完善管理機制，發揮保障作用

事業單位改革一直都是我國行政管理體制改革的重要組成部分，改革一直圍繞一個主線——“政事分開、事企分開、管辦分離”進行，并且以“分類改制”為主要路徑逐漸深化改革，而其中在社會、經濟、文化等領域發揮著重要作用的區級事業單位，卻仍然面臨人員編制資源不足、成長空間受限、人力資源管理要素缺乏等問題，并且區級事業單位所需編制資源需要從經濟學角度予以理性分析。因此，研究區級事業單位編制總量規模、完善人力資源管理機制，有利于區級事業單位優化、提升、發揮作用，更好地服務于地方高質量發展。

區級事業單位改革的難點

目前我國縣級地方政府中，市轄區與常見的縣、縣級市相比，行政自主權較少，職責體系較不完整，其直接管理的大多是服務型職能部門，同時在機構編制方面，其機構設置、人員編制的權限已由上級地市把控，編制資源數量總量上普遍偏緊，而這也導致了區級事業單位在發揮服務作用上的受限。受限于編制資源的匱乏，區級部分事業單位僅作為行政機構職能的延伸和補充，或多或少地扮演著行政機關的角色，也限制了區級事業單位在基層更多領域更多專業性、技術性、服務性功能的發揮。在國家嚴控事業編制總量的總體要求下，需要機構編制部門科學合理、充分考慮區級財政能力、人口數量、公共服務供給等多方面因素，確保基層事業單位的數量和規模與經濟社會發展相適應。從長期以來機構編制管理和改革中一貫堅持的“精簡統一效能”原則，到新時代新形勢下的“優化協同高效”，更需要對區級事業單位的改革予以關注。因此，在各級特別是中央和省級、市級總量控制的基礎上，對于直面基層的區級事業單位，改革的思路是發展而不是收縮，人員力量上應當科學調整，同時給予更合理的發展空間，這正是區級事業單位改革的難點所在。

區級事業單位當前面臨的主要問題

●人員編制需求緊缺

以廈門市翔安區為例，筆者結合工作對全區68家區級事業單位（不含學校、醫院）進行分批走訪和座談，約64%的區級有關事業單位主要反饋的也是此類問題，伴隨著翔安區城區常住人口由2012年的約37.3萬增加到2023年的約64.7萬，面臨服務人口流入數量的擴大、對政府服務供給數量質量的需求增長以及群眾法治意識的提升、上級事權的不斷下放，區級事業單位更多的是作為行政主管部門在行政事務處理不足上的彌補，而在為社會提供專業性、技術性上的獨立支持功能上已大為減弱。

●力量過于分散、無法集中、成長空間受限

舉例而言，在總量控制的前提下，與區級事業單位相比，為中央和省級事業單位（通常是廳級事業單位）統籌增加事業編制，或可以同時帶來相應較高級別的職務職級職稱數量，事業編制資源的內部收益明顯。高的機構規格對編制資源的“引流”效益較大，因此如果編制資源不流向基層的話，那么基層或需要“規格相對大而數量相對少”的機構設置，便于貫徹與具體執行；而上級則或需要“規格相對小而數量相對多”的機構設置，便于研究和輔助決策。

●人事管理、規劃發展等人力資源要素上普遍存在不足

當前個別區級事業單位主要存在“崗位結構比例不合理”“缺乏長遠的人力資源發展規劃”“人事管理工作的專業性不夠”等管理、規劃和發展問題。一些區級事業單位在對待“人”這個載體資源上時，基本都把主要精力都放在了使用“人”上，沒有深入研究如何培養“人”和更好地使用好“人”。

對于區級事業單位改革的建議

●探索建立科學評價統籌體系

事業單位改革牢固樹立鮮明基層導向，將編制資源向基層一線傾斜是大勢所趨，因此需要做好事業單位編制資源效益評估工作。高質量發展階段的事業編制資源使用不僅要解決“數量”問題，更要從“質量”上下功夫，探索建立科學客觀的機構編制使用效益評估體系，積極破解各地區的編制總量“老的地方多、新的地方少”而產生資源固化、低效、發力不均的問題，和來自公共部門工資支出、運轉和基本民生的財政限制，導致區級事業編制資源“有編不能用、無編用不了”的問題。市級以上的機構編制部門可探索建立地方整體發展效益宏觀評價體系，科學統一設置評價指標，用于評價編制資源使用效益，將地方整體發展水平、人民群眾公益服務質量等，量化為各地區編制資源使用效益，從而更好地評估規劃編制所需的總量和標準，不再囿于傳統空編收儲方式，也可以更好面對重點性集約用編的沖擊。

●多措并舉提升事業編制資源使用效益

要堅持嚴控編制總量，也要遵循“優化協同高效”原則，確保事業編制數量在經濟社會發展相適應和得到合理控制中，取得平衡。因此，需要區級機構編制部門在進行資源配置活動時，一方面持續加大自身“盤活存量”的力度，向自身改革、創新管理機制、優化整體結構、提升人員素質等要編制，通過建立健全編制“周轉池”調配編制資源制度和人員控制數制度、優化輔助保障和公益服務機構占比結構、全面推行職員等級制和績效評估制等，不斷實現區級事業單位編制資源的優化配置、集約利用。另一方面，上級部門在科學評估后予以“臨時調整總量”，在整體使用效益的評估基礎上，統籌考慮各地區財政的增長限制與服務人口增長數量等限制因素，逐步回收因人口外流嚴重、地方財力不足的地區人員編制資源，對人口凈流入、經濟發展效益明顯、民生服務供給需求大的重點地區，通過編制周轉池等方式均衡編制需求，在一定周期內向下周轉臨時編制，以便及時對基層一線、重點領域、重點崗位進行增量保障，助力加強區級事業單位的工作力量。

●持續強化區級事業單位布局優化力度

要持續優化區級事業單位布局結構。一是配合黨政機構改革同步調整。黨政機構改革往往伴隨著事業單位同步改革，要緊跟機構改革部署配套調整、優化、整合相關區級事業單位，特別在新形勢下的熱點領域如社會工作事務、政務綜合服務、數據管理、農業農村和鄉村振興、城市管理建設等領域上，予以綜合設置。二是加大“小散弱”事業單位整合力度。可在主管部門相同、服務對象相近、屬性定位相似的前提下，加大推進“小散弱”事業單位和職能相近事業單位力度，讓人員人才、專業技術、資金設備等優勢資源得到有效集中使用，切實提升區級事業單位的運行作用，同時也需要上級機構編制部門適當放寬優化升格條件，在整合區級機構個數、級別規格、領導職數、回收編制比例予以適當傾斜。

三是堅持公益服務導向。要持續推進事企分開，對如面向社會的評估鑒定、咨詢服務等從事生產經營活動事業單位，在改革中要逐步撤銷；對如文印打印、會議服務等后勤服務事業單位，要推動社會化運作或改制轉企；對投資興辦、管理、掛靠各類企業的區級事業單位，要嚴控增長、轉移清算、逐步清理。更好地推動區級事業單位聚焦改革趨勢、主責主業、公益服務等優化布局結構、釋放發展活力。

●完善人事管理配套制度

人力資源作為組織發展的第一資源，是組織在激烈的競爭中立于不敗之地的關鍵因素。在區級事業單位管理中適當運用人力資源管理的組織結構理論、人力資本理論等相關理論，從而優化配置事業單位的人力資源，或能夠實現事業編制資源的合理利用，進而提升整體工作效能。要重視人力資源規劃，立足于區級事業單位總體發展方向和發展規劃，圍繞單位發展的戰略目標進行人力資源規劃與開發，在機構編制管理中必須要盡量確保編制資源向服務民生、社會緊缺的專業型技能人才需求傾斜。要強化人員素質管理，在編人員的工作能力對政府的形象以及行政效率等會產生直接影響，要通過職務職級晉升、提供崗位培訓、規劃職業生涯等方法來對員工實施培訓教育。把好“入口關”來提高人員素質，根據員工在崗位上的工作能力來調整崗位設置，從而充分增強員工的崗位適應力。要搭建事業單位組織文化體系，延續事業單位的獨立性和活力性，讓干部職工對組織文化產生深層次認同，在健全考核激勵機制的基礎上，通過支持區級事業單位依法行使用人自主權、強化單位內部溝通關懷、塑造學習型組織、完善職業生涯體系等獲得共識源泉，激發干部職工努力實現所在事業單位的公益目標。

作者單位 廈門市翔安區組織人事和機構編制事務中心