從“署”改“院”看檢察制度發展演進的歷史邏輯

摘 要：第一屆全國人民代表大會通過《憲法》和《人民檢察院組織法》，將檢察署改為檢察院，正式確立了共和國“一府兩院”的國家機構體制。通過“署”“部”“司”“廳”“局”“處”“科”在官制文化中的解讀，比較“院”在中國官制文化中的定位，可認識到“人民檢察署”改“人民檢察院”體現了人民檢察院與人民法院平行設置的司法體制淵源及歷史邏輯。

關鍵詞： 人民檢察署 人民檢察院 名稱演化 文化解讀

“一個國家實行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個國家的國情決定的。”［1］人民檢察院與人民法院平行設置的兩院體制是中國特色社會主義司法制度的鮮明特征，是百年來黨絕對領導下的人民司法制度長期發展、漸進改進、內生性演化的結果，是近代以來中國司法的經驗總結，具有深厚的歷史邏輯。梳理闡釋這一歷史邏輯的角度可以有多種，從檢察機關名稱演化角度是其中之一。古語云：名不正則言不順。一個機構冠以什么樣的名稱，本身也是該制度歷史的一個重要組成部分。檢察署改為檢察院，從一個側面可以展示檢察制度生成、發展、演進的歷史邏輯。

一、“署”在官制文化中的解讀

《說文解字》中對“署”的解讀如下：“部署，有所網屬。從網，者聲。”［2］從其中的解釋不難看出，“署”有部署、從署之意。從廣義上講，所有的行政機構都屬于官署。在中國古代，官署指古代政治機構的辦公場所，州府、縣署、監司等官方機構都有相應的官署，因此和署相關的機構往往廣泛存在于古代各大行政部門，以“署”為名稱的國家機構雖然只占其中一部分，但分布于多種部門，試舉數例言之：（1）太倉署：秦漢置太倉令，漢屬大司農，掌收受和貯存郡國上交谷物。歷代沿置。北齊及隋唐有太倉署，屬司農寺，掌倉廩出納，宋代廢除。［3］（2）公車署：北魏置，掌受吏民章奏，以理冤事，以令、丞為長貳。北齊隸衛尉寺，掌尚書所不理之訴訟，有枉屈，經判奏聞。隋朝沿置。［4］（3）車府署：南北朝設，隸屬太仆或尚書省駕部。北齊、隋迄唐宋，皆屬太仆寺，置令、丞，掌諸雜車及馴馭之法。［5］（4）典客署：西晉置，掌接待少數民族等事務，隸大鴻臚。設令、丞以掌署事。北齊、隋、唐沿置，隸鴻臚寺。［6］（5）平準署：北齊司農寺置，設令、丞，掌平準之事。隋煬帝時改隸太府寺。唐沿置，掌供官市易之事，凡百司不用之物及沒官之物皆以時出賣。設令、丞、監事、典事等官職。［7］由此可見，在中國古代以署為名的國家機構分布廣泛，但通常地位不如部等國家機關，行政從屬性強。署往往是由于特定事項設立的一類專門機構，負責特定事務的管理。例如，南宋時錢幣交易的機構稱為“錢署”就和上述六種情況接近。

二、“部”“司”“廳”“局”等在官制文化中的解讀

同樣的，部、司、廳、局、處、科也作為國家機構的一部分，在古代官制文化中往往也被作為行政機構的名稱使用，并在現代職官系統留存了下來。（1）“部”，原指吏、戶、禮、兵、刑、工六部，延展至今重要的中央行政部門一般稱為某部如財政部、司法部。（2）“司”，本是主管之意，作為一種官職，早期通常叫司某，見諸《周禮》，如司徒、司空［8］，延至明清時期，常叫某司，如提刑按察使司、承宣布政使司。（3）“廳”，這是官府辦公地方的通稱，但除卻唐宋的冰廳、登聞鼓廳，元代的典籍廳、明代的博士廳等少數機構外，清以前六部之下設廳的機構較少，廳之設置在清代之后逐漸增多。清朝既在中央機構設廳，如參事廳、稽俸廳，又在地方府級以下的行政機構設廳，如街道廳、捕廳等。（4）“局”，這也是古代官署名之一，在北齊和隋代時，中央政府門下省之下就設有城門、尚食、尚藥、符璽、御府、殿內六局。［9］在此之后，以“局”為名稱的機構，宋代著名的有“四司六局”，明代宦官官署也有所謂兵仗局等八局。到了清末之后，以局為名的機構只增不減，且名稱日益接近現代官僚機構的雛形，例如保衛局、幣制局等。（5）“處”，原指處理、處置。清代之后以“處”命名的機構較多，最著名的是軍機處，此外還有吏部當月處、戶部監印處等［10］，其級別也和現代職官一樣，往往是以“司”為名機構的上級。延至清末，“處”作為中央各部下屬機構名稱被廣泛應用。（6）“科”，以明代的吏、戶、禮、兵、刑、工六科著名，為監察機關，其職官為給事中。清光緒三十四年就在地方勸業公所的職務中設有科長、副科長、科員等官，與現代官職類似。總的來看，署和司、廳、局、處、科都有共同的特點，那就是隸屬于“部”等國家機構，行政色彩較為濃厚，獨立性較差。

三、“院”在官制文化中的解讀

院在中國官制文化中的定位與署和部、司、廳、局、處、科有明顯不同，與院有關的機構有如下幾種：（1）樞密院：唐代開始形成，宋初罷宰相兼掌樞密之制，遂與中書門下并稱“二府”，掌軍政大權。后樞密院專掌軍國機務、兵防，邊備、軍馬等政令及出納機密命令之事，為國家最高軍事機構。［11］遼、西夏、元都有設置。（2）宣政院：元代置，掌管全國佛教事務和統轄吐蕃地區。宣政院所轄吐蕃之地分置吐蕃等處宣慰司、吐蕃等路宣慰使司和烏思、藏、納里速古魯孫三路宣慰司，其官員僧俗并用，軍民兼管，主要官員由帝師和宣政院薦舉，朝廷任命。［12］（3）都察院：明清全國最高監察機構，掌糾劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司，由唐宋御史臺分臺院、殿院、察院三院發展而來。所屬有六科、十五道、五城察院、宗室御史處及稽察內務府御史處等機構。［13］（4）審刑院：宋太宗設審刑院于宮中，大理寺權歸審刑院，只書面斷決地方上奏案，不再開庭審判。凡案件經大理寺裁斷，報審刑院復查，由知院與詳議官寫出書面意見，上報中書，奏請皇帝決定。宋元豐三年撤銷。［14］（5）大理院：清光緒三十二年由大理寺改設，為全國最高審判機構，負責終審全國各地方審判廳初審、高等審判廳二審不服之上控案，及辦理宗室、官犯重大案件和皇帝特旨交審的案件。［15］由此可見，以院為名的機構有兩大特點：一是管理特定事務，往往具有獨立處理重大國家事務的職權，例如宣政院專門負責民族事務，都察院專門負責監察事務。前文提到的相關機構也往往從屬于其他國家機關，但院大多是相對獨立的機構。二是地位較高，與六部往往為并列關系， 院的規格往往比署要高。

四、“署”改“院”伴隨著司法體制從審檢合署到審檢并立的歷史進程

清末變法修律、官制改革，司法裁判與傳統行政分立，揭開了中國近代司法體制改革的序幕。1906年12月清政府頒布《大理院審判編制法》，其中第12條規定：“凡大理院以下審判廳、局，均須設有檢察官，其檢察局附屬該衙門之內。”次年正式設檢察廳，配置檢察官。清政府在各審判機構內分別設置總檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳和初級檢察廳。［16］1927年8月16日，國民政府發布第148號訓令暨“裁撤各級檢察廳并改定檢察長名稱令”，從1927年11月1日起，各級檢察廳均被裁撤，改為在各級法院內設置由司法部選派的首席檢察官及由首席檢察官統領的檢察官，負責各項檢察事務，結束了自清末以來的審檢合署制，改為檢察官配置制。

裁撤各級檢察廳后，北京政府時期審判廳和檢察廳并立的局面不復存在，但是即便是配置制，機構意義上的檢察署（最高法院）和檢察處（高等和地方法院）很快就又恢復了。1928年11月，國民政府公布《最高法院組織法》，1929年8月修正，規定“最高法院配置檢察署，檢察署置配檢察長1人，指揮監督并分配該管檢察事務，設檢察官7至9人處理關于檢察之一切事務”。“最高法院檢察署檢察長及檢察官均為簡任職”（民國期間公務員分為簡任職、薦任職、委任職三等）。檢察處的提議，首先出自司法行政部1928年8月起草的《暫行法院組織法草案》，在其附具理由中稱：“現制不廢檢察官，僅廢檢察長，而代以首席檢察官，削減其獄務行政權，比之舊制，不過縮小范圍而已。實施結果，往往因權限不清，動多齟齬，似不如別為檢察處，從而規定其職務，可以減少多少之誤會沖突。”此后，在經司法行政部指令頒布的《河南高等法院暫行組織條例》《河南高等法院第二分院暫行組織條例》《浙江高等法院檢察處暫行處務規程》《浙江省地方檢察處暫行處務規程》等法規，都明確了“檢察處”的設置。需要指出的是，檢察處并無印信，對外行文使用首席檢察官印信。在需要與法院共同行文時，首席檢察官印信與法院印信并列使用。在我國臺灣地區，1980年“院檢分隸”后，高等和地方法院檢察處改為檢察署，首席檢察官改為檢察長。

五、“兩院”體制是中國特色社會主義司法制度發展演進的歷史必然

從傳統官制文化中“署”和“院”的定位以及在不同階段對機關名稱的取舍，可以看到近代檢察制度引入中國的發展演進。當對檢察機關的性質、地位、職能有不同認識的時候，這種認識自然會在機關名稱上體現出來。

如果一個機關的性質和職能主要偏重于司法辦案和對法律實施情況進行監督，用“院”來定義可能較為合適；如果對其性質和職能的理解偏重于行政屬性，或者兼有行政和司法屬性，用“署”來定義可能較為合適。清末官制改革，大理寺改為大理院。大理院、都察院都體現出以“院”來定義司法、監察機關。所以，當與法院平行設置，兼有一般監督和司法監督職能，按照列寧法律監督思想構建的蘇聯檢察體制成為新中國檢察制度學習借鑒對象的時候，用“院”來命名檢察機關就是一個合乎邏輯的必然選擇。

毛澤東同志為“兩院”司法體制作出關鍵決策。［17］在黨領導的工農民主政權建設中，人民檢察制度孕育而生。鄂豫皖區的革命法庭設有國家公訴處和國家公訴員。1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，中央蘇區的法院（裁判部）設置檢察長、檢察員，承擔預審和出庭告發的職責。1937年7月，陜甘寧邊區高等法院成立，設置檢察長和檢察員各1人。1939年1月，陜甘寧邊區第一屆參議會決定在陜甘寧邊區高等法院設置檢察處。1946年10月，陜甘寧邊區第三屆參議會決定，將陜甘寧邊區高等法院檢察處改為“陜甘寧邊區高等檢察處”，首次確定了審檢并立體制。1949年9月通過的《中央人民政府組織法》規定：“組織最高人民法院及最高人民檢察署，以為國家的最高審判機關及檢察機關。”至此，在共和國成立之初，人民檢察署與人民法院同屬中央人民政府，署院平行設置的司法體制已然形成。1954年9月在討論《人民檢察署組織法（草案）》時，毛澤東提出：“既然檢察工作這么重要，為什么叫檢察署，不叫檢察院呢？可以改為院么！”［18］第一屆全國人民代表大會通過《憲法》和《人民檢察院組織法》，將檢察署改為檢察院，正式確立了共和國“一府兩院”的國家機構體制。至此，檢察機關和審判機關不僅平行設置，而且在名稱上也對等為“院”，具有獨立的憲法法律地位。

綜上所述，從機構名稱這一角度：法院配置檢察員——法院內設檢察處——人民檢察署——人民檢察院，這其中蘊含著深刻的歷史邏輯，體現了人民檢察制度發展的歷史必然性。從檢察署到檢察院雖只是一字之差，但體現的是黨中央對檢察制度的高度重視，蘊含著黨基于國情對檢察機關的準確憲法定位和對中華優秀傳統法律文化的深刻把握。近代以來中國檢察制度的發展歷程，伴隨著要不要檢察機關，要一個什么樣的檢察機關，檢察機關的憲法定位以及在國家機構體系中的地位，領導體制，職權范圍等諸多方面的理論探討和實踐檢驗，展現出鮮明的螺旋式發展特征。世界上沒有完全相同的法治模式，也沒有完全相同的檢察制度。一個好的檢察制度應適應本國經濟、政治、社會發展需要和國家民主法治建設需要。在中國共產黨對國家制度和法律制度探索的歷程中，通過長期發展、漸進改進、內生性演化，逐步形成了“兩院”司法體制，這是黨領導人民在法治領域的偉大創舉，符合我國國情、適應國家民主法治建設，具有歷史必然性、內在合理性、顯著優越性。要把握其深刻的歷史邏輯，以習近平法治思想指引新時代檢察理論和實踐，不斷推進中國特色社會主義檢察制度成熟定型。