行政復(fù)議推進法治政府建設(shè)作用論析

摘 要：行政復(fù)議堅持矛盾糾紛化解的問題導(dǎo)向，尋求權(quán)力運行監(jiān)督的常態(tài)長效，充當(dāng)政府改革創(chuàng)新的示范紐帶，在法治政府建設(shè)中具有自身獨特的優(yōu)勢。關(guān)于法治政府建設(shè)的規(guī)范表達，新修訂的《行政復(fù)議法》主要圍繞構(gòu)筑科學(xué)統(tǒng)一的復(fù)議體制、秉承高效便民的復(fù)議宗旨和健全有錯必糾的復(fù)議監(jiān)督三個維度，改進或創(chuàng)設(shè)了一系列制度舉措，增強了行政復(fù)議回應(yīng)法治政府建設(shè)現(xiàn)實需求的能力。為了更好地保障新修訂的《行政復(fù)議法》切實有效實施，需要從廓清其功能定位、延展監(jiān)督質(zhì)效和釋放治理潛能等方面精準(zhǔn)發(fā)力，持續(xù)完善富有中國特色的內(nèi)生監(jiān)督型法治政府建設(shè)模式。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；法治政府；規(guī)范表達；監(jiān)督質(zhì)效；訴源治理

作者簡介：馬迅，華東政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院助理研究員（上海 200042）

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“行政法視野下公共懲罰結(jié)構(gòu)失衡之調(diào)適研究”（21CFX064）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.04.011

在當(dāng)代中國，政府作為國家治理的樞紐，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，承擔(dān)著推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重要職責(zé)。①推進全面依法治國，法治政府建設(shè)是重點任務(wù)和主體工程，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用，要率先突破。行政復(fù)議作為政府系統(tǒng)自我糾錯的監(jiān)督制度和解決行政爭議的救濟制度，既是構(gòu)成法治政府的內(nèi)在要素，也是助推法治政府的外在動力。2007年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），首次將“建設(shè)法治政府”與“解決行政爭議”一并納入立法目的條款，2023年最新修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱“新《行政復(fù)議法》”）也在總則部分第1條對此予以確認(rèn)。既往關(guān)于行政復(fù)議功能定位的研究主要圍繞行政監(jiān)督、權(quán)利救濟和爭議化解的“三分法”展開，②較少關(guān)注行政復(fù)議在推進法治政府建設(shè)方面的獨特作用。在新《行政復(fù)議法》實施之際，本文立足改革開放40余年來法治政府建設(shè)的模式變遷，結(jié)合新《行政復(fù)議法》修訂要旨，具體闡釋行政復(fù)議推進法治政府建設(shè)的規(guī)范構(gòu)造，并提出深化落實的發(fā)展路徑，使新一輪行政復(fù)議制度改革更好地融入全面推進依法治國的工作布局。

一、行政復(fù)議在法治政府建設(shè)中的獨特優(yōu)勢

回望改革開放40多年來我國法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程，通過考察法治政府建設(shè)的驅(qū)動力量可以發(fā)現(xiàn)，以行政訴訟為中心的司法倒逼型模式、以政府主導(dǎo)為中心的行政自制型模式和以黨的領(lǐng)導(dǎo)為中心的政治引領(lǐng)型模式，分別代表著不同發(fā)展階段法治政府建設(shè)的典型特征。①我國的行政復(fù)議制度最先發(fā)端于1990年的《行政復(fù)議條例》（現(xiàn)已失效），這是為了配合1989年《行政訴訟法》，作為其配套性制度而存在，不具有相對獨立的法律地位。以1999年《行政復(fù)議法》的制定實施為起點，行政復(fù)議上升為法律層面的正式制度。隨后，國務(wù)院于2007年通過的《實施條例》以行政法規(guī)的形式，貫徹、細化和補充1999年《行政復(fù)議法》中的各項要求。伴隨著2009年、2017年《行政復(fù)議法》的兩次修正以及2023年的全面修訂，行政復(fù)議作為法治政府建設(shè)中一項自主性法律制度的觀念深入人心。

黨的十八大以來，隨著行政復(fù)議制度改革的跨越式發(fā)展，行政復(fù)議化解行政爭議的“主渠道”地位日漸彰顯，一種“以復(fù)議為中心”的法治政府建設(shè)模式雛形初顯。法治政府建設(shè)的諸種模式之間不存在相互取代的關(guān)系，共同致力于基本建成法治政府目標(biāo)的達成。以行政復(fù)議為中心的內(nèi)生監(jiān)督型進路，與前述推動法治政府建設(shè)的三種模式存在千絲萬縷的聯(lián)系，但又具有自身的特殊性。具體而言，行政復(fù)議在法治政府建設(shè)中的獨特優(yōu)勢集中體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，行政復(fù)議堅持矛盾糾紛化解的問題導(dǎo)向。人民滿意是法治政府建設(shè)的終極目標(biāo)，而矛盾糾紛能否實質(zhì)性化解則是影響人民滿意度的關(guān)鍵所在。在行政訴訟的三方法律構(gòu)造中，作為行政相對人的原告和作為行政主體的被告法律地位平等，法院居中裁判，審查行政行為的合法性與否，進而作出撤銷、履行、變更、駁回、確認(rèn)、給付等判決，通過個案裁判的方式對行政權(quán)的行使形成有效制約。在受案范圍方面，行政復(fù)議在制度定位上本就大于行政訴訟，一直以來的復(fù)議制度改革也在客觀上實現(xiàn)了不斷拓寬行政復(fù)議受案范圍的效果。更為重要的是，全國官方數(shù)據(jù)顯示，行政復(fù)議所吸納的行政爭議具有橫向集中性，譬如治安管理、自然資源、房屋征補、市場監(jiān)管以及社會保障等領(lǐng)域較為突出。仔細審視上述爭議領(lǐng)域不難發(fā)現(xiàn)，復(fù)議案件中所反映出的行政爭議具有長期性、連續(xù)性、黏聚性，與民生福祉息息相關(guān)。②行政復(fù)議通過“合法性審查”與“合理性審查”相結(jié)合的方式，對違法或不當(dāng)行政行為的審查力度更大，同時在調(diào)查取證和結(jié)案方式上也更具靈活性，尤其是調(diào)解、和解方式的運用，復(fù)議申請人和被申請人之間更容易取得共識，從而達到消滅矛盾糾紛、回應(yīng)民心所向的治理效果。

其次，行政復(fù)議尋求權(quán)力運行監(jiān)督的常態(tài)長效。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，防止行政權(quán)濫用的同時規(guī)范行政權(quán)行使，是法治政府建設(shè)的先決條件。為進一步推動權(quán)責(zé)法定原則落地生根，黨的十八屆三中全會后，地方政府和國務(wù)院部門相繼推行權(quán)責(zé)清單制度。從本質(zhì)屬性看，權(quán)責(zé)清單是行政機關(guān)自我追求良善治理的內(nèi)在設(shè)計，是行政系統(tǒng)的一種自我革命。③與傳統(tǒng)的行政自我監(jiān)督不同，行政復(fù)議能夠吸納復(fù)議申請人和其他利害關(guān)系人等行政系統(tǒng)之外的廣泛社會主體，有序參與到復(fù)議監(jiān)督中來。加之行政復(fù)議法律結(jié)構(gòu)中復(fù)議機關(guān)與被申請人的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，行政復(fù)議的監(jiān)督觸角可順利延伸至行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等事前、事中、事后政府職能運轉(zhuǎn)的全過程、各鏈條和諸環(huán)節(jié)，進而通過行政復(fù)議的個案或群案分析以及復(fù)議大數(shù)據(jù)的綜合運用，客觀全面掌握法治政府建設(shè)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)并尋求應(yīng)對之策。與此同時，為發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督權(quán)的能動性，《實施條例》在第五章“行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督”中，創(chuàng)設(shè)了針對行政復(fù)議過程中發(fā)現(xiàn)的非“申請的行政行為”的“有關(guān)行為”所制發(fā)的行政復(fù)議意見書。從復(fù)議意見書的時間條件來看，其可以在復(fù)議受理、審理、決定、執(zhí)行全部過程的任意階段獲得啟用，不僅有助于制發(fā)對象及早明晰爭議相關(guān)問題處理的依據(jù)和途徑，及時采取補救措施以促成矛盾化解，而且拓寬了復(fù)議機關(guān)對被申請人和其他下級機關(guān)的監(jiān)督幅度和廣度，便于復(fù)議監(jiān)督權(quán)的靈活運用。

最后，行政復(fù)議充當(dāng)政府改革創(chuàng)新的示范紐帶。“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。”①在“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的行政系統(tǒng)央地互動中，一系列行政執(zhí)法改革舉措相繼出臺。例如，由浙江金華擴展到全國各地、由公安處罰領(lǐng)域擴展到其他執(zhí)法領(lǐng)域的“裁量基準(zhǔn)運動”，是政府為避免行政裁量權(quán)濫用或怠惰而自我加壓的一項執(zhí)法創(chuàng)舉，通過規(guī)范裁量的范圍、種類和幅度，在行政“合法性”的基礎(chǔ)上追求行政“最佳性”。行政復(fù)議是法治政府建設(shè)全局中的重要板塊之一，三十多年來行政復(fù)議制度的改革創(chuàng)新探索，本身就體現(xiàn)了我國法治政府建設(shè)的巨大成就。除此之外，行政復(fù)議是依法行政多元制度體系中的重要聯(lián)結(jié)紐帶，承擔(dān)著制度協(xié)調(diào)和銜接等重任。例如，立足行政復(fù)議“主渠道”的政治站位，行政復(fù)議制度改革應(yīng)當(dāng)緊緊扭住服務(wù)法治政府建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的主線，避免陷入“行政復(fù)議司法化”等理論紛爭的誤區(qū)，揭示行政復(fù)議效率導(dǎo)向的本質(zhì)，通過對復(fù)議前置、復(fù)議選擇、復(fù)議終局等類型的完善，②避免行政復(fù)議與行政訴訟“制度競爭”所帶來的負(fù)面效應(yīng)。

二、行政復(fù)議推進法治政府建設(shè)的規(guī)范表達

根據(jù)新《行政復(fù)議法》第3條，行政復(fù)議的工作原則包括“合法、公正、公開、高效、便民、為民”和“有錯必糾”。《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《法治政府綱要》）在“指導(dǎo)思想”部分則將法治政府的構(gòu)成要素概括為“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正 、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”28個字。兩相對比不難發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議的工作原則與法治政府的指導(dǎo)思想高度契合，這種耦合性也同時體現(xiàn)在新《行政復(fù)議法》的修法邏輯之中。

（一）構(gòu)筑科學(xué)統(tǒng)一的復(fù)議體制

法治政府是依法行政的“升級版”，兩者的區(qū)別集中體現(xiàn)在依法行政主要聚焦行政權(quán)的運行，而法治政府兼顧組織法和行為法元素。③譬如，《法治政府綱要》對法治政府的界定上，首先強調(diào)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定”，并將“健全政府機構(gòu)職能體系”的要求置于任務(wù)序列的首位。行政復(fù)議體制改革是行政復(fù)議制度發(fā)展創(chuàng)新的內(nèi)在需求，是對行政復(fù)議制度全面優(yōu)化的關(guān)鍵所在和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。④新《行政復(fù)議法》高度肯定了全國范圍內(nèi)如火如荼的行政復(fù)議體制改革成果，集中體現(xiàn)了法治政府建設(shè)中關(guān)于職能和權(quán)責(zé)事項的各項要求。

一是原則上由本級政府統(tǒng)一行使復(fù)議職責(zé)。針對傳統(tǒng)“條塊”雙重管轄的復(fù)議體制所造成的“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被部門化、碎片化”⑤現(xiàn)象，新《行政復(fù)議法》吸收相對集中行政復(fù)議權(quán)改革成果，在總則部分第4條第1款明確，原則上縣級以上地方人民政府只保留一個行政復(fù)議機關(guān)，從而確立起以“塊塊”管轄為原則、以“條條”管轄為例外的復(fù)議管轄體制，在立法層面回應(yīng)了行政復(fù)議權(quán)相對集中統(tǒng)一行使這一復(fù)議體制改革的“一號問題”。此外，2017年《行政復(fù)議法》將“辦理復(fù)議事項”和“履行復(fù)議職責(zé)”兩項任務(wù)均賦予負(fù)責(zé)法制工作的政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而行政復(fù)議決定則以復(fù)議機關(guān)名義作出。此舉明顯違背了法治政府建設(shè)所要求的權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，混淆了復(fù)議機關(guān)和復(fù)議機構(gòu)的職責(zé)。新《行政復(fù)議法》對復(fù)議機關(guān)和復(fù)議機構(gòu)進行了妥善界分，并明確行政復(fù)議機關(guān)要切實扛起行政復(fù)議權(quán)行使的主體責(zé)任。

二是行政復(fù)議機構(gòu)的明確界定。2017年《行政復(fù)議法》并未對復(fù)議機構(gòu)進行概念界定，只是規(guī)定復(fù)議機關(guān)中“負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)”具體辦理復(fù)議事項。黨和國家機構(gòu)改革后，各級政府負(fù)責(zé)法制工作的內(nèi)設(shè)機構(gòu)被并入本級政府的司法行政部門，行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置問題躍然紙上。新《行政復(fù)議法》在概念界定上籠統(tǒng)概括復(fù)議機關(guān)中辦理復(fù)議事項的機構(gòu)是復(fù)議機構(gòu)，因應(yīng)機構(gòu)改革的需要，不對復(fù)議機構(gòu)的類型、設(shè)置和歸口等問題具體設(shè)限。不論是單獨設(shè)立還是合并原有，不論是內(nèi)設(shè)于本級政府或司法行政部門還是另設(shè)行政復(fù)議局或引入“外腦”的行政復(fù)議委員會，此種立法表述都為今后的改革配套預(yù)留了合法性空間。同時，為了貫徹法治政府建設(shè)關(guān)于多元糾紛解決機制的重要部署，實現(xiàn)復(fù)議與訴訟的有效銜接，新《行政復(fù)議法》重申了復(fù)議機構(gòu)辦理行政應(yīng)訴事項的職責(zé)。

三是復(fù)議機關(guān)與復(fù)議機構(gòu)間關(guān)系的理順。復(fù)議機關(guān)與復(fù)議機構(gòu)的關(guān)系是健全復(fù)議體制的重要內(nèi)容。新《行政復(fù)議法》第4條第3款新增復(fù)議機關(guān)對復(fù)議機構(gòu)的“支持、保障”職責(zé)和上級復(fù)議機構(gòu)對下級復(fù)議機構(gòu)的“指導(dǎo)、監(jiān)督”職責(zé)。與支持保障職責(zé)背后的領(lǐng)導(dǎo)、管理關(guān)系不同，指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)中的上下級復(fù)議機構(gòu)之間并不存在直接的隸屬關(guān)系，僅是基于縱向業(yè)務(wù)聯(lián)系和專業(yè)需求所提供的一種協(xié)助。

四是復(fù)議人員工作能力的錘煉。復(fù)議人員隊伍建設(shè)可以為行政復(fù)議制度革新提供基礎(chǔ)性保障條件。新《行政復(fù)議法》第4條第4款、第6條、第7條和第9條，多系與此相關(guān)的新增內(nèi)容。中央關(guān)于行政復(fù)議體制改革的決策部署表明，加強復(fù)議保障建設(shè)的目標(biāo)無疑是實現(xiàn)復(fù)議人員隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化和規(guī)范化。職業(yè)化要求行政復(fù)議機關(guān)及時進行編制調(diào)整，案件集中的同時要實現(xiàn)人員集中，①保障辦案場所、設(shè)施、經(jīng)費等資源供給能夠滿足復(fù)議工作開展的需要；專業(yè)化要求針對復(fù)議人員設(shè)置相應(yīng)的入職門檻，復(fù)議機關(guān)要定期組織學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，國家層面也可以通過發(fā)布指導(dǎo)性案例等形式，不斷提高復(fù)議人員的專業(yè)素質(zhì)；規(guī)范化要求行政復(fù)議機關(guān)進行常態(tài)化的建章立制，重視復(fù)議人員的考核管理和表彰獎勵。

（二）秉承高效便民的復(fù)議宗旨

“智能高效”和“人民滿意”是《法治政府綱要》確立的判斷法治政府的兩項要素。與之相呼應(yīng)，新《行政復(fù)議法》將“高效”和“便民”設(shè)定為行政復(fù)議工作的兩項基本原則，彰顯了行政復(fù)議倡導(dǎo)效率優(yōu)先和貫徹全過程人民民主的初心使命。

一是復(fù)議調(diào)解、和解的推行。法治政府建設(shè)對社會矛盾糾紛提出了預(yù)防、調(diào)處和化解的三項目標(biāo)。復(fù)議決定和訴訟決定方式受制于請求權(quán)和裁決權(quán)類型、內(nèi)容等的約束，在實質(zhì)性息訴止?fàn)幏矫婢哂幸欢ǖ木窒扌浴＂谝虼耍姓?fù)議案外和解的社會需求十分強烈。調(diào)解與和解在本質(zhì)上都是平等主體間達成合意的私法行為。行政復(fù)議調(diào)解是指申請人和被申請人在復(fù)議機關(guān)的主持下，就爭議的實體權(quán)利和義務(wù)自愿協(xié)商、達成協(xié)議、解決糾紛的活動。③長期以來，基于對“行政權(quán)力不可隨意處分”觀念的僵化理解，行政復(fù)議的早期立法一直對復(fù)議調(diào)解持排斥態(tài)度，直到2007年《實施條例》第50條才初步確立有限調(diào)解原則。遺憾的是，2009年、2017年《行政復(fù)議法》兩次局部修改時未將《實施條例》的相關(guān)內(nèi)容吸收、上升為法律規(guī)定。新《行政復(fù)議法》花大力氣對復(fù)議調(diào)解制度進行了“升級改造”，不僅將其納入立法總則章節(jié)，取消復(fù)議調(diào)解范圍的限制，而且復(fù)議調(diào)解的時間節(jié)點放寬至復(fù)議全過程。雖然復(fù)議調(diào)解相比復(fù)議決定具有較為靈活的自由度，但其仍需遵循合法與自愿的底線要求。具體而言，復(fù)議調(diào)解絕不允許以“和稀泥”的方式簡單追求案結(jié)事了，而應(yīng)當(dāng)在查清事實、明晰責(zé)任的前提下進行，①不得違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定，不得損害第三方利益，未達成調(diào)解協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，需要及時返回普通程序。至于復(fù)議和解，除了同樣必須遵守合法自愿原則外，則需注意撤回復(fù)議申請是申請人放棄了請求復(fù)議救濟的權(quán)利，不得以同樣理由再行提起復(fù)議。

二是復(fù)議事項和參加人范圍的擴大。復(fù)議受案范圍是復(fù)議渠道的“入口”，不僅關(guān)系到復(fù)議權(quán)的審查和監(jiān)督“觸角”能夠延伸到哪里，而且影響到行政相對人權(quán)益保障的范圍，由此成為塑造行政復(fù)議“主渠道”地位的首要突破口。②新《行政復(fù)議法》借鑒了行政訴訟法修訂的立法經(jīng)驗，雖然仍采取“概括+列舉”的受案范圍設(shè)計框架，但與時俱進地將“具體行政行為”改為“行政行為”，并在受案范圍的正面清單中增加了征收征用及補償、行政賠償、工傷認(rèn)定、行政協(xié)議、政府信息公開等類型。此外，行政復(fù)議參加人是行政復(fù)議法律關(guān)系中的主體要素，新法從高效便民的角度出發(fā)，除修訂完善申請人、第三人、委托代理人和被申請人條款外，還增設(shè)了代表人和法律援助條款，既為經(jīng)濟困難人群解決了尋求復(fù)議救濟的燃眉之急，也有利于當(dāng)事人降低成本、集中表達訴求，暢通復(fù)議渠道的同時節(jié)約了寶貴的復(fù)議資源。

三是申請、受理程序優(yōu)化。便捷高效是行政復(fù)議區(qū)別于行政訴訟的最為顯著的優(yōu)勢，新《行政復(fù)議法》在申請和受理環(huán)節(jié)作出了一系列程序優(yōu)化舉措。一方面，加快復(fù)議信息化建設(shè)。根據(jù)《法治政府綱要》對行政復(fù)議提出的各項工作要求，在規(guī)范化建設(shè)和專業(yè)化建設(shè)之外，重點強調(diào)了信息化建設(shè)。新《行政復(fù)議法》對此予以吸收，并在總則部分增設(shè)相應(yīng)倡導(dǎo)性條款。落實到具體制度設(shè)計上，新《行政復(fù)議法》創(chuàng)新了復(fù)議申請形式，復(fù)議申請人在傳統(tǒng)的書面和口頭申請之外，也可以通過郵件或互聯(lián)網(wǎng)渠道提交申請。另一方面，允許部分案件復(fù)核處理。針對當(dāng)場作出、依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實作出的處罰決定，可以通過原行政機關(guān)提交復(fù)議申請。基于執(zhí)法效率的考量，此類案件本身程序完備性略低，③經(jīng)由原機關(guān)提請復(fù)議，相當(dāng)于給予其重新審視、自我糾錯的機會，更為高效地從源頭上化解爭議，節(jié)約復(fù)議資源的同時規(guī)避可能出現(xiàn)的“程序空轉(zhuǎn)”。

四是審理程序繁簡分流。為高效快捷審理案件，新《行政復(fù)議法》借鑒行政訴訟法修法經(jīng)驗，增設(shè)了簡易程序。與行政訴訟繁簡分流殊途同歸，行政復(fù)議繁簡分流的實施也將成為踐行創(chuàng)新社會治理要求、回應(yīng)行政爭議實質(zhì)性化解社會期待、優(yōu)化復(fù)議資源科學(xué)配置的必然選擇。④相比普通程序，復(fù)議簡易程序的時限更短、審理方式更為靈活，尤其是只需當(dāng)事人同意，復(fù)議機關(guān)便可啟動。由此得以擺脫案件類型的束縛，最大限度發(fā)揮行政復(fù)議高效便民的制度優(yōu)勢。

（三）健全有錯必糾的復(fù)議監(jiān)督

《法治政府綱要》強調(diào)要“健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系”，“確保對行政權(quán)力制約和監(jiān)督全覆蓋、無縫隙”。行政復(fù)議是行政監(jiān)督機制的重要組成部分，夯實行政內(nèi)部監(jiān)督是行政復(fù)議的基礎(chǔ)性制度功能之一。新《行政復(fù)議法》在工作原則條款中仍舊兜底強調(diào)了“堅持有錯必糾”。

一是變更決定的優(yōu)先運用。在行政復(fù)議決定類型中，變更決定的力度最大，對行政行為效力的形成性作用最強，最能體現(xiàn)行政復(fù)議的客觀法功能。⑤2017年《行政復(fù)議法》未對撤銷、變更和確認(rèn)三種復(fù)議決定類型的適用情形進行區(qū)分，雜糅適用不利于變更決定監(jiān)督效能的充分釋放。新《行政復(fù)議法》把上述三種復(fù)議決定類型進行了拆分，將變更決定置于行政復(fù)議決定的首位，擴充了適用變更決定的具體情形。并且，對于事實不清、證據(jù)不足的情形，新《行政復(fù)議法》增加了行政復(fù)議機關(guān)“查清事實和證據(jù)”的義務(wù)，一旦事實清楚、證據(jù)確鑿，不必再經(jīng)由撤銷或責(zé)令重作，便可徑行變更作出糾正，達成“立竿見影”的直接監(jiān)督效果。新《行政復(fù)議法》對復(fù)議決定體系的重塑，進一步突出了變更決定和撤銷決定的優(yōu)先地位，由此形成“變更—撤銷、確認(rèn)違法、限期履行—維持、駁回”的階梯過渡式行政復(fù)議決定體系。①

二是約談通報與文書抄告。復(fù)議決定書、調(diào)解書和意見書的制發(fā)并不意味著復(fù)議監(jiān)督的結(jié)束，后續(xù)被申請人的義務(wù)履行階段同樣蘊含著巨大的監(jiān)督空間。新《行政復(fù)議法》第77條第2款對于不履行或無故拖延履行的被申請人，在2017年《行政復(fù)議法》責(zé)令履行的基礎(chǔ)之上，增加了約談和通報批評兩項制度舉措。在外部行政法律關(guān)系中，通常意義上的約談和通報批評在法律屬性上分別屬于規(guī)制性行政指導(dǎo)和行政處罰。之所以將兩者引入行政復(fù)議法律關(guān)系，是為了發(fā)揮兩者在督促復(fù)議決定履行方面所產(chǎn)生的事實上的弱強制性和不利影響。此種意義上的約談和通報批評不具有獨立存在的法律效力，其只能附隨于責(zé)令履行的主行為，②屬于行政內(nèi)部層級監(jiān)督的手段。新《行政復(fù)議法》第79條第2款創(chuàng)設(shè)的文書抄告制度，是指行政復(fù)議機關(guān)負(fù)有將復(fù)議決定書和意見書抄告被申請人的上一級主管部門的義務(wù)。此舉主要是為了銜接前述責(zé)令履行條款的要求，便于上級主管機關(guān)了解復(fù)議案件的來龍去脈，以更好地行使其監(jiān)督被申請人全面履行義務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)職能。

三是違法事實材料和職務(wù)違法犯罪線索移送。新《行政復(fù)議法》第85條和86條的兩項移送銜接機制，主要是為了在訴請的復(fù)議行為之外，借助監(jiān)察機關(guān)等外部主體的力量，實現(xiàn)對公職人員職務(wù)行為的廉潔監(jiān)督。2017年《行政復(fù)議法》第38條所規(guī)定的行政復(fù)議機構(gòu)的建議權(quán)，不足以“喚醒”任免機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，而新《行政復(fù)議法》第85條順應(yīng)監(jiān)察體制改革的時代要求，賦予復(fù)議機關(guān)對于復(fù)議違法行為事實材料的移送權(quán)，體現(xiàn)出主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的貫通協(xié)同，實現(xiàn)了處分和政務(wù)處分的同向發(fā)力、相互促進。③與此同時，行政復(fù)議機關(guān)是黨和國家監(jiān)督體系中的法定監(jiān)督主體，基于監(jiān)督機制貫通協(xié)調(diào)的要求，同樣負(fù)有協(xié)助監(jiān)察機關(guān)這一監(jiān)督專責(zé)機關(guān)的重要職責(zé)。行政復(fù)議不同于其他內(nèi)部層級監(jiān)督的傳統(tǒng)方式，其復(fù)議申請人與被申請人兩造對抗、復(fù)議機關(guān)居中裁判的三重法律構(gòu)造，使得行政復(fù)議可以動員行政系統(tǒng)內(nèi)外的各方監(jiān)督力量，無形中擴大了職務(wù)違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)渠道，匯聚了職務(wù)違法犯罪的諸多線索，從而形成助力監(jiān)察監(jiān)督的獨特優(yōu)勢。新《行政復(fù)議法》增設(shè)第86條的開創(chuàng)性意義在于，其表明行政復(fù)議在聚焦行政監(jiān)督主責(zé)主業(yè)的前提下，能夠輻射帶動并主動銜接監(jiān)察監(jiān)督，體現(xiàn)了復(fù)議監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中所具有的溢出效應(yīng)。

三、行政復(fù)議推進法治政府建設(shè)的實施路徑

規(guī)范構(gòu)造在靜態(tài)的規(guī)范文本層面描摹出行政復(fù)議推進法治政府建設(shè)的基本圖景。若要以高質(zhì)量行政復(fù)議助力法治政府建設(shè)全面突破，仍需面向動態(tài)的制度運行實踐，通過進一步廓清功能定位、延展監(jiān)督質(zhì)效和釋放治理潛能，增強行政復(fù)議回應(yīng)時代變遷的能動性。

（一）廓清行政復(fù)議功能定位

新征程上深入推進法治政府建設(shè)，應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地澄清行政復(fù)議“行政性”的法律屬性，以此作為解決行政復(fù)議全部問題的基點。至于行政復(fù)議的功能，則與立法目的條款密切相關(guān)。立法目的條款在法律適用過程中發(fā)揮著價值指引、漏洞填補和說理參照的作用，④任何文字的增減或語序的變動，均影響著制度功能的設(shè)定。關(guān)于行政復(fù)議的功能研判，要緊緊圍繞行政復(fù)議立法中的目的條款展開。耐人尋味的是，幾乎每一次重要的全國性行政復(fù)議立法活動，均對行政復(fù)議的立法目的條款進行了調(diào)整。

1991年《行政復(fù)議條例》第1條將行政復(fù)議立法宗旨表述為“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，奠定了行政復(fù)議兼顧“監(jiān)督”與“救濟”的功能雛形。1999年《行政復(fù)議法》第1條將“維護和監(jiān)督”修改為“保障和監(jiān)督”，并調(diào)整了三塊內(nèi)容的排列順序，“救濟”條款被置于“監(jiān)督”條款之前，進一步凸顯人權(quán)保障的憲法理念。2007年《實施條例》作為一部行政法規(guī)，嚴(yán)格貫徹2006年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》關(guān)于將行政爭議“化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部”的決策部署，將“化解行政爭議”確立為行政復(fù)議的首要功能，①增加“建設(shè)法治政府”和“構(gòu)建和諧社會”的政策性表述，卻對先前的權(quán)利救濟和內(nèi)部監(jiān)督只字未提，反映出立法者對行政復(fù)議態(tài)度的重大轉(zhuǎn)變。

遺憾的是，在2009年和2017年行政復(fù)議法的兩次局部修正中，仍舊保留了1999年《行政復(fù)議法》中的表述。直到2023年新《行政復(fù)議法》出臺，立法目的條款再次進行了重要修改。此次調(diào)整除了參照2014年《行政訴訟法》修訂，將“保障和監(jiān)督”改為“監(jiān)督和保障”、增加“化解行政爭議”外，還對2007年《實施條例》的創(chuàng)新予以確認(rèn)，增設(shè)了“推進法治政府建設(shè)”條款。為此，亟須對新《行政復(fù)議法》第1條的目的條款進行科學(xué)闡釋，從而明晰今后法律實施和制度改革的基準(zhǔn)。

目前學(xué)界主流觀點認(rèn)為，行政復(fù)議至少具備救濟、監(jiān)督和解紛三項功能，只是關(guān)于三者的先后順位觀點不一。有學(xué)者認(rèn)為救濟是行政復(fù)議首要功能，監(jiān)督是附屬功能；②有學(xué)者認(rèn)為解紛是初級目的，監(jiān)督是中級目的，救濟是高級目的；③有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)督是直接功能，解紛是基礎(chǔ)功能，救濟是終極目標(biāo)；④也有學(xué)者強調(diào)救濟才是首要功能。⑤理想狀態(tài)下行政復(fù)議救濟、監(jiān)督和解紛功能是彼此支撐可以共存的，但從實然角度出發(fā)，充分救濟往往能夠解決糾紛，但強化監(jiān)督卻并不一定能夠直接實現(xiàn)權(quán)益保障和定分止?fàn)帯＂薏⑶遥爸髑雷饔谩笔侵醒腙P(guān)于行政復(fù)議的改革精神，屬于主觀能動性上的奮斗目標(biāo)，⑦應(yīng)與解紛功能“化解行政爭議”的客觀實效相分離。因此，綜合運用文義解釋、體系解釋和目的解釋等方法對新《行政復(fù)議法》第1條進行解讀，宜將救濟、監(jiān)督和解紛歸為行政復(fù)議的基礎(chǔ)功能，三者之間可以有個案判斷上的主次之分；“主渠道作用”和“推進法治政府建設(shè)”歸為行政復(fù)議的高階功能，其中前者是中觀目標(biāo)，后者是宏觀目標(biāo)。通過層次化、梯度化的合理區(qū)分，有助于實現(xiàn)行政復(fù)議功能定位的邏輯自洽和有序統(tǒng)一。

（二）延展行政復(fù)議監(jiān)督質(zhì)效

行政復(fù)議在化解行政爭議“主渠道”的定位下，其監(jiān)督依法行政方面的能動性更強，對于修煉法治政府建設(shè)的“內(nèi)功”而言尤為重要。邁上中國式現(xiàn)代化新征程，行政復(fù)議不能僅僅滿足于高質(zhì)量辦案，而是要發(fā)揮行政復(fù)議對行政行為全方位監(jiān)督的作用。具體而言，立足黨和國家監(jiān)督體系的完善，除了促進行政監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等的貫通協(xié)調(diào)外，復(fù)議監(jiān)督還需要在行政立法和行政執(zhí)法等法治政府建設(shè)的重點領(lǐng)域深耕細作。

在行政立法向度，充分發(fā)揮行政復(fù)議附帶審查的獨特優(yōu)勢。行政行為依據(jù)是依法行政制度體系的重要組成部分，其自身的合法性與否直接關(guān)系到個案中行政行為的合法性判斷。其中，從體量規(guī)模和適用范圍上而言，規(guī)范性文件作為行政行為依據(jù)的角色更為關(guān)鍵。《法治政府綱要》也專門強調(diào)要加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，嚴(yán)格落實備案審查制度。行政復(fù)議附帶審查制度綜合了對規(guī)范性文件的被動審查和對行政行為依據(jù)的主動審查，不僅將復(fù)議監(jiān)督的視角拓展至行政立法場域，而且相比常規(guī)性的規(guī)范性文件備案審查以及行政訴訟的附帶審查，有其不可替代的特殊作用。常規(guī)性的備案審查具有規(guī)劃性和全面性，雖然由備審主體主動啟動，但顯然在審查內(nèi)容的聚焦度和反哺實踐的結(jié)合度上，與行政復(fù)議附帶審查還有一定差距。行政訴訟附帶審查中，法院針對規(guī)范性文件，只能選擇個案不予適用或提出建議，并無具體處理權(quán)，而在行政復(fù)議附帶審查中，有權(quán)處理的復(fù)議機關(guān)基于層級監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可以直接作出停止執(zhí)行和責(zé)令糾正等更具實質(zhì)拘束力的處置措施。在新《行政復(fù)議法》進一步明確了行政復(fù)議附帶審查的處理程序和處理結(jié)果的基礎(chǔ)上，今后應(yīng)更加重視其作為行政立法合法性審查補充監(jiān)督機制的制度定位，發(fā)揮其在糾治情形和糾治力度上的顯著優(yōu)勢。

在行政執(zhí)法向度上，保留固化行政復(fù)議建議書和白皮書等改革創(chuàng)新成果。新《行政復(fù)議法》增設(shè)了約談通告、文書抄告和行政復(fù)議意見書制度，但就行政執(zhí)法和法治政府建設(shè)中的共通性和普遍性問題，此類以個案為中心的監(jiān)督手段仍顯不足。其實，在《實施條例》的第57條第2款和第58條，曾分別創(chuàng)設(shè)了行政復(fù)議建議書和行政復(fù)議白皮書制度。相比復(fù)議意見書，復(fù)議建議書不限于被申請行政行為，對日常的相關(guān)執(zhí)法工作都具有普適性的指導(dǎo)意義。復(fù)議白皮書則是每年一度的行政復(fù)議工作狀況分析報告，從正反兩方面客觀呈現(xiàn)本級政府行政復(fù)議工作的整體質(zhì)效，進而管窺法治政府建設(shè)的優(yōu)劣得失。申言之，行政復(fù)議建議書和行政復(fù)議白皮書兩項制度將行政復(fù)議的監(jiān)督觸角從個案的“點”拉伸成類案的“線”，再擴展至群案的“網(wǎng)”，執(zhí)法監(jiān)督的覆蓋面進一步擴展。為此，今后在《實施條例》的修訂以及配套規(guī)則的制定時，應(yīng)予以保留和固化。

（三）釋放行政復(fù)議治理潛能

新時代新征程，法治中國建設(shè)已經(jīng)邁入體系化協(xié)同推進的新階段，法治社會建設(shè)與法治政府建設(shè)唇齒相依。預(yù)防和化解行政爭議作為法治一體建設(shè)的典型領(lǐng)域，自然是法治政府建設(shè)新的生長點和增長極。如果說延展行政復(fù)議監(jiān)督質(zhì)效是為法治政府建設(shè)“夯基固本”，那么服務(wù)糾紛預(yù)防就是為法治政府建設(shè)“增磚添瓦”。為此，行政復(fù)議需要立足治理取向，分別實現(xiàn)與權(quán)威塑造、訴源治理、普法宣傳的有機融合。

第一，實現(xiàn)行政復(fù)議與權(quán)威塑造的有機融合。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)：“公正是法治的生命線。公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值，全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護人民權(quán)益、伸張正義。”①從權(quán)威塑造的角度出發(fā)，行政復(fù)議的公正性和專業(yè)性所帶來的公信力，無疑是檢驗其權(quán)威性的最佳標(biāo)尺。在行政復(fù)議公信力建設(shè)方面，最具代表性的改革成果當(dāng)屬行政復(fù)議委員會，這一實踐探索也被新《行政復(fù)議法》第52條予以吸收。經(jīng)過新《行政復(fù)議法》修訂中的不斷博弈，行政復(fù)議委員會在人員構(gòu)成上的政府主導(dǎo)色彩弱化，“案情重大疑難復(fù)雜”和“專業(yè)性、技術(shù)性較強”等應(yīng)當(dāng)提請復(fù)議委員會咨詢情形的明確，也強化了復(fù)議委員會的職能。但至于如何處理與行政首長負(fù)責(zé)制的關(guān)系，以及咨詢意見的效力等問題，新《行政復(fù)議法》還未給予明確。今后在《實施條例》的修訂及配套文件制定時，宜分類設(shè)定行政復(fù)議委員會的審議職能和咨詢職能，①從而規(guī)避咨詢意見的法律效力和遵從義務(wù)等實踐困境。咨詢職能主要圍繞案例指導(dǎo)、經(jīng)驗總結(jié)、制度建設(shè)等展開，旨在統(tǒng)一法律適用，體現(xiàn)復(fù)議委員會的智庫價值。②與相對集中行政復(fù)議權(quán)的“內(nèi)部造血”不同，行政復(fù)議委員會屬于“外部輸血”，通過個案正義的伸張和辦案水準(zhǔn)的提升，打造行政復(fù)議的公信力名片，吸引更多行政爭議進入復(fù)議渠道，為社會矛盾糾紛的源頭治理奠定堅實基礎(chǔ)。

第二，實現(xiàn)行政復(fù)議與訴源治理的有機融合。訴源治理是有效應(yīng)對法治政府建設(shè)中社會矛盾糾紛實質(zhì)性化解難題的根本之策和長遠之策。行政爭議的訴源治理不能只靠行政訴訟機制單兵突進，而是需要行政復(fù)議和行政信訪機制的共同配合、協(xié)同發(fā)力。其中，行政復(fù)議起主導(dǎo)作用，行政訴訟起保障作用，行政信訪起補充作用。行政復(fù)議作為行政爭議化解的“主渠道”，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)盡可能多的合法性與合理性審查職責(zé)，過濾掉涌入法定救濟程序的絕大多數(shù)行政案件；行政訴訟作為司法機制，應(yīng)當(dāng)堅持“窮盡行政救濟”原則，在有限數(shù)量的合法性審查中牢牢堅守司法公正的底線；行政信訪作為群眾工作的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)尊重其政治屬性，③為促進官民雙方信息溝通、民意吸納以及情感共鳴等提供獨一無二的“窗口”。由此，以行政復(fù)議為主導(dǎo)的三項機制各展其長、形成合力，共同塑造差異化的行政爭議訴源治理新格局。

第三，實現(xiàn)行政復(fù)議與普法宣傳的有機融合。新《行政復(fù)議法》作為法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性和主干性法律規(guī)范之一，其貫徹實施的質(zhì)量如何，直接關(guān)系到能否為依法行政的深入推進提供有力的法治保障。普法宣傳工作除了采取“誰主管誰普法”模式自上而下展開外，④也需要通過政社互動型的“誰執(zhí)法誰普法”模式整合普法力量。⑤首先，復(fù)議機關(guān)作為“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的普法責(zé)任機關(guān)之一，負(fù)有在復(fù)議案件辦理中向復(fù)議申請人、被申請人及利害關(guān)系人講解行政復(fù)議法及其他與案中行政行為相關(guān)的法律法規(guī)、政策精神等的義務(wù)，并做好復(fù)議決定的釋明工作，使行政復(fù)議各方主體內(nèi)心認(rèn)同并自覺執(zhí)行，達到息訴止?fàn)幍哪康摹Ｆ浯危瑥?fù)議被申請人作為日常執(zhí)法主體，其在各自領(lǐng)域的執(zhí)法過程中同樣肩負(fù)普法職責(zé)，行政復(fù)議相當(dāng)于為“誰執(zhí)法誰普法”模式的實施添加了“雙重保險”。再者，復(fù)議申請人作為行政相對人群體中的一分子，其有序參與到行政復(fù)議的普法宣傳工作中來，不僅有利于維護自身的正當(dāng)權(quán)益，其法治素養(yǎng)和守法意識的提升，也在客觀上起到了支持政府部門依法履職的效果。因此，新《行政復(fù)議法》實施要堅持精準(zhǔn)普法理念，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部、復(fù)議人員、執(zhí)法人員和行政相對人等不同群體的不同需求，推動普法供給側(cè)改革，為法治政府建設(shè)營造全民守法的社會環(huán)境。

結(jié)語

2020年2月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》，并強調(diào)指出，要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。邁上中國式現(xiàn)代化新征程，法治政府建設(shè)在全面依法治國的工作布局中并不是孤立存在的，其與法治國家、法治社會建設(shè)互聯(lián)互通，三者屬于“一體建設(shè)”的有機整體。針對新《行政復(fù)議法》開宗明義將“推進法治政府建設(shè)”直接納入目的條款的立法創(chuàng)舉，除了重點關(guān)注其規(guī)范闡釋和制度實施外，還應(yīng)樹立系統(tǒng)觀念和體系思維，將行政復(fù)議置于依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的總體布局之中，有機融入黨領(lǐng)導(dǎo)法治中國建設(shè)的全過程和各個方面，①持續(xù)完善“以行政復(fù)議為中心”的內(nèi)生監(jiān)督型法治政府建設(shè)模式，為2035年基本建成法治政府注入新的動力。

［責(zé)任編輯 李宏弢］