民事支持起訴優化路徑探究

摘 要：近年來，由檢察機關主導的民事支持起訴在司法實踐中的重要性不斷加強。民事支持起訴制度是具有中國特色的民事訴訟制度，是中國化社會干預的制度體現。由檢察機關行使民事支持起訴職權，具有明確的法理依據。目前，民事支持起訴制度還存在現行法律規范粗疏、檢察官定位把握不準、做法地域差異較大等問題。針對上述問題，應從優化受案范圍、嚴格限制啟動程序、進一步明確工作細則等方面進行完善，以更好發揮制度效用，維護弱勢群體利益。

關鍵詞：支持起訴 檢察機關 社會干預 民事檢察

隨著我國經濟社會發展，檢察機關受理民事支持起訴案件數量呈現增長趨勢。最高檢也于2021年首次發布以民事支持起訴為主題的指導性案例。目前學界對民事支持起訴制度研究還不夠深入，在實踐中民事支持起訴也存在具體法律規范缺位等情形。檢察機關作為民事支持起訴的施行主體，需要進一步明確職責定位，更好發揮民事支持起訴作用。

一、民事支持起訴制度的理論基礎

民事支持起訴制度在很大程度上體現了前蘇聯社會干預主義的思想，為此，有必要結合干預主義來審視民事支持起訴制度。

（一）民事支持起訴制度與社會干預

有學者對蘇聯民事訴訟做比較法研究，將檢察院、法院依職權對民事活動進行干預作為國家干預，將法院、檢察院以外的國家機關、社會團體和公民進行干預作為社會干預。［1］更多的學者將干預籠統地稱之為社會干預。早在1982年《民事訴訟法》頒布之前，有學者就將為保護他人民事權益而向法院提起訴訟的國家機關、社會團體和個人稱之為“社會干預人”。［2］部分學者認為合理的社會干預是社會主義民事訴訟法的應有之義。［3］還有學者指出合理的社會干預是社會主義國家的本質要求和支持起訴原則存在的法理基礎。［4］以上可以看出，相應論述中的社會干預之涵義并不相同，部分學者對社會干預的論述也建立在檢察機關負責支持起訴的基礎上。

筆者認為，將檢察機關民事支持起訴作為國家干預，并不適配中國的法治語境。民事支持起訴制度雖起源于前蘇聯的干預主義，但歷經本土化改造和發展后的民事支持起訴制度已煥新，具備中國特色社會主義法治特征。我國《民事訴訟法》中關于民事支持起訴的條文并未刻意區分國家干預與社會干預，而是以列舉的方式闡釋了支持起訴的主體。可見國家干預與社會干預的區分并非立法者的意圖，更多源于學者的研究興趣。把法院、檢察院的干預視為國家力量而將其他國家機關的干預定義為社會力量，與大多數人樸素的法律常識相背離。綜上，筆者認為，民事支持起訴制度是承襲自蘇聯民事訴訟干預主義、受西方當事人主義改造的、具有中國特色的民事訴訟制度，是中國化社會干預的制度體現。

（二）民事支持起訴制度的正當性辯護

有學者認為，民事支持起訴制度存在破壞當事人的處分權的較大法律風險，有違意思自治之嫌疑。［5］如若允許國家機關以保障訴權平衡為由插手平等主體之間的民事糾紛可能引起訴權不平等。筆者認為，首先，當事人處分原則并非絕對。其次，與公益訴訟制度相分離之后的民事支持起訴制度通常不會破壞當事人的處分權。民事訴訟的當事人當然享有處分權，但并不享有絕對自由處分民事權利［6］，私權絕對化不符合時代發展的客觀要求，對民事訴訟施以合理的、適當的干預，更有利于社會公平正義的維護。民事支持起訴制度是社會主義民事訴訟特質之體現，對民事訴訟活動進行干預具備法理和實踐的必要性。［7］民事支持起訴一般依申請而非依職權啟動，并不會侵犯當事人的處分權。檢察機關秉持平衡訴權、保護弱勢群體之目標，嚴格依規履職，支持起訴并不會打破新建立的訴權平衡態勢。

此外，規定的模糊性和實施的不確定性為民事支持起訴招致了諸多的批評。《民事訴訟法》對支持起訴之規定過于基礎，立法僅在總則對支持起訴作出了原則性的規定，卻對支持起訴的具體方式、程序等問題未予明確。［8］誠然，支持起訴制度缺少具體的規則和程序，但并未阻礙檢察機關在實踐中的積極探索，不應以具體規則的缺失而否定制度本身。

（三）檢察機關維護司法公正之職責

在法律規范層面，檢察機關是憲法明確的法律監督機關，肩負著維護國家和社會公共利益的責任。傳統的訴訟監督主要涉及訴訟程序的合法性，民事支持起訴并未超出檢察機關法律監督者的內涵。［9］在訴權嚴重失衡，強行啟動訴訟程序可能導致實體法上的不公正時，檢察機關補強弱勢一方的訴訟能力，其實質是在維護公平正義，是法律監督職能之體現。在實用性層面，檢察機關擁有充沛的司法資源，具備專業的法律人才隊伍和豐富的訴訟經驗，是開展支持起訴工作的最優選擇。

最高檢印發的《2023—2027年檢察改革工作規劃》提出，新時代的檢察工作應推動刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”全面、協調、充分、融合發展，完善民事訴訟監督機制，探索檢察機關支持起訴制度。［10］民事支持起訴制度是民事檢察的重要組成部分，檢察機關積極落實和推動民事支持起訴工作的開展，既是檢察機關承擔法律監督職責的應有之義，也是新時代全面履行檢察職能的必然之舉。對訴訟當事人訴權的合法合理保護也屬于廣義民事檢察監督的重要組成部分。檢察機關開展民事支持起訴工作，有利于對民事訴訟中的弱勢群體進行救濟，促進訴權在實質上達到平等之狀態，進而實現對社會和諧秩序的維護。

二、民事支持起訴制度的運行障礙

在實踐探索中，受制于立法粗放、檢察官定位把握不準、做法地域差異較大等因素，檢察機關難以將制度優勢發揮至實處。

（一）現行法律規范粗疏

法律層面而言，民事支持起訴制度最為直接的依據是《民事訴訟法》第15條，內容較為概括。其他法律條文雖有進一步規定，但更為側重保護公共利益。例如根據《民事訴訟法》第58條，由有關機關或組織提起的涉及環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的訴訟，檢察機關可以支持起訴。《軍人地位和權益保障法》第60條和《海洋環境保護法》第114條等，均對檢察機關支持起訴的范圍做出了具體規定。上述立法中所規定的民事支持起訴，更多作為民事公益訴訟的補充。

立法并未闡明何謂“支持起訴”的內涵，導致實務常有異議產生。最高檢已制定《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，但仍存在不足：該文件主要聚焦民事公益訴訟方向的支持起訴。在具體異議方面，幫助農民工討薪、幫助當事人獲得贍養、撫養費用等案件，檢察機關對其支持起訴已無爭議。但檢察機關是否可以通過支持起訴方式幫助生活困頓的健全自然人確認債權，或者幫助遭受網絡暴力的普通人進行名譽維權，存在較大爭議。

（二）檢察官定位把握不準

根據學術通說，檢察官在刑事訴訟中承擔“國家利益守護者”的職責，控制警察權，積極追求實體真實，幫助法官公正裁判［11］。根據《憲法》規定，我國的檢察機關主要承擔控訴和法律監督兩大職能。部分檢察官對民事支持起訴制度較為陌生，辦理案件可能代入刑事追訴程序的慣性思維，從而造成“包辦式”“替代式”參與民事支持起訴的現象。［12］

民事訴訟最顯著的特征為糾紛雙方平等參與訴訟程序，程序的處分原則賦予雙方當事人自由選擇的權利。而支持起訴制度的設立可能會造成違背當事人意愿的風險。例如，可能存在當事人本未確定通過民事訴訟進行維權，但檢察官積極介入后“鼓動”當事人訴訟的情形。支持起訴無疑打破了強調原被告平等參與之架構，可能導致過度傾向于原本處弱勢地位的原告方，出現“矯枉過正”。實務中，部分檢察官以強勢態度參與民事訴訟，糾紛雙方力量懸殊，導致審判前未得到檢察機關支持起訴的一方消極應訴，可能破壞訴訟公正。

（三）各地檢察機關做法差異較大

根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第101條，檢察機關可通過提供法律咨詢、提交支持起訴意見書至法院、協助調查取證、出席法庭等多元方式行使職能。該條款為檢察官自由行使權力預留空間，因此各地檢察機關支持起訴的具體做法不盡相同。

實踐中，部分檢察機關習慣于指派檢察官出庭進行民事支持起訴。部分檢察機關則不指派檢察官出庭，僅采取提交意見書、協助調查取證等做法支持起訴。也有部分檢察機關雖然履行支持起訴職責，但工作重心放在調解結案上。上述做法各有利弊：出庭支持訴訟對審判結果產生干預的效果最為顯著直觀，也最可能導致力量失衡，同時增加檢察官工作量。僅提交意見書、協助調查取證，與普通律師參與民事訴訟的作用相當，難以產生基于檢察官特殊地位的震懾作用，可能會影響質效發揮。將工作重心放在調解結案上固然有助于矛盾化解，但也消解了支持起訴程序的必要性，選擇在檢察環節化解矛盾調解結案的方式效果更佳。

檢察機關進行民事支持起訴，在于發揮國家權力介入彌補私力救濟短板的制度目的。各地檢察機關做法差異較大，可能導致法院、當事人難以正確認識民事支持起訴制度，從而帶來實踐層面的混亂，不利于法律的統一正確實施。

三、民事支持起訴制度的優化路徑

（一）完善民事支持起訴受案范圍

近年來，民事支持起訴的重點是幫助弱勢群體維護合法權益。“弱勢群體”主要是指處于民事訴訟中經濟實力不足、法律意識薄弱、生活水平低下的一方［13］。現階段支持起訴已在農民工“討薪難”的問題上取得重大進展［14］，工作模式趨于成熟。2023年度，全國檢察機關共支持起訴7.7萬件，其中支持農民工起訴5.1萬件。［15］最高檢第三十一批指導性案例中，也有檢例第124號孫某寬等78人與某農業公司追索勞動報酬糾紛支持起訴案作為實例。借此工作成效為新起點，檢察機關逐步探索其他行業工人、職員遭遇惡意欠薪的支持起訴工作。檢察機關依托國家權力對弱勢群體給予有效幫助，提供專業化法律支持。有必要在總結現有支持起訴經驗的基礎上，對民事支持起訴受案范圍進行類型化歸納。

此外，應進一步提升支持起訴工作社會知曉度，借助新聞媒體、網絡信息、報刊刊登等渠道對支持起訴進行宣傳，不斷擴大影響力。增強檢察機關與人社、婦聯、法律援助、公安、法院等部門之間的聯動，暢通線索共享渠道。檢察機關與多部門形成合力，協同辦理支持弱勢群體起訴案件，從訴訟方面塑造對弱勢群體的社會支持體系。

（二）規范啟動民事支持起訴程序

檢察機關履行支持起訴職能之目的為維護司法公正、保護社會公共利益、維系訴權實質平等。檢察官的身份地位要求其保持中立、客觀，依照法律行使職權。應避免檢察官個人主觀感情代入干擾職務工作，隨意作出支持起訴決定，有損司法平等、檢察中立之原則。同時應注重“民事支持起訴”與“民事公益訴訟”的區別，在具體案件中選擇更為適宜的監督路徑。

具體做法上，首先應明確民事支持起訴是“兜底”條款，窮盡調解、和解、有關部門協調等后仍無法化解糾紛，檢察機關必須基于申請這一必要程序后介入程序，嚴禁主動、提前介入程序。其次，程序啟動前，檢察機關須對案件進行詳細審查，原則上，作出不予支持起訴決定的案件需要出具不支持起訴決定書，周詳闡釋作出決定依據的事實、理由，做到有理有據，必要時可通過面對面溝通的方式說服對方接受不支持起訴的決定，規避訴訟人因拒絕不支持決定所引起的其他糾紛。最后，作出支持起訴決定的案件，檢察官出具支持起訴意見書，及時送達法院及另一訴訟方，并作出合理說明，尊重訴訟對方的知情權，也為法官辨析是否采納支持起訴意見書提供合理考察時間。

（三）進一步健全完善支持起訴工作規則

支持起訴程序具體包括：對接有關部門或組織、審查支持起訴、作出決定、選擇支持起訴的方式等步驟。因現有規范未能滿足各環節的工作需要，未來立法者應在已有法律框架下，細化已有規定。在短時間內難以立法的情況下，可采取由最高檢制定專門規范性文件并根據實際情況不斷改進完善的方式，消除各地開展工作過程中的較大差異。第一，以案件的類型確定支持起訴的模式，適當繁簡分流，集中力量辦理大案要案，實現效率最大化。第二，厘清不同案件對檢察支持的區別需求，譬如在取證難案件中檢察機關支持起訴可僅就調查取證進行，后續應訴活動若當事人或有關組織足以應對的，檢察機關應當在完成取證后及時切斷與該訴訟的聯系，做到適時介入與退出。第三，審慎出庭支持起訴，檢察官出庭支持起訴可能使檢察機關過度參與訴訟，造成訴訟雙方力量失衡。應明確檢察官出庭支持起訴案件的情形，設置審批程序，規范檢察官出庭支持起訴行為。