論中國特色調解型行政復議模式

摘 要：調解原則載入總則規定之中，是《行政復議法》修改的一大亮點，預示著中國特色調解型行政復議模式的生成。依法化解矛盾糾紛成為各級政府分內職責，行政爭議實質化解成為新興政法話語，復議化解行政爭議主渠道地位的實現，共同構成了中國特色調解型行政復議模式的社會背景。就規范內涵而言，調解優先、應調盡調是新模式的基本特質，調解覆蓋到各類型行政復議案件、貫穿于行政復議辦理全過程、調解結案方式和效力多樣化則是新模式的核心要義。中國特色調解型行政復議模式的有效運作，需要從加強行政復議人員能力建設、建立科學考評體系和充分借助體制內外力量等方面予以保障。中國特色調解型行政復議模式的發展，將重塑行政爭議化解整體格局，進一步推進國家治理體系和治理能力的現代化。

關鍵詞：調解型行政復議；行政爭議；實質性解決爭議；主渠道

作者簡介：章志遠，華東政法大學教授、博士生導師（上海 200042）

基金項目：國家社會科學基金青年項目“行政法視野下公共懲罰結構失衡之調適研究”（21CFX064）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.04.009

新修訂的《行政復議法》第5條規定了行政復議調解制度。①這一修改使得調解成為行政復議的“一項基本原則”而非“一項制度”②，是本次行政復議法修訂的一大亮點。追溯3年來我國《行政復議法》修訂的歷史進程，從2020年11月司法部發布的“修訂征求意見稿”第43條規定“行政復議決定作出前，行政復議機關可以……進行調解”，到2022年10月提交全國人大常委會初次審議的“修訂草案”第34條規定“行政復議機關審理行政復議案件，可以……進行調解”，再到2023年9月全國人大常委會審議通過的最終文本，關于行政復議的調解規定，無論是在用語措辭還是條文順序上都發生了明顯變化，一種“應調盡調”“優先調解”“調解至上”的行政復議新模式呼之欲出。與現行《行政訴訟法》總則第6條“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查”和第60條“人民法院審理行政案件不適用調解，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解”的規定相比，調解在行政復議和行政訴訟中的地位已經形成強烈反差，行政復議調解和行政訴訟調解將走上完全不同的發展道路。如何理解中國特色調解型行政復議模式的生成機理和規范內涵，如何保障中國特色調解型行政復議模式的有效運作，無疑是行政法學理論界亟待回答的“時代之問”。

一、中國特色調解型行政復議模式的生成背景

20世紀90年代初，行政復議最早是作為行政訴訟的配套性制度建立起來的，相關制度規定一度直接照搬了行政訴訟法的條文。受傳統行政法學理上“行政權不能處分”觀念的影響，《行政復議條例》（1994年修訂，已失效）第8條明確規定：“復議機關審理復議案件，不適用調解。”1999年《行政復議法》的頒行，標志著行政復議開始成為與行政訴訟同臺競技的制度，但該法對行政復議能否調解并沒有作出明確規定。《行政復議法實施條例》（2007年）第50條首次規定了有限調解原則，并在第40條規定了行政復議和解制度。從明確否定調解到有限肯定調解再到全面推行調解，行政復議調解制度的立法嬗變，折射出行政任務和法治觀念的時代變遷。總體上看，中國特色調解型行政復議模式的生成，源于如下三個方面的社會背景。

（一）作為各級政府職責的依法化解矛盾糾紛

行政復議與行政訴訟制度相向而行的20多年間，正值我國經濟迅猛發展、社會快速轉型時期，也是我國政府職能不斷轉變的調整時期，身處行政國家時代，各級政府肩負繁重的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生態環境保護等行政任務。行政主導型模式促進了經濟社會的發展，使人民群眾分享改革開放的紅利，但利益格局的調整也引發了大量社會矛盾。“由于基層政府治理能力的孱弱和司法糾紛解決功能的受挫，一些社會困難群體只能訴諸非理性的渠道表達自身的愿求。”①進入新時代，黨和國家強調領導干部要自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。此后，依法化解矛盾糾紛成為各級政府肩負的基本職責。《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱“2015年綱要”）將“依法有效化解社會矛盾”作為法治政府建設的主要任務之一，強調“行政機關在預防、解決行政爭議和民事糾紛中的作用充分發揮，通過法定渠道解決矛盾糾紛的比率大幅提升”；《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱“2021年綱要”）將“健全社會矛盾糾紛行政預防調處化解體系，不斷促進社會公平正義”作為法治政府建設新的任務之一，強調“推動完善信訪、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”。

各級政府依法化解矛盾糾紛，是實現訴源治理的前提和保障。習近平總書記指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！”②在中共中央、國務院2022年發布《信訪工作條例》完成信訪法治化改革之后，充分發揮行政復議和行政訴訟兩種法定行政爭議化解方式的作用，就成為國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。2014年修訂的《行政訴訟法》明確將“解決行政爭議”新增為行政訴訟制度的目的之一，并增設了包括有限司法調解在內的若干助力行政爭議解決的新制度。從歷史邏輯上看，行政復議制度對行政訴訟制度向來有著“學習-超越”的生長基因，應當在充分汲取行政訴訟制度實施經驗的基礎上作出更適宜的差異化安排。“2015年綱要”提出“充分發揮行政復議在解決行政爭議中的重要作用”，“2021年綱要”進一步提出“發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用”。與行政訴訟所秉承的司法不能過度干預或不能代替行政理念不同的是，行政復議機關對下級行政機關具有層級監督的權力，應當享有包括調解在內的更多靈活的解決行政爭議手段。“行政復議法將調解明確為一項原則，就是在積極推動當事人之間通過互諒互讓，盡快化解行政糾紛，盡快恢復行政法律秩序。”

（二）作為新興政法話語的行政爭議實質化解

作為促進行政審判科學發展的一項長效機制，行政爭議實質性解決最早于2010年5月舉行的全國法院行政審判工作座談會上提出；2019年2月，最高人民法院印發《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》，首次以正式文件形式要求行政訴訟制度應當追求“行政爭議實質性化解”；2020年6月，最高人民法院印發《關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》，首次以司法解釋形式明確規定行政機關負責人出庭應訴應當“就實質性解決行政爭議發表意見”。至此，行政爭議實質化解正式成為中國特色新興司法話語。2019年10月，最高人民檢察院開展“加強行政檢察監督 促進行政爭議實質性化解”專項行動，并于2021年8月專門印發行政爭議實質性化解主題的第三十批指導性案例（檢例第116—121號）。2021年6月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確提出，檢察機關在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了；“2021年綱要”明確提出，健全行政爭議實質性化解機制，推動訴源治理。至此，行政爭議實質化解上升為中國特色新興政法話語。

無論就行政復議制度與行政訴訟制度之間的親緣關系還是司法行政機關兼具法律屬性和政治屬性的特質而言，新興政法話語的行政爭議實質化解都應當引入《行政復議法》修訂和實施之中。有學者還從“契合行政復議制度性質”“契合行政復議改革趨勢”“行政復議程序空轉更為突出”“對應行政復議功能定位”“行政復議更具實質化解優勢”等五個方面，詳細論證了實質性解決行政爭議引入行政復議的契機和理據。② 2014年修訂的《行政訴訟法》確立了類型化的行政訴訟判決制度，應當在行政爭議實質化解過程中發揮主導性作用。“相比較程序封閉、面向過去的府院聯動協調化解而言，依托程序保障、面向未來的司法裁判對類似行政爭議的發生更具預防價值。”③行政復議機關擁有比人民法院更多的體制優勢、資源優勢和專業優勢，能夠利用靈活多樣的調解方式快速化解行政爭議，切實減輕人民法院的行政案件負擔。“行政復議法修訂的基本導向，就是強化行政復議的行政面向，依托行政自制的能動特點，基于行政復議既是判斷權也是執行權的制度特性，在切實增強復議監督實效性的同時，推動行政爭議的實質性化解。”④如此一來，調解型行政復議和判決型行政訴訟的耦合協同，就能夠在法治軌道上更好地實現行政爭議的實質性解決。

（三）作為復議主渠道新功能定位的實現機制

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上明確指出：“要落實行政復議體制改革方案，優化行政復議資源配置，推進相關法律法規修訂工作，發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。”⑤這一重要論述為《行政復議法》修改指明了方向。新修訂的《行政復議法》第1條開宗明義，將“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”明確規定為行政復議制度的目的之一，及時完成了政治話語向法律話語的轉換。這一修改充分體現了完善行政救濟制度體系的整體觀和系統論，促成行政爭議化解格局從“大信訪、中訴訟、小復議”向“大復議、中訴訟、小信訪”邁進。行政復議化解行政爭議主渠道地位的確立，是符合中國國情、回應現實之需、總結實踐經驗的正確選擇，將對我國國家治理體系和治理能力現代化產生深遠影響。

行政復議化解行政爭議主渠道的功能定位，具有形式和實質兩個層面的涵義。從形式意義上看，主渠道的定位表明現實生活中的絕大多數行政爭議都能夠進入行政復議渠道化解，行政復議受案數遠遠超過行政訴訟、行政信訪受案數；從實質意義上看，主渠道的定位表明越來越多的行政爭議都能夠經由行政復議渠道獲得終局性解決，行政相對人發自內心地首選行政復議作為行政爭議化解的渠道。①行政復議化解行政爭議主渠道的定位代表著一種行政爭議化解的理想圖景，其能否實現還有賴一系列制度有效實施的外力驅動。作為一種柔性、靈活的行政爭議化解方式，調解具有尊重雙方意愿、相互妥協讓步、減少官民對抗的顯著優勢，能夠彌補決定性解決方式的不足，迅速修復行政相對人與行政機關之間的關系。加之行政復議機關具有天然的體制優勢，行政復議調解的生存空間和成功概率更大，理應成為助力行政復議化解行政爭議主渠道作用發揮的關鍵性制度。

二、中國特色調解型行政復議模式的規范內涵

行政法學界對行政復議調解原則寫入《行政復議法》總則普遍給予了積極評價，“應調盡調”式解讀話語的流行即可佐證。②不過，對第5條條文規定內容的具體理解上，還存在不少認識分歧。例如，有學者認為：“行政復議‘可以’進行調解，這意味著調解只是行政復議機關可以自由裁量選擇適用的程序，而并非法定的必經程序。同時，行政復議可以適用調解，但并非所有的行政復議案件都適宜且能夠調解。”③另有學者認為：“基于行政爭議為中心的審理構造，也從理論上緩解了行政行為調解范圍限制的困局，使得對行政爭議的調解不再因案涉行政行為而存在類型化禁區……在不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不違反法律法規強制性規定的前提下，對各類行政爭議都可以進行調解。”④兩相對比可以看出，前者解讀相對消極、后者解讀則更為積極。作為此次修法的重要亮點，調解型行政復議模式對復議化解行政爭議主渠道作用的發揮、對復議與訴訟制度差異化發展格局的形成都具有不可或缺的助推功能。對調解型行政復議模式規范內涵的解讀，主要表現在調解的適用范圍、適用階段和法律效力等三個方面。

（一）行政復議調解的適用范圍

從行政復議調解制度30年間的立法演變、黨和國家社會矛盾糾紛化解的政策變遷上看，對新修訂的《行政復議法》第5條都宜作出積極的規范解釋。在行政復議案件的辦理過程中，應當將調解作為必經程序優先加以適用，確保通過調解結案始終居于主導地位，促進行政復議化解行政爭議主渠道作用的實現。這一理論解讀可從三個方面予以證成：一是行政復議法立法篇章結構的整體解釋。在行政復議法的修法進程中，行政復議調解條款從分則進入總則，表明其法律地位的空前提升。除“總則”外，《行政復議法》的主要內容由“申請—受理—審理—決定”四部分構成，前者涉及行政復議的目的、原則和保障等根本問題，后者涉及行政復議活動的具體流程。從條文布局來看，行政復議調解的地位顯然重于、優于行政復議決定。二是行政復議中止情形的特殊規定。新修訂的《行政復議法》第39條對行政復議中止情形作出了明確規定，其中“依照本法規定進行調解、和解，申請人和被申請人同意中止”系《行政復議法實施條例》（2007年）相關規定的擴充，體現出對行政復議當事人調解、和解權利的充分尊重和保護。這一行政復議程序中止新情形的規定，表明調解具有暫時阻卻行政復議正常審理程序進行的功能，是調解優先適用的制度表征。三是民事訴訟調解規定的參照理解。新修訂的《民事訴訟法》第9條規定：“人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。”作為堅持和發展新時代“楓橋經驗”、落實“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的制度體現，民事訴訟調解程序取得了優先適用的法定地位。民事糾紛解決體系中的“人民調解—司法調解—民事判決”三維結構，為行政爭議化解體系中“復議調解—復議決定—行政訴訟”三維結構的形成提供了鏡鑒。對行政復議調解程序優先適用地位的確立，符合新時代黨和國家通過調解化解社會矛盾糾紛的政策要求。

《行政復議法》修訂除了應在程序上確立“調解優先、應調盡調”原則、確保行政復議機關“更為積極主動地展開調解”①外，還應當實行積極開放的姿態，允許調解覆蓋到所有類型的行政復議案件。這一理論解讀可從三個方面予以證成：一是與行政訴訟法調解規定的分野。現行《行政訴訟法》明確規定了不適用調解的基本原則，并對可以調解的行政案件采用例外列舉的方式予以規定。相比之下，《行政復議法》不僅明確規定了行政復議調解的基本原則，而且并未在可調解案件范圍上作出任何禁止性規定。因此，行政復議調解走上了與行政訴訟調解完全不同的發展道路，構成了調解型行政復議模式的核心要義。二是遵循行政復議機關領導權的內在邏輯。調解之所以能夠全覆蓋到各類行政復議案件，根本上還取決于行政復議機關與被申請人之間的領導與被領導關系。“行政機關之所以具有行政復議權的基礎規范，就是因為憲法和組織法所確立的其對下級行政機關的統一領導權。”②行政復議權所具有的領導權特質，決定了行政復議機關可以動用權力資源化解自身系統產生的各類行政爭議。三是各類行政爭議的可調解性。現代行政大多表現為裁量行政，在廣袤的行政裁量空間內都有調解的余地。即便是羈束行為所引發的行政爭議，針對申請人提出的合理訴求，行政復議機關在法律允許的范圍內對此仍然能夠作出積極回應。“實踐中很多涉及羈束行政行為的行政爭議并非完全不可調解，裁判機構可以通過耐心細致的解釋說服工作或者依法依規開展幫扶救助、利益置換等實現妥善解決。”

（二）行政復議調解的適用階段

就文義解釋而言，行政復議調解條款從“審理”到“辦理”的文字表述變化，展現了調解能夠貫穿于行政復議活動各環節和全過程的意涵。換言之，宜將調解貫穿在行政復議的“申請—受理—審理”全過程之中，充分釋放行政復議調解制度的治理紅利。如果說行政訴訟中訴前調解的規范基礎僅有最高人民法院的司法文件依據并由民事法律規范予以“加持”，④那么行政復議案前調解則可以將新修訂的《行政復議法》第5條規定直接作為其規范基礎。在當下的行政復議實踐中，各地行政復議案前調解第一案紛紛涌現。例如，上海市浦東新區人民政府在新《行政復議法》正式施行前夕就制發了全區首份行政復議案前調解協議書，成功化解了一件城市管理執法類涉企行政爭議，取得了良好的辦案效果。⑤當然，行政復議案前調解的適用同樣必須遵循自愿、合法的原則，不能久調不決影響申請人尋求行政復議救濟的正當權利，更不能讓申請人承擔超過法定申請行政復議期限的不利后果。

行政復議受理之后、審理過程之中的調解，既可以適用于普通程序也可以適用于簡易程序，既可以適用于行政復議機構審理案件也可以適用行政復議委員會審理案件。行政復議辦案人員應當充分利用新修訂的《行政復議法》規定的當面或者通過互聯網、電話等方式聽取當事人意見和聽證會、調解會、調查取證、復議中止等制度，通過查明申請人申請行政復議的基礎事實和真實訴求，全面研判被申請復議的行政行為的合法性、合理性風險，積極通過訴求溝通、法理辨析和情緒疏導，盡量促成當事人雙方達成調解協議，通過調解方式實現“案結事了人和”，達到法律效果、社會效果和政治效果的統一。行政復議案中調解同樣需要恪守自愿、合法的底線要求，不能陷入“調解萬能”的迷途。在任何一方當事人提出恢復審理請求，或者行政復議機構經全面研判后認為難以達成一致意見時，就應當終止調解，依法及時作出相應的行政復議決定。

（三）行政復議調解的法律效力

新修訂的《行政復議法》第73條規定：“當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書。經各方當事人簽字或者簽章，并加蓋行政復議機關印章，即具有法律效力。”作為與行政復議決定書、行政復議意見書相并列的三類行政復議法律文書，行政復議調解書同樣能夠成為強制執行的依據。行政復議機構組織雙方當事人調解達成協議，行政復議機關就負有制作行政復議調解書的義務，這是行政復議案件經過調解成功之后一種最典型的結案方式。“調解協議是行政復議機關制作調解書的前提和基礎。調解書的法律效力在于確定當事人之間的行政法律關系，結束行政爭議和賦予強制執行的效力。”①新修訂的《行政復議法》第77條規定了被申請人履行行政復議調解書的義務，并規定了不履行或者無正當理由拖延履行時，行政復議機關或者有關上級行政機關有權直接責令履行，還可以通過約談、通報批評、給予處分等方式督促履行。按照一般的文義解釋原理，這一行政系統內部的監督履行舉措，并未限制行政復議申請人作為一方當事人直接向行政復議機關或者人民法院申請強制執行。新修訂的《行政復議法》第78條規定了申請人、第三人“逾期不起訴又不履行行政復議調解書的”，由行政復議機關依法強制執行或者申請人民法院強制執行。通過對《行政訴訟法》《行政強制法》等相關行政法律規范的體系性解釋，此處的“不起訴”不宜解釋為當事人針對行政復議調解書向人民法院起訴，避免陷入法律條文適用的困境之中導致行政爭議無法獲得實質性化解。

事實上，行政復議機關除了制作正式的行政復議調解書結案之外，還可能以其他多種方式結案。在行政復議申請被正式受理之前所進行的調解，可以通過說服被申請人自查自糾、向申請人釋法明理等方式，實現申請人同意撤回行政復議申請的最佳效果。在這種情況下，除非雙方達成具有實質性權利義務內容的行政復議案前調解協議書，否則行政復議機關不再處理該項復議申請，并按規定做好記錄存檔即可。在行政復議案件受理之后和審理過程之中，如果經過調解被申請人能夠及時自行糾錯、申請人撤回復議申請的，經過行政復議機構準予之后，行政復議機關即可決定終止行政復議。此時，行政復議調解產生了與行政復議雙方當事人和解相類似的效果。當然，行政復議調解、和解具體的運作效果究竟如何，還有待進一步的實踐觀察。

三、中國特色調解型行政復議模式的制度保障

長期以來，我國行政復議制度的公信力和實施效果一直都差強人意。為改變“復議維持會”的現實窘境，2014年修訂的《行政訴訟法》不惜以“雙被告”制度的創設“倒逼”行政復議機關依法認真履職，但實際效果并不理想。在發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用業已成為社會普遍共識的當下，新修訂的《行政復議法》順理成章地作出了調解優先的戰略選擇，為行政復議實質性化解行政爭議功能的實現提供了新的路徑。面對全新的行政復議理念和行政爭議化解的時代新要求，中國特色調解型行政復議模式的有效運行還面臨很多挑戰，必須從能力建設、考評機制和借助外力三個方面入手，建立起強有力的實施制度保障體系。只有當行政復議人員真正擺脫“能力恐慌”，才能按照科學的考評要求，依托體制內外各種有利資源敢于調解、善于調解，進而為行政復議制度的發展注入新的生機和活力。

（一）行政復議人員能力建設

良法善治局面的形成，需要一支德才兼備的高素質法治工作隊伍。隨著行政復議體制改革的推進和行政復議案件數量的激增，行政復議人員面臨空前的辦案壓力。調解型行政復議模式的有效運作，首先必須依靠行政復議人員整體能力的提升。新修訂的《行政復議法》總則以“國家建立專業化、職業化行政復議人員隊伍”“提高行政復議人員專業素質”等規定，多次觸及行政復議人員職業能力素養問題。調解結案與決定結案本身雖無優劣之分，但前者對行政復議人員的綜合能力要求更高。為了形成一支讓黨和人民放心的“行政復議鐵軍”，真正發揮調解型行政復議模式化解行政爭議的作用，必須切實提升行政復議工作隊伍的各項能力。具體來說，支撐調解型行政復議模式運行的行政復議人員能力建設宜從法律適用能力、政策融合能力、利益衡量能力和群眾工作能力這四個方面展開。

行政法律規范效力層級多、適用領域寬、絕對數量大，一流的法律規范解釋適用能力是行政復議人員履職的重要基礎。對于常用的文義解釋、體系解釋、目的解釋、歷史解釋、社會解釋等法律解釋適用的基本方法和技藝，行政復議人員必須在培訓學習和執法辦案過程中逐步掌握。我國政策治國的傳統深厚，黨和國家政策對行政執法活動影響很大。現實生活中很多行政爭議的產生，往往都與重要項目推進、重要改革推行、重要政策調整有關。因此，行政復議人員還應當培養政策融合能力，兼顧國家法律和政策的結合適用。最高人民法院近年來發布多個征收拆遷、環境保護典型行政案例，努力實現黨的政策和國家法律得到統一正確實施。①司法部可以參酌這一做法，按照新修訂的《行政復議法》第4條“發布行政復議指導性案例”的規定要求，以示范案例指導行政復議人員切實提升國家法律和政策融合適用能力。行政復議調解的推行，實際上就是不同利益之間的權衡和博弈過程。舉凡被申請復議的行政行為所追求的國家利益和社會公共利益，行政復議申請人的正當合理訴求，被申請復議的行政行為合法性、合理性審查，行政復議申請人的實際困難，行政機關自行糾錯的成本和收益，程序空轉的代價和調解結案的收益，都應當在行政復議案件辦理過程中予以考慮。對于行政復議人員來說，應當在監督權力、維護權利、化解爭議和促進法治等不同目標之間對各種利益進行衡量和取舍，努力作出最優選擇。調解工作也是群眾工作，行政復議人員應當堅持“如我復議”的為民情懷，站穩人民立場、消解人民心結。調解工作是一門實踐藝術，行政復議人員要爭做行政復議申請人的知心人、貼心人，積極回應申請人的正當利益訴求。

（二）行政復議科學考評體系

良好的職業環境是行政復議工作高效有序開展的外在保障。行政訴訟制度實施經年依舊持續優化司法環境的事實表明，一套科學精準的考核評價體系對行政復議制度的運行何其重要！新修訂的《行政復議法》第3條確立了“行政復議工作堅持中國共產黨的領導”原則，應當充分闡釋這一原則的規范內涵，將黨的領導落到實處。行政復議活動兼具行政性和司法性特征，黨“保證執法、支持司法”的要求應當全面貫穿于行政復議活動的始終。除了支持行政復議機關依法獨立辦理行政復議案件、為行政復議工作提供充分的人財物保障外，還需要將行政復議工作開展情況特別是行政復議新制度實施情況納入法治政府建設績效考核評價體系之中，通過法治督察機制予以監督落實。作為常規型法治監督的一種補充機制，法治督察制度伴隨《法治政府建設與責任落實督察工作規定》的印發應運而生。“唯有建立健全以法治督察為代表的法治建設責任落實推進機制，才能發揮嚴密的法治監督體系所特有的鞭策和驅動功能，調動監督對象履職盡責、干事創業的主動性和積極性，釋放中國特色監督制度在法治建設中的治理效能。”①一方面，要將行政復議化解行政爭議主渠道作用、行政復議應調盡調、尊重并執行生效行政復議調解書的具體實施情況，及時納入地方各級黨委履行推進本地區法治建設領導職責和地方各級政府履行推進本地區法治政府建設主體職責之中；另一方面，要進一步優化市縣法治政府建設示范創建指標體系，將“加強行政復議工作”的三級指標進行必要調整和細化，形成全社會關心行政復議工作開展、所有行政復議機構爭相運用調解方式推進行政復議的良好氛圍。

除了立足法治政府建設整體主義視角推進調解型行政復議模式外，還應當按照新修訂的《行政復議法》第6條關于“加強對行政復議人員的業務考核和管理”的規定，進一步優化行政復議辦案質效考核評價體系，突出行政復議調解率的比重。一方面，應當將行政復議調解開展率、調解結案率和調解書履行率作為評價行政復議工作業績的核心指標，引導廣大行政復議人員愿意采用、敢于采用調解方式辦理行政復議案件。對于復議調解工作成效顯著的單位和個人，應當按照新修訂的《行政復議法》第9條規定，采用授予金牌調解員、金牌調解工作室、金牌調解辦案團隊等各種行之有效的措施給予表彰和獎勵，形成行政復議調解結案無上光榮的社會新風尚。另一方面，可以參照各地法院和檢察院發布年度行政爭議實質性解決典型案例的做法，選擇更多具有典型意義的行政復議調解書向社會予以公開發布，充分展示行政復議機構不斷創新調解工作方法、優化調解工作思路、提高調解工作技巧的嘗試和努力，塑造更多行政復議調解工作品牌，使調解型行政復議模式的制度優勢更好地轉化為行政爭議化解的治理效能。

（三）體制內外力量共同參與

調解型行政復議模式的良性運作，并不是依靠行政復議人員的一腔熱情就能實現，充分借助體制內外的有利資源共同參與調解才是正途。近年來，我國社會矛盾糾紛調處平臺載體建設成就顯著，應當積極整合各類調解中心資源，實現與行政復議案件辦理的有效銜接。例如，各類人民調解委員會、專業調解委員會可以及時調解作為行政爭議基礎性事實的各類民事糾紛，將行政爭議化解在萌芽狀態；地方各級黨委和政府主導設立的各類行政爭議化解中心具有很好的吸附集聚功能，可以引導更多行政爭議經由行政復議渠道以復議調解方式結案。同時，應當充分吸收2014年修訂的《行政訴訟法》新增行政機關負責人出庭應訴制度的實施成效，積極發揮行政機關負責人在行政爭議實質化解方面的特殊作用。“行政應訴通過承載空間和信息基礎的供給，在實質性解決行政爭議過程中扮演了溝通平臺角色。”②盡管新修訂的《行政復議法》并未規定被申請復議的行政機關負責人必須參加行政復議，但行政復議機構在辦理行政復議案件過程中特別是調解協議的達成，都要得到行政機關負責人的支持和配合。在行政復議體制改革深入推進的當下，各級政府相關職能部門、行政復議委員會、人大代表、政協委員、基層群眾性自治組織成員等體制內力量都能夠在調解型行政復議模式的運行中發揮積極作用。

相比決定型行政復議的專業性、規范性和嚴謹性要求而言，調解型行政復議更多體現包容性、靈活性和機動性特質，可以借助更多體制外有利資源共同參與完成。黨的十八屆四中全會以來，各級政府普遍建立了法律顧問制度，一大批術業有專攻的專家學者和執業律師充實進政府法律顧問隊伍之中。政府法律顧問同時扮演了“領導干部法治思維養成的助力者”“司法行政部門能力提升的同行者”“政府社會理性對話交流的溝通者”③多重角色，可以與行政復議人員一起共同參與行政復議調解工作。除此以外，各級政府還可以進一步建立行政復議調解專家庫制度，積極引入更多第三方社會力量參與行政復議調解，增強行政復議調解工作合力，提高行政復議調解結案比例。

結語

“制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。”①新修訂的《行政復議法》是在全面總結行政復議制度30多年發展經驗和困難問題基礎上所進行的一次重大制度調整，修法的根本目標就是“通過健全完善行政復議體制機制，充分激活并進一步彰顯行政復議的制度功能，為發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用提供法律支撐”②。行政復議調解制度的異軍突起，標志著中國特色調解型行政復議模式的生成。從我國行政復議法的演變過程上看，此舉有望從根本上重塑行政爭議化解的整體格局，形成“行政復議優于行政訴訟”“復議調解優于復議決定”的發展態勢，進而為經濟快速發展和社會長期穩定提供堅強的制度保證。隨著新修訂的《行政復議法》的貫徹實施，中國特色調解型行政復議模式的制度優勢將不斷彰顯并轉化為治理效能，從而推進國家治理體系和治理能力的現代化。

［責任編輯 李宏弢］