法治化營商環境建設中行政檢察的履職維度和角色定位

摘 要：行政檢察作為法律監督體系中的一支力量，應當發揮“一手托兩家”的職能優勢，為法治化營商環境建設貢獻獨特的司法價值。然而對法治化營商環境及有關主體等概念不清，導致行政檢察在履職維度方面出現混亂。應在厘清前述概念基礎上，準確界定維護市場主體合法權益、清理市場環境、監督政府行為、監督司法環境四方面履職維度。行政檢察在法治化營商環境建設中出現履職偏差，就要準確把握執法司法監督者、防范風險參與者、“楓橋經驗”踐行者、法治政府護航者“四位一體”有機統一的角色定位。同時，也要做到對更廣泛市場主體的全面保護，建立一系列有效機制和保障舉措，為新時代營商環境高質量建設提供優質法治產品。

關鍵詞：行政檢察 法治化營商環境 市場主體 監督維度 角色定位

黨的二十大報告提出，“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。行政檢察作為優化法治化營商環境的重要力量，應當充分發揮“一手托兩家”的職能優勢，為法治化營商環境建設注入新動能。在實踐中，人們總會不自覺地將“優化營商環境”與“保護企業合法權益”在概念上混同，進而將法治化營商環境的對象局限在企業，這顯然有失偏頗，亦未滿足經濟發展對檢察履職的司法需求。因此，何為法治化營商環境，行政檢察又該如何在法治化營商環境建設中找準履職的維度和角色定位，亟待厘清。

一、行政檢察助力法治化營商環境建設的履職維度

（一）“法治化營商環境”的界定

2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上提出“法治是最好的營商環境”的重要論斷。在此之前，有學者認為“營商環境”是“指涉市場準入、稅收負擔和司法公正等與政府公共服務密切相關的事項”［1］，包括政府對生態環境的治理能力和水平［2］。有學者認為法治化營商環境建設的實現模式是法治與營商環境建設的互動共進。［3］有學者認為法治化營商環境是在政府、企業、市場和社會四個主體之間營造出的良性法治環境的總稱。［4］但未能準確從立法語言角度進行全面闡釋。2020年1月1日實施的《優化營商環境條例》首次進行了立法上的解釋。其中第2條規定“本條例所稱營商環境，是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。”此后，雖然國務院出臺了多個優化營商環境的指導意見，提出了具體的工作舉措，但均未再詳細解釋法治化營商環境。

筆者認為，法治化營商環境是指市場主體的正常生產經營需求能夠通過法治產品得到滿足，市場環境、政務服務、監管執法、法治保障能夠做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，以法治系統的良性運轉推動實現穩定、公平、透明、可預期的良好營商環境。這既是追求的結果，也是一種辯證的、相對平衡穩定的營商環境的優化上升過程，需要處理好市場主體（包括企業家）、政府行為（包括政務服務和行政執法行為）、市場環境、司法環境之間的關系。

（二）行政檢察助力法治化營商環境建設的維度

基于對法治化營商環境的界定，結合行政檢察監督職責和實踐，筆者認為行政檢察可以從四個方面為法治化營商環境建設提供檢察智慧。

1.維護市場主體（包括其負責人）的合法權益。主要包括行政行為、司法行為損害某具體市場主體合法權益的，檢察機關對行政機關、法院等依法開展監督。檢察機關發現市場主體內部管理存在漏洞的，可以引導其完善合規建設。檢察機關開展行政爭議實質性化解等等。此處的市場主體范圍較廣，《市場主體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）第2條規定的“市場主體”［5］隱含了對負責人、主要管理者的保護。

2.清理市場環境。包括促進市場準入和退出制度更加嚴格，如監督糾正特定犯罪刑滿釋放人員違法擔任公司法定代表人、違規注銷公司逃避行政處罰等。促進行業競爭更加公平，如監督糾正不正當競爭行為、建設工程招投標違法行為等。此類監督案件從涉案的具體市場主體角度看，其并未獲益，反而可能要承擔行政處罰責任，那么行政檢察監督是否應被評價為“負面”監督呢？筆者認為，法治化營商環境建設是一項系統工程，違法行為主體被追究法律責任，恰恰說明“有法必依”，是法治化的生動實踐。從另一方面來說，也是對市場行為“過濾”的過程，是對其他不特定守法市場主體的權益保護，有利于整體營商環境的優化。

3.監督政府行為。主要指監督行政機關乃至地方政府的政務服務行為和行政執法行為，若其存在履職不當或未依法履行職責，損害市場主體合法權益的，可以制發檢察建議督促其糾正。特別是要糾正因人事變動、機構改革等，造成有關政策、合同無法被繼續執行、兌現等政務失信行為，維護行政權威和公信力。這是行政檢察相較于其他檢察職能的優勢，是“一手托兩家”的重要一環。

4.監督司法環境。主要指行政檢察監督法院生效行政裁判、行政審判活動、行政執行活動（包括行政非訴執行活動）。這是行政檢察監督的主責主業。法院是促進法治化營商環境建設的一支重要力量，檢察監督通過促進法院依法審判、執行，不斷提升審判和執行的質量、效率和透明度，實現法檢兩家為經濟高質量發展共同保駕護航。

二、行政檢察在助力法治化營商環境中的角色定位

（一）行政檢察在助力法治化營商環境中存在的問題

有的地方對大型民營企業的保護和中小型民營企業的保護，有時沒有完全做到一視同仁、平等保護。有的地方對服務保障工作的切入點和著力點思考探索不夠，停留于作表面文章，有的還偏離主責主業，引發了社會公眾對檢察職能的混淆與誤解。有的地方對辦案中出現的涉及市場主體的新情況、新問題研究分析不夠深入，對涉企案件辦理習慣于在“是”與“非”“行”與“否”之間作單選題，不能積極思考多種方案并從中挑選出最佳方案，思維不開闊。

（二）行政檢察在助力法治化營商環境中的角色定位

產生上述問題，就在于沒有明確行政檢察在助力法治化營商環境中的角色定位，進而導致行為出現偏離。筆者認為，行政檢察主要承擔四方面角色。

1.維護行政執法司法公正的監督者。《憲法》《人民檢察院組織法》均明確人民檢察院是國家的法律監督機關。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）開篇即明確表述“人民檢察院是國家的法律監督機關，是保障國家法律統一正確實施的司法機關……”在建設法治化營商環境中，行政檢察需要立足行政訴訟監督主責主業，充分發揮自身職能優勢，突出監督精準性，在維護法治權威的同時有效保護各市場主體的合法權益。

2.優化市場主體風險防范的參與者。黨的十八屆四中全會明確提出實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》對此進一步明確，并建立檢察官以案釋法制度。《意見》也強調檢察機關要落實“誰執法誰普法”普法責任制。這些都為行政檢察參與市場主體經營風險防范提供了依據。檢察機關要依托監督辦案，為市場主體在堵塞當前管理漏洞、完善經營制度、規避法律風險等方面提供專業指導和服務。

3.發揚新時代“楓橋經驗”的踐行者。黨的二十大報告明確指出，在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”。檢察機關作為社會治理的參與者、保障者、監督者，更要立足自身檢察工作，提高對“楓橋經驗”的認識，特別是行政檢察在處理涉營商環境建設的行政爭議時，通過與“楓橋經驗”的實踐結合，有效化解市場主體與行政機關、法院之間的行政糾紛，消除社會戾氣，為法治化營商環境構建祥和安寧氛圍。

4.推動法治政府建設的護航者。營商環境是典型的政府與市場主體互動演化形成的制度體系。建設法治化營商環境是全面依法治國的必然要求，也是法治政府創建與評估的重要指標。［6］因認識不統一、條件不一致、做法不相同等各種主客觀原因，當前各級政府在如何統籌協調好政府、市場、社會等多方面的關系，存在一些亟待解決的問題。行政檢察是“四大檢察”中唯一以監督和規范行政行為為核心職能的檢察業務，無論是行政生效裁判監督，還是行政審判和執行監督，均是圍繞行政行為展開，都要“穿透式”監督法治政府建設，因此在助力法治化營商環境中，需要最大化發揮行政檢察職能。

三、行政檢察助力法治化營商環境的發展思考

結合各地涌現出來的典型案例、有益經驗，以及當前和今后行政檢察工作重點，筆者認為還應當著重做好以下幾方面工作。

（一）注重更廣泛市場主體的合法權益保護

最高檢2023年2月正式部署開展“行政檢察護航法治化營商環境”專項活動，其中明確要“依法平等保護各類市場主體產權和合法權益”。此前，全國多地行政檢察部門已經將加強對涉民營企業等各類市場主體的平等保護，著力營造法治化營商環境作為一項重點工作。但自2022年以來，最高檢第七檢察廳公布的優化營商環境、保護市場主體權益主題典型案例中，68%為保護民營企業合法權益案件［7］。這反映出行政檢察護航法治化營商環境的主要著力點和最顯著成效，均是維護民營企業合法權益，也說明行政檢察在其他市場主體的保護方面還有挖掘空間。前述《條例》第2條列舉了六類的市場主體，特別是其中第三類、第四類、第五類市場主體，需要行政檢察部門在工作中多注重開展針對性監督，爭取涌現出涉及更多市場主體的典型案例。

（二）建立更加扎實有效的工作機制

1.以問題導向強化工作調研機制。在實踐中，往往會在服務保障市場主體方面出現投入大而產出小，與市場主體的期盼存在差距，對當地經濟社會發展的檢察貢獻度不夠彰顯的困境，很重要的原因就是缺少調研，沒有把準市場主體真正擔心什么、需要什么，提出的落實舉措缺乏針對性。只有多開展調研，才能使舉措既回應現實需求，又具有可操作性、前瞻性，如可結合本地區經濟社會發展及行政執法的特點，聚焦營商環境中的痛點堵點難點，主動向同級黨委、人大、政府提交專題調研報告。

2.探索形成有效解決制約經濟發展瓶頸的長效機制。要以辦案為基礎，對發現的體制、機制問題，制定有效解決舉措，掃除營商環境建設中的桎梏。基于個案發現傾向性、苗頭性乃至已長期固化的制度問題，是對行政檢察辦案人員的一項重大挑戰。而在提出之外，能夠推動、聯合其他相關部門建立數據共享、信息協同、調查協作、聯席會議等機制，破解行政執法、司法難題，并將制度長期有效貫徹實施，為凈化市場環境提供機制保障，更是新時代人民群眾的熱切期盼，也是行政檢察助力法治化營商環境建設的重要抓手。

3.形成各級院分工合作、各有特色的“一體化”監督機制。就行政訴訟監督而言，四級檢察院行政檢察部門辦理的監督案件各有側重［8］，在助力法治化營商環境建設中，各級行政檢察部門勢必也要在一體化行政檢察監督辦案機制下形成分工。省級檢察院發揮主導作用，市級檢察院發揮主體作用并建立由其主導的市縣一體化辦案機制，基層檢察院在市級檢察院的統一領導下參與辦理行政訴訟監督案件。上級檢察院通過對涉營商環境案件線索統一管理、案件交辦、督辦等，加強對下級檢察院具體業務的指導和督促檢查，幫助解決工作中遇到的問題和困難。［9］

4.建立數字檢察監督機制。在數字化時代背景下，行政檢察監督辦案要深入推進檢察大數據戰略，推動辦案模式從“個案為主、數量驅動”向“類案為主、數據賦能”轉變，通過數據分析、數據碰撞、數據挖掘發現治理漏洞或者監督線索，依法能動履行行政檢察監督職責，助力推進國家治理體系和治理能力現代化。［10］要樹立“數字檢察”意識，注重運用大數據技術分析、發現侵害市場主體合法權益的監督線索，以個案辦理為基礎，建立數字監督模型，形成可復制的行政檢察監督“產品”，通過激活數據礦藏助力公平公正市場環境建設。

（三）抓實抓細檢察服務保障舉措

1.創建更多服務保障市場主體經營有關舉措。在實踐中，各地已經建立了一系列行之有效的舉措，如針對行政裁判和行政行為并無明顯不當，但市場主體資金緊張、生產困難的，可以在法律政策范圍內，以公開聽證、檢察宣告、釋法說理等方式，協調行政機關、人民法院準予分期履行或者暫緩履行；對因公共利益需要作出行政決定，但未給予市場主體賠償或合理補償的，可以加強與行政機關溝通協調，積極引導予以政策扶持，促進提升政務服務效能，全力維護社會穩定。但面對企業的新需求，更要用好有關專業平臺，如聯合各類研究機構、行業協會（商會）等設立“企檢服務中心”，推行“刑事合規+行政合規+行業合規”的企業“三規合一”建設模式，為企業提供事前、事中、事后的全流程法治服務。

2.為辦案人員提供強有力的容錯免責制度保障。當前，部分檢察機關辦案人員擔心對涉營商環境案件開展爭議化解，會被懷疑有案外因素、辦的是“金錢案”“人情案”，辦案存在廉政風險。在工作量上，覺得作爭議化解會增加額外的工作，占用原本就緊張的辦案時間。實際上，服務保障市場主體有一系列制度政策作為依據，只要堅持平等保護、依法辦案、不謀私利、不徇私情，就不必擔心被懷疑甚至追責。檢務督察和案件質量評查職能部門應當傳遞好這些價值導向，引導辦案人員不就案辦案，并通過建立健全履職保障措施和評價機制，讓檢察辦案人員在辦理涉營商環境案件時打消后顧之憂。