經驗”置于基層社會治理的中心位置，積極探索契合本地實際的經驗做法。有鑒于此，本文從新時代“楓橋經驗”與社會治理共同體屬性的耦合關系入手，通過對上海市D區的經驗研究，探索新時代“楓橋經驗”推動城市基層糾紛治理共同體構建的機制路徑，以期為打造城市基層糾紛治理共同體和闡釋新時代“楓橋經驗”的城市實踐樣態提供參考借鑒。

當前關于新時代“楓橋經驗”與城市基層糾紛治理共同體的研究，主要有三種進路。一是對新時代“楓橋經驗”概念的重新審視。作為我國基層社會治理的成功典范，實踐和話語的雙重演化極大地豐富了“楓橋經驗”的概念內涵，從源初的社會治安方法到新時代中國基層社會治理現代化的表征符號〔2〕，對傳統文化和現代要素的兼蓄包容，彌合了“楓橋經驗”理論構建中可能出現的邏輯縫隙，形成了新時代“楓橋經驗”〔3〕。從治理意義上來看，新時代“楓橋經驗”被界定為在黨的領導下由楓橋等地人民創造和發展起來的一整套行之有效且具有典型意義的基層社會治理方法，內含黨建統領、人民主體、三治結合、共建共治共享、平安和諧等核心要素〔4〕，其目標是實現維護統治秩序、社會秩序、經濟秩序的有機統一〔5〕。二是新時代“楓橋經驗”與城市基層糾紛化解的相關研究。理論層面，針對城市糾紛顯現出的被動治理、風險規避特征，不少學者認為應在全方位改革資源、服務、管理的基礎上，以社會矛盾糾紛預防調處化解綜合機制的建立，實現對矛盾糾紛的根源性解決〔6〕〔7〕，而新時代“楓橋經驗”與矛盾糾紛源頭治理的深層關聯〔8〕，為其有效回應城市治理需求提供了可能。但這一過程中，需關注楓橋經驗的數字面向，發揮好數字技術的支撐作用〔9〕。實踐層面，有學者以諸暨市為例，分析了新鄉賢參與社會治理的實踐過程，認為基層政府應加強社會精英吸納，增強社會矛盾化解多元主體力量〔10〕。也有學者以紹興市為例，闡釋了該地運用新時代“楓橋經驗”推進城市社會治理的理論與實踐〔11〕。三是糾紛治理共同體構建的相關研究。面對基層糾紛中的碎片化、剛性化趨向，越來越多的學者嘗試整合中西方研究范式，為當代中國治理實踐提供契合本土化取向的話語解讀。有學者從共同體視角出發，從價值意蘊與制度體系維度闡釋了鄉村糾紛治理共同體的內涵結構，指出促使鄉村社會治理有序運轉是鄉村糾紛治理共同體的關鍵性目標。〔12〕也有學者在闡釋“楓橋經驗”與“共同體”概念相通之處后，指出應以組織協同、價值引導、制度安排、利益協調、技術賦能為能動工具，通過共同利益凝聚、共同意識塑造來構建具有中國特色的合作共同體。〔13〕〔14〕〔15〕

總體來看，學界在新時代“楓橋經驗”與城市基層糾紛治理方面已經形成了一些富有啟發性的研究成果。但具體到糾紛治理共同體構建方面，相關研究多限于理論詮釋，結合案例展開的研究并不多。對于新時代“楓橋經驗”在城市基層糾紛治理中的作用機理、實踐路徑方面，仍有待深入。事實上，作為中國基層社會治理領域的重要內生經驗，新時代“楓橋經驗”不僅吸收了“楓橋、諸暨、紹興之外的人民結合本地實踐，在學習和運用‘楓橋經驗’過程中探索、創新和發展起來的新經驗”〔16〕，也積極吸納了治理共同體、自治等現代要素。就矛盾糾紛化解方面，不少研究者指出應在“治道”視域下審視基層治理模式調整，除卻關注政策供給和制度改革外，還應將關注重心轉移到真實折射多元主體關系的機制設計和修復合作上，即回到“共同體”和“團結”兩種合作模式〔17〕〔18〕。由此可見，新時代“楓橋經驗”與社會治理共同體建設之間存在深度耦合關系。一方面，堅持和發展好新時代“楓橋經驗”與建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，已然成為中國式現代化建設進程中的兩個重要面向，二者在實踐場域中的交匯碰撞，共同形塑了基層社會治理的圖景。另一方面，快速現代化轉型和社會碎片化發展之間的矛盾張力進一步凸顯了維護社會良序的重要性，從這一目標定位來講，新時代“楓橋經驗”與社會治理共同體建設之間存在共同旨歸，即應通過組織、價值、功能、目標等維度的整合調適，把復雜的社會需求及個別化的社會行為妥帖地整合到國家總體秩序安排之中〔19〕，以達成統籌發展和安全、促進和諧穩定的目標。

具體地看，組織層面，堅持黨的領導是開辟“中國之治”新境界應恪守的根本原則，也是中國式現代化走得通、行得穩的根本政治保證。因此，踐行新時代“楓橋經驗”和推進社會治理共同體建設，必須堅持黨的領導，通過發揮黨的領導的政治優勢來理順組織關系、厘清權責邊界。價值層面，作為貫穿基層社會治理的根本價值遵循，堅持以人民為中心不僅是建設社會治理共同體的重要保障，也是支撐新時代“楓橋經驗”由地方經驗升格為國家治理方略的底層邏輯。功能層面，棘手性問題的化解需要治理系統不斷拓展自身邊界，以結構耦合和功能匹配來促成合作治理，這構成了新時代“楓橋經驗”與社會治理共同體聯動推進的邏輯基礎。目標層面，矛盾風險的多維場域形態，需要兩者的相互支撐來提升治理效能，其中共建共治共享是新時代“楓橋經驗”的核心要素，和諧平安是社會治理共同體得以實現的前提條件。

為此，本文嘗試以新時代“楓橋經驗”與社會治理共同體建設的耦合性為邏輯起點，以上海市D區的“三所聯動”實踐為例，從價值、組織、功能、目標等維度對新時代“楓橋經驗”推動糾紛治理共同體的實踐樣態及其內在邏輯展開考察，力求通過對案例的深度解析，為構建更具適應性的糾紛治理共同體提供有益借鑒。案例選擇緣由如下：首先，作為上海人口密度最大、老齡化程度最高的城區之一，D區正在經歷大規模舊改和城市更新轉型，轄區內矛盾呈現出“量大、面廣、類型復雜”的特點，具有較好的個案典型性。其次，針對大都市基層糾紛治理的特點，D區在踐行新時代“楓橋經驗”過程中開展了積極的實踐探索并形成了一系列有實效的創新性做法。最后，自推行“三所聯動”做法以來，D區糾紛類警情、民轉刑案件、行政復議、信訪投訴均呈現明顯下降趨勢，入選了2023年全國“楓橋式工作法”單位，得到轄區人民群眾的高度認可。筆者于2023年10月至2023年11月間三次深入D區及其下轄街道，通過圓桌座談、參與式觀察和訪談獲取了大量第一手數據資料。

二、城市基層糾紛治理共同體構建的多重面向

從城市基層糾紛治理實踐來看，圍繞著矛盾糾紛源頭化解這一目標，治理共同體需綜合考量不同主體的利益取向，在統一的價值導向下，通過整合資源、消解沖突來形成共治共管的協同治理格局。這意味著，城市基層糾紛治理共同體構建是一個多維度、多面向的復雜系統工程。

（一）共治共管為核心的利益共同體

有學者認為，條塊協同障礙已然成為基層社會治理中諸多問題的癥結。〔20〕為此，有必要調適不同組分、不同部門間的動態張力關系，通過尋求不同主體的利益公約數來生成責任共擔、問題共管的治理共同體。

理順條塊關系。行動主體整合是任務落實的關鍵，然而對于有責無權或權責不明的問題，有的部門往往選擇“睜一只眼閉一只眼”。在這種應對式治理取向下，難以量化的預防性、服務性工作極易被忽視。此外，隨著潛在問題的顯性化，將部分邊界不清糾紛轉包的負面效應愈發顯現。從發包方來講，公安、綜治等發包部門需要為分流回流過程中被激化的風險事件被動兜底；從承包方來看，陷于多重任務和多重約束的屬地政府往往難以完成化解任務，陷入履職困境。

促成聯動治理。除存在不想接、不愿接的新問題，接不住、管不好的老問題也是掣肘各主體高效聯動的困點。受角色定位和崗位職責影響，不同行動者在關注重心和處置方法上存在明顯差異。如社區層面，加裝電梯遇阻、噪音擾民等日常糾紛是社區干部的重點關注議題；對基層民警而言，會更聚焦于群眾反映強烈的治安問題如電信網絡詐騙、非法集資等；司法所的工作人員則主要承擔指導調解、社區矯正等職能。單一主體無法從整體上對屬地綜治狀況實現有效管理，單一環節的工作成效也難以轉化成為平安治理的整體成效。

（二）共識凝聚為關鍵的價值共同體

共識是糾紛治理共同體得以生成并維系的關鍵要素。相似的價值認同有助于激發治理主體的能動性，在降低共同體成員間協作成本的同時，增強共同體的內在凝聚力。

增進價值認同。在城市空間急劇變遷的背景下，人與人之間的關系聯結愈發松散化，老齡化程度的不斷加深，不僅讓家庭贍養、房產繼承等社區類糾紛日益普遍，情感要素的稀化也讓利益取向成為社會交往的新向度。從D區2020年至2022年統計數據來看，全區糾紛警情年均2.4余萬起，占全區總警情四分之一。面對當前社會因個體利益碰撞和社會價值流變誘發的矛盾沖突，應以培育共治共享理念、健全共議共決機制來降低主體間的價值沖突與行動分歧，進而達到有效治理和減少矛盾糾紛的目的。

凝聚共識規范。從矛盾糾紛的形成機理來看，主客觀因素的縱橫交織是矛盾糾紛發生的關鍵動因。以噪音擾民、堆物糾紛等常見鄰里糾紛為例，這些矛盾背后既有居民生活習慣差異、鄰里尊重意識薄弱等主觀因素，也有社會結構變遷、法制建設滯后等客觀原因。換言之，在社區由地域性的社會生活共同體轉變為政府管理維度意義上的行政區劃后，調和不同主體間的觀念沖突，促成各方就治理目標、行動準則達成一致，不僅能增強居民的社區歸屬感，也能進一步明確各方權利與義務，確保治理工作有序運行。

（三）資源整合為要義的行動共同體

在既有結構約束下，資源的整合聚集是突破集體行動困境的重要抓手。明確相關主體的功能定位，有助于建立起以合作為中心的組織架構，促成協同行動。

整合糾紛化解力量。從城市既有糾紛化解力量來看，理論上基層矛盾糾紛可依靠人民調解、行政調解、司法調解來予以有效化解（如表1所示），但這三者在實踐中存在時序錯位和銜接不暢，導致某些復雜矛盾爭議往往在人民調解、行政調解程序中往復流轉后，仍進入訴訟環節，出現“案結事不了”、程序空轉等問題。此外，面對“一因多果”“多因一果”“多因多果”的風險形態，單一部門或組織很難獨自應對危機中的協調挑戰。因此，在整合上述調解資源的基礎上，還應充分調動綜治、城管、安監等職能部門的積極性，以回應不同的矛盾糾紛治理需求。

融通治理工具。城市快速轉型在改變矛盾糾紛形態的同時，也催生出各類新型的治理工具。但傳統科層結構下，矛盾糾紛治理的全量要素和全周期過程往往被割裂在不同部門，這無疑制約了治理工具的效用發揮。以遺產糾紛調解為例，對存在血緣、親緣關系的矛盾雙方，不單要考慮法律關系，也要結合親情、過往歷史，以及實際居住情況等因素來通盤考慮。從這一角度來看，除卻資源的高效整合外，治理工具的融合賦能也是促成聯動治理的關鍵。既要發揮法律等權威性工具的剛性約束功能，也要發揮講理說法等柔性工具的教化作用，以正式制度和非正式制度的相互補充來化解矛盾糾紛。

（四）糾紛化解為旨歸的實踐共同體

就矛盾糾紛主體來看，不僅個人是常見的矛盾主體，法人、行政組織也是矛盾糾紛的利益相關者。為此，有必要通過連續一致的政策目標去改變個體與共同體之間的碎片化狀態，形成協同合力。

化解顯性矛盾問題。顯性的矛盾糾紛是警情的起點，也是社會矛盾激化的表現。從風險應對行為來看，大部分民眾會將自身利益需求實現訴諸調解、訴訟等制度化途徑，但受問題久拖不決的影響，有的個體或小群體會傾向于采取較為激進的策略手段如“挾”“鬧”等展開利益博弈，有時候個體糾紛與群體情緒的交叉碰撞還會催生出群體性事件。因此，對工程鄰避、勞資糾紛等因明確現實目的對立而引發的沖突，要調和內在的“人心之理”和外在的利益紛爭〔21〕，通過法治思維、法治方式來避免矛盾的激烈化、衍生化。

消除隱性風險要素。相較于顯性的矛盾問題，社會負面情緒影響、價值理念沖突、鄰里間微妙關系等以隱蔽形式存在的風險要素往往被忽視，這些看似微小的問題，如果不加以關注和解決，很容易誘發次生風險，影響社會穩定。從2023年D區公安局受理立案的8起故意傷害案件來，有一半是因先前未報警但實際上存在的隱性矛盾所致。而對這些苗頭性、傾向性問題的及時發現、及早消化，有助于避免矛盾的擴大化和風險化。

三、城市基層糾紛治理共同體構建的D區實踐

作為上海中心城區，區域內人口、資源等各類要素的集聚在推動D區經濟社會高質量發展的同時，也讓轄區內矛盾糾紛顯現出多元化、棘手化特征。為實現矛盾糾紛的根源性治理，D區在堅持和發展新時代“楓橋經驗”過程中，通過組織、價值、功能、目標等維度的全方位改革，初步形成了以平臺化、法治化為特點的糾紛治理共同體。

（一） 組織維：以黨建引領、三所聯動厘清權責邊界

為破除既往矛盾糾紛治理中的各自為戰、被動維穩難題，D區以黨建引領、三所聯動厘清了條塊部門的權責邊界，促成了矛盾糾紛的復合治理。

黨建引領，厘清權責邊界。頂層設計上，D區黨委從踐行黨的群眾路線這一高度提升“三所聯動”的任務位階，除出臺《D區“三所聯動”機制工作規范》等系列政策文件外，以“三所聯動”相關工作納入年度平安建設考核體系，倒逼各部門不斷明確權責邊界、做好依法履職。具體執行上，發揮黨政統合的制度優勢，在區黨委統籌下將“三所聯動”納入區政府實事工程，以區級實體化運作專班和街道“一把手”建設專班，壓實平安建設各方責任。此外，對涉及群體多、處理難度大的復雜矛盾，在黨政領導包案等體制機制保障下，形成糾紛化解合力。

三所聯動，打造一站式解紛平臺。針對部分糾紛在分流回流過程中容易被激化，形成“民轉刑、刑轉命”案件的問題，D區將分出去不托底的糾紛從街道或職能部門拿回來，由派出所、司法所、律所聯動化解，即“三所聯動”。其中，司法所作為矛盾化解行政力量，在訴前階段主動排查、分類評估，指導調解方案；派出所作為治安維穩力量，發揮執法人員的威信，引導糾紛妥善解決；律所作為第三方力量，以法律服務供給將政府決策和民眾行動引入法律軌道。與此同時，針對矛盾糾紛關聯性強的特性，由派出所牽頭，整合信訪辦、平安辦等職能部門力量，以“三所聯動”與物業治理、民生保障、城市更新等領域的集成管理，推動法治力量向疏導端用力。

（二）價值維：以群眾路線、人民本位構建共治網絡

為發揮基層自治力量在止紛息訴的積極作用，D區通過創新群眾路線、站穩人民立場，推動了個體與共同體的雙向互構。

創新群眾路線，充實基層力量。一方面，充分發揮樓長、路長、門長、里長這“社區四長”人熟、地熟、情況熟的優勢，在吸納退休干部等民間賢達的同時，積極培育根植社區、銜接政府的社區代表，讓平安志愿者、小區保安等群防群治力量成為矛盾糾紛發現預警的第一防線。另一方面，進一步明確網格作為風險處置基本單位的功能定位，在轄區9個派出所、8個街道、198個居委會設立工作站點，以“網格+調解”“綜治中心+網格”的機制創新將風險責任落實到網格，為營造法在身邊、遇事找法的社會共識提供保障。

堅持人民本位，構建共治網絡。首先，以“人民城市”理念為引領，設立社會矛盾糾紛聯合調解機構，依托解紛“一件事”等信息平臺，提供包括咨詢、評估、調節等在內的一站式化解功能。其次，彰顯人民至上的價值取向，根據糾紛具體情況和人民實際需求，不斷優化內部管理流程，以政法力量的重心下移、律師力量的公益介入，降低群眾用法成本。最后，以人民需求為導向，針對垃圾分類、美麗家園等重難點問題和欠薪討薪等節點性問題，以預防在先、關口前置提高矛盾化解質效。

（三）功能維：以法治為基、多元聯動強化行動能力

為實現矛盾的根源性治理，D區在厘清矛盾復雜成因的基礎上，充分發揮法律定紛止爭的作用，以更為綜合性的措施來化解矛盾。

立足法治，強調優勢互補。針對轄區內人口基數大、群眾法治意識強的特點，D區以法治化為主線，憑借一體化平臺對各類資源的高效整合，扭轉了以往糾紛化解中司法所、派出所、律所各自為戰的局面。具體運轉過程中，人民調解員講情理，充分發揮扎根本地、熟悉社情的優勢，通過“老娘舅”“老大媽”說理評理等方式轉變當事人思想，修復雙方關系；社區民警講規則，在維護秩序的基礎上圍繞爭議焦點，尋求雙方利益最大公約數；律師釋法理，從專業角度厘清法律關系和責任義務，合理引導當事人心理預期。

多元聯動，增強化解合力。圍繞“矛盾不上交、就地解決”的重要任務，有針對性地統籌各方資源和力量，以共同受理、協商議事等聯動工作制度的建立健全，增強矛盾糾紛化解效果。例如，在撫育糾紛、分家析產等家事糾紛調處中，以樓棟調解員等自治力量為主，運用道德教化等情義手段確保矛盾不升級；在房屋租賃、損害賠償等復雜糾紛調解時，由社區民警牽頭調解小組進行釋法說理，以法治力量介入來規范相關方行為與決策；在工地糾紛、動遷糾紛等疑難矛盾中，與區住建委、舊改指揮部等部門緊密聯動，形成專業化解合力。

（四）目標維：以技術賦能、情景適配提升治理效能

為促成矛盾糾紛源頭治理，D區從需求和供給兩端發力，以技術賦能、場景適配促成了顯隱性矛盾糾紛的早預防、早化解。

技術賦能，形成調處閉環。針對各類矛盾跨界性強、傳導性快的特點，D區從矛盾糾紛化解的關鍵環節著手，在對110警情、12345熱線等6類矛盾信息研判分析的基礎上，對發現的苗頭隱患分級落實跟進措施，推動風險隱患的系統治理。與此同時，不斷優化“線上+線下”銜接機制，以事前源頭預防、事中化解調節與事后控制反饋的工作閉環提升化解成功率。其中，前端環節，著重做好糾紛的成因分析、常態研判；中端環節，通過人民調解、行政調解的優勢互補，消除隔閡沖突；末端環節，強化訴調對接、檢調對接，達到案結事了人和的目的。

問題導向，做好場景適配。為提升涉外商事、知識產權等新型矛盾糾紛的化解效能，D區在強化與行業性專業性調委會協作的同時，以調處機制向社區、商圈、學校等場域單元的全面覆蓋，提升調解工作的專業性、及時性。此外，針對隱性矛盾顯性化、顯性矛盾尖銳化的趨勢，在整合多部門相關數據的基礎上，就僵尸車治理等專業性較強、跨部門特征明顯的共性問題，生成不同類型的應用場景，推動職能部門協同攻堅的同時，以區司法所發布的工作指引綠皮書為參照，促成類案的規范化處理。

四、新時代“楓橋經驗”推動基層糾紛治理共同體的形成

從前文分析可知，為有效回應城市基層糾紛治理共同體構建的多重面向，D區以組織維的權責邊界厘清、價值維的共治網絡構建、功能維的行動能力強化、目標維的治理效能提升，促成了矛盾糾紛的聯動治理。為此，可將D區運用新時代“楓橋經驗”推動城市基層糾紛治理共同體建設的底層邏輯總結為：黨政引領的組織統合機制、人民本位的價值激活機制、調解優先的功能整合機制以及目標驅動的效能機制（如圖1所示），四者的有效銜接與良性互動讓糾紛治理共同體構建成為可能。

（一） 黨建引領的組織統合機制

在城市基層矛盾糾紛日益復雜化的當下，一個和諧有序的治理共同體并不會自發生成，而是需要在政治力量的引領和導向下構建或重建。作為在黨的領導下發動和依靠人民群眾就地化解矛盾的方法，新時代“楓橋經驗”通過發揮黨的組織凝聚力和整合力優勢，為利益共同體構建提供了制度保障。

針對不同主體間存在的多重復雜關系，新時代“楓橋經驗”對黨的領導這一核心政治原則的強調，為化解條塊矛盾、完善糾紛解決機制提供了制度引領和治理勢能。如本文案例中，縱向層級中政法委、公安等部門的高位政治勢能，經由“條條”層面的權力與資源下移，建立了“社區—街道—區”的分級分責管理模式。而橫向層面“1（黨委領導）+3（三所）+N（區職能部門）”的工作體系，則以縱向貫通、橫向協作的機制建立，提升了矛盾糾紛的屬地化解能力。這一過程中，社區層面無需再獨自應對疑難治理事項，只需配合各職能部門即可。

除卻對條塊關系的動態調適外，矛盾的發現在早、化解在小還需要激活不同主體的自主性。而強化主體分工協作關系，通過層級劃分和職責分流，為行動者提供清晰的行為指導。分級方面，在地域、職能、級別管轄等原則的指引下，新時代“楓橋經驗”鼓勵各層級按照實際情況不斷厘清責任清單和職責邊界，形成簡約高效的矛盾糾紛化解“路線圖”。分流方面，以綜治中心為代表的平臺化運作方式一定程度上消解了信息不對稱和碎片化帶來的困境，訴源、警源、訪源等矛盾糾紛數據的匯聚集成，為構建以“事”為中心的矛盾治理模式創造了條件。

（二） 人民本位的價值激活機制

一個多元的矛盾糾紛化解體系需以共同價值、集體聯結為內核。而通過堅持以人民為中心、堅持群眾路線，新時代“楓橋經驗”以主體激活、共識嵌入，為價值共同體生成夯實了內在基礎。

主體激活方面，通過主動適應社會主要矛盾的變化，完善多元化解矛盾糾紛工作機制，新時代“楓橋經驗”成功激活了各治理主體的內生動力。以協商調解為基本方式的工作手段，不僅有助于提升居民自治和法治的意識與能力，還能在問題解決過程中實現個體與共同體之間的互動與發展。例如，在小區環境整治、公共空間侵占等糾紛處置時，社區居民的廣泛參與，可更好地找到契合矛盾雙方訴求的解決方案。此外，依靠群眾就地化解矛盾意味著要用好群防群治力量，既要通過多種方式充實基層法治力量，如培育“法律明白人”、人民調解員等，也要不斷創新基層民主協商平臺，為群眾廣泛參與矛盾糾紛化解提供渠道。

共識嵌入方面，面對轉型期個體與共同體之間的利益分化，強調要把保障和改善民生作為預防化解矛盾糾紛的基礎性工作，在法治框架下平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為。基層實踐層面，圍繞教育、醫療、養老等人民群眾普遍關心的民生問題，主張將基層一線作為化解矛盾糾紛的主陣地，在各部門依法履責的前提下，以聽民意、察民情、解民憂來回應時代變遷和群眾關切。社會心理層面，遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的整體氛圍營造，讓基層民眾在遭遇矛盾糾紛時，更愿意通過制度化方式解決問題，進而為緩和個體與共同體的沖突注入柔性治理邏輯。

（三） 調解優先的功能整合機制

作為中國獨有的非訴訟糾紛解決方式，調解具有成本低、效率高、非對抗的特點。通過考量不同糾紛解決機制的功能，完善銜接聯動機制，新時代“楓橋經驗”以調解方式、調解資源的系統性整合，為行動共同體建構提供了支撐條件。

明確角色定位。合理的功能定位，是確保各方力量有序參與的關鍵。而實踐探索出的調解優先、分層遞進、司法兜底的多元化解工作體系，為各主體明晰了角色定位。在矛盾糾紛化解前端，要發揮人民調解的基礎性作用，以行政機關、司法機關的協調指導，促成非訴糾紛在地化解；在矛盾糾紛化解中端，應發揮行政調解的主導作用，在“誰主管、誰負責”的原則下由各行政機關和授權組織展開依法調解，處置人民調解難以解決的民事糾紛及行政爭議；在矛盾糾紛化解終端，注重發揮司法調解的兜底作用，對久調不決的民商事案件應及時立案、當判則判，彌補人民調解、行政調解權威性不足的短板。

強化聯動銜接。從城市既有矛盾糾紛實踐來看，復雜矛盾糾紛往往涉及信訪、訴訟、調解等方式的有效銜接，只有情、理、法皆備于其中，才能實現矛盾糾紛的有效化解。這需要在頂層設計保障下，支撐不同調解力量發揮各自的功能，既要明確各方的職能側重，知曉做什么和怎么做；也要根據糾紛解決的實際需要或者具體情境，以調解、協商、教化等不同手段的有機結合，彌補單純法律管制的不足。換言之，針對城市生活單元半熟人化、陌生化的特性，需要在依法的前提下，推動法、理、情工具在各領域的多維組合性使用。而新時代“楓橋經驗”對調解優先、運用法治的強調，為不同工具的互嵌互融創造了活動空間。

（四） 目標驅動的效能提升機制

從不同歷史階段來看，盡管具體任務與實踐形態在不斷變化，但化解基層矛盾始終是“楓橋經驗”的核心主線。面對日益復雜的治理場景，新時代“楓橋經驗”倡導的“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”原則，為實踐共同體錨定了目標方向。

厘定關鍵節點。相較于傳統矛盾糾紛治理對事后應對的強調，新時代“楓橋經驗”主張從源頭治理和綜合治理出發，將工作重心放到抓前端、治未病上。這種積極主動的治理取向，為糾紛治理共同體構建明晰了實踐要求。具體地看，源頭治理意味著要聚焦于誘發各類矛盾糾紛的深層次原因，通過將全過程人民民主、協商民主等理念貫穿到全面依法治國各領域全過程，來促成個體利益與共同體利益的激勵相融，進而避免和減少矛盾糾紛發生。綜合治理則著眼于如何更好地盤活和整合各方面的資源、力量和手段，主張以機制方法的綜合運用來推動矛盾糾紛的“一站式”化解。

提升整體效能。從矛盾發生和演化的深層機理來看，簡單問題背后反映的往往是標簽化、類型化的主體訴求，這要求治理部門從個案看類案，做好對苗頭隱患、矛盾風險的監測預警和前置防范。而新時代“楓橋經驗”蘊含的預防在前、調解在先理念，為實現上述目標提供了可能。一方面，對預防、調解等成本取向表述的強調，要求基層矛盾化解既要降低群眾維權的時間成本和心理成本，也要減少政府部門的經濟成本、行政成本和政治成本，以關口前移、流程優化，實現低成本與有效性的有機統一。另一方面，主動適應信息化要求，需要各部門積極挖掘新時代“楓橋經驗”的多維數字面向，通過融合智治技術、創新數據應用、拓展應用場景等舉措，來促成社會矛盾問題的精確治理。

五、結論與討論

堅持好、發展好新時代“楓橋經驗”既是社會穩定有序的重要抓手，也是基層治理現代化的內在要求。從上海市D區的實踐來看，通過以黨建引領、三所聯動厘清權責邊界；以群眾路線、人民本位構建共治網絡；以法治為基、多元聯動強化行動能力；以技術賦能、情景適配提升治理效能的一系列行動策略。D區“三所聯動”實踐不僅適應了超大型城市矛盾化解的需求，找到了共建共治共享的支撐點，更通過對復雜矛盾的法理情會診，構建了具有新時代“楓橋經驗”特質、大都市特色的城市基層糾紛治理共同體。而D區實踐案例顯現出的“法治化”“平臺化”特征，正是新時代“楓橋經驗”與治理共同體構建相互形塑的結果，通過將矛盾糾紛預防化解納入法治軌道、形成縱橫聯動的平臺化運作方式，多元解紛力量的共同在場以資源整合、優勢互補消弭了原有治理模式中的空隙，回應了城市基層糾紛治理共同體構建的多重面向。基于此，可將新時代“楓橋經驗”推動城市基層糾紛治理共同體建設的內在機制歸納為以下四個方面，即黨建引領的組織統合機制、人民本位的價值激活機制、調解優先的功能整合機制、目標驅動的效能提升機制。其中黨建引領為利益共同體構建提供了制度保障；人民本位為價值共同體生成夯實了內在基礎；調解優先為行動共同體建設提供了支撐條件；目標驅動為實踐共同體運作錨定了目標方向。

當然實踐中還存在更多可探討的問題。一是社會力量參與的長效化問題。近年來，城市公共安全體系已初具多主體特征。但社會力量有效參與還存在資源與訴求對接不強、行動嵌入有限等難點。因此，若想促成治理主體間更便捷高效地聯動，還需要進一步激發治理主體聯動治理的內生動力，創新激勵約束和行為激勵機制。二是“三所聯動”的體系優化問題。盡管文中闡述了諸多“三所聯動”的積極效應，但“三所聯動”并不能對所有糾紛“藥到病除”，如何強化與一網統管等平臺的有效融合，仍需要學界和實踐層面深入挖掘。三是試點經驗的復制推廣問題。如何在其他地區更好地推廣有關經驗仍需要結合更多的實踐案例進行研究。

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