協(xié)調(diào)好三方面關(guān)系，扎實(shí)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)施，有利于要素資源，尤其是勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng)，促進(jìn)省際經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，從而進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立。2018年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度正式實(shí)施，這代表著養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌工作向前邁進(jìn)了關(guān)鍵一步。2022年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌正式實(shí)施，有力推動(dòng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向更加公平、可持續(xù)的方向邁進(jìn)。2023年12月全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議指出，2024年財(cái)政八項(xiàng)重點(diǎn)工作之一就是健全社會(huì)保障體系，深入實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度。在推動(dòng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的進(jìn)程中，有關(guān)部門需要遵循循序漸進(jìn)的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好三方面關(guān)系，促成改革合力。

進(jìn)一步明確中央與地方的財(cái)政關(guān)系

我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了縣市與行業(yè)統(tǒng)籌并存、省級(jí)統(tǒng)籌、中央調(diào)劑等不同階段，統(tǒng)籌層次不斷提高，制度不斷優(yōu)化。截至2022年末，我國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)50355萬人，基金總收入6.3萬億元，基金總支出5.9萬億元，累計(jì)結(jié)余5.7萬億元，基金運(yùn)行情況平穩(wěn)。雖然基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌通過省際基金盈余的調(diào)劑有效彌補(bǔ)了困難地區(qū)基金收支缺口，但是中央與地方財(cái)政事權(quán)和責(zé)任的劃分需進(jìn)一步細(xì)化，遵循權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，明確雙方在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的財(cái)政關(guān)系。

●推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化

推動(dòng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化發(fā)展。建議適時(shí)推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，以法律的形式明確中央和地方的職責(zé)權(quán)限和財(cái)政關(guān)系。中央政府的職責(zé)重點(diǎn)在于加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì)；統(tǒng)籌全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳管理，建立相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制；加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理，提高基金的盈利水平；平衡地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)收支，促進(jìn)地區(qū)間公平。地方政府的職責(zé)重點(diǎn)在于有效落實(shí)中央制定的養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策；建立政府、企業(yè)和個(gè)人鏈接的有效渠道，提高服務(wù)便捷性；加強(qiáng)基本養(yǎng)老金的征繳力度，確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。

●明確財(cái)政責(zé)任劃分

明確城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期缺口和遠(yuǎn)期缺口的財(cái)政責(zé)任劃分。建議對(duì)于當(dāng)期缺口，分檔確定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口分擔(dān)比重，適當(dāng)增加中央財(cái)政補(bǔ)貼比重；對(duì)于遠(yuǎn)期缺口，可通過對(duì)未來基金收支缺口的精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，制定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的中長(zhǎng)期規(guī)劃，并進(jìn)行年度動(dòng)態(tài)調(diào)整，加強(qiáng)財(cái)政儲(chǔ)備資金管理，以應(yīng)對(duì)未來支付壓力。

●建立溝通反饋機(jī)制

建立關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)決算的溝通和反饋機(jī)制。在推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)程中，建議建立與統(tǒng)籌層次相匹配的垂直管理機(jī)制，避免信息不透明、道德風(fēng)險(xiǎn)等問題的產(chǎn)生；設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌工作中面臨的各種問題，尤其要暢通中央與省級(jí)政府間關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)決算的溝通和反饋渠道，并積極推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)信息公開透明，接受公眾監(jiān)督。

建立兼顧公平與效率的激勵(lì)相容關(guān)系

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌有利于推動(dòng)各地區(qū)在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有效彌補(bǔ)整體收支缺口，緩解省際基金收支不平衡問題。但與此同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度的實(shí)施也可能觸及部分地區(qū)、部門的利益，引發(fā)利益博弈。因此，建立兼顧公平與效率的激勵(lì)相容關(guān)系尤為重要。

●優(yōu)化中央調(diào)劑金制度

中央調(diào)劑金制度作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度的過渡方式，有效降低了地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的差異，推動(dòng)了省際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的公平發(fā)展。但是，這對(duì)于基金貢獻(xiàn)省份的征繳積極性也可能會(huì)產(chǎn)生一定影響，仍需進(jìn)一步優(yōu)化。為此，建議細(xì)化調(diào)劑基金的測(cè)算辦法，綜合考慮人口流動(dòng)、老齡化程度等因素，逐步確定最優(yōu)上解比例，并建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，例如在財(cái)稅政策上給予貢獻(xiàn)省份一定的優(yōu)惠，從而調(diào)動(dòng)地方積極性，弱化地區(qū)間博弈的緊張程度。

●改善全國(guó)統(tǒng)籌管理模式

中央調(diào)劑金制度和省級(jí)統(tǒng)籌都是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的過渡模式，應(yīng)該適時(shí)建立基金收支缺口核定調(diào)劑模式。此模式可以通過社會(huì)保險(xiǎn)信息管理平臺(tái)整合各級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)，并依據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際規(guī)劃基本養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算。建議基于養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算建立精算平衡制度，以“精算公平”代替“再分配公平”，從而推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)決算和財(cái)政補(bǔ)貼向制度化、科學(xué)化邁進(jìn)。

●推動(dòng)養(yǎng)老金并軌

養(yǎng)老金并軌的實(shí)施是為了消除機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工在養(yǎng)老保障方面的雙軌制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平統(tǒng)一。與此同時(shí)，養(yǎng)老金的并軌實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工共同繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，減輕了中央和地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也提高了企業(yè)和職工的積極性，推動(dòng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的效率提升，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。

建立養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次、多支柱協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌雖然在不斷增強(qiáng)其保障能力，但是仍然尚未完全解決老齡化加速帶來的基金收支不平衡問題。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，全國(guó)60周歲及以上人口29697萬人，占全國(guó)人口的21.1%，其中，65周歲及以上人口21676萬人，占全國(guó)人口的15.4%，這意味著中國(guó)已正式邁入中度老齡化社會(huì)。因此，為了應(yīng)對(duì)老齡化對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來的支付壓力，建議推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次、多支柱協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系的建立。

●拓寬基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值渠道

在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，第一支柱是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，截至2023年末，參保人數(shù)達(dá)到10.7億，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了廣覆蓋；但是伴隨人口老齡化的加劇，基金面臨收支缺口擴(kuò)大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要進(jìn)一步拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投融資渠道。

1.提高國(guó)有資本充實(shí)社保基金的力度，增強(qiáng)養(yǎng)老制度的保障能力。截至2020年末，中央層面劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金工作全面完成，但是從運(yùn)行情況來看，劃轉(zhuǎn)規(guī)模和實(shí)際需求仍存在一定差距。建議適時(shí)出臺(tái)國(guó)有資本投資管理辦法，適當(dāng)提高劃撥比重，完善股權(quán)分紅機(jī)制，加快劃轉(zhuǎn)速度，從而高效充實(shí)社保基金。

2.拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道，避免單一投資標(biāo)的帶來的風(fēng)險(xiǎn)。社保基金會(huì)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的主要操盤手，應(yīng)充分發(fā)揮長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者作用，以科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略方向的項(xiàng)目為重點(diǎn)，布局與基金性質(zhì)特點(diǎn)相匹配的投資項(xiàng)目，例如成立2024年社保基金大灣區(qū)科技創(chuàng)新專項(xiàng)基金。

3.加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)保值增值。建議穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)大受托管理規(guī)模，持續(xù)優(yōu)化資產(chǎn)配置、投資管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等運(yùn)行體制和管理機(jī)制，不斷夯實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)富積累，促進(jìn)基金長(zhǎng)期平衡。

●加快發(fā)展第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)

近年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系第二支柱中的企業(yè)年金的覆蓋面不斷擴(kuò)大。人力資源和社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年第三季度，全國(guó)建立年金基金的企業(yè)已達(dá)138709家，參與職工人數(shù)超過 3102萬人，累計(jì)基金規(guī)模達(dá)到3.1萬億元，投資資產(chǎn)凈值為3.1萬億元。但是企業(yè)年金規(guī)模仍然偏小，覆蓋面有待進(jìn)一步擴(kuò)大，建議創(chuàng)新性地構(gòu)建企業(yè)年金“強(qiáng)制+自主”的發(fā)展模式，確定最低單位繳費(fèi)比例，并允許在企業(yè)所得稅前列支，有效提升其覆蓋率。

●規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)

2022年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度正式確立，這也標(biāo)志著我國(guó)“三支柱”養(yǎng)老保障體系首次實(shí)現(xiàn)從國(guó)家、單位到個(gè)人的全覆蓋。個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立，既為個(gè)人積累養(yǎng)老財(cái)務(wù)儲(chǔ)備提供了新的途徑，又為金融業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了新的條件。未來，建議進(jìn)一步明確個(gè)人養(yǎng)老金的私有屬性和個(gè)人養(yǎng)老金經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)屬性，適時(shí)取消參加范圍的限制，進(jìn)一步拓寬個(gè)人養(yǎng)老金的覆蓋面，從而引導(dǎo)存在于各類新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)中的大量靈活就業(yè)人員積極參加個(gè)人養(yǎng)老金保險(xiǎn)。

另外，建議建立第二、第三支柱之間的對(duì)接機(jī)制，鼓勵(lì)第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)由市場(chǎng)上的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)，使其更好地實(shí)現(xiàn)保值增值。

[本文系2021 年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題研究”（L21BJY025）]

作者單位 遼寧社會(huì)科學(xué)院