行政復議附帶審查的制度優(yōu)勢與效能優(yōu)化

摘 要：2023年新修訂的《行政復議法》積極回應理論爭議與實踐需求，從統(tǒng)一學術概念、擴大審查范圍和明確審查效力三個方面，對附帶審查規(guī)范性文件制度予以了更新與優(yōu)化。相較于備案審查、行政訴訟附帶審查等制度，行政復議附帶審查在層級監(jiān)督、專業(yè)審查、個案輻射和訴源治理方面具有獨特的制度優(yōu)勢。為貫徹好《行政復議法》的實施和優(yōu)化附帶審查制度的效能，下一步需要在配套體系中明確審查核心要素、在制度銜接中貫通審查程序與結果、在公開機制中加強案例指導作用、在改革推進中建立獨立審查制度，以進一步激活行政復議附帶審查在規(guī)范性文件監(jiān)督方面的制度優(yōu)勢。

關鍵詞：行政復議；規(guī)范性文件；附帶審查；制度優(yōu)勢

作者簡介：薛小蕙，寧夏師范大學副教授（固原 756000）

基金項目：國家社會科學基金青年項目“行政法視野下黨政聯(lián)合發(fā)文制度研究”（23CFX003）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.04.010

2024年1月1日，新修訂的《中華人民共和國行政復議法》正式實施。此次《行政復議法》的修訂積極回應理論爭議與實踐需求，對行政復議管轄、復議調(diào)解規(guī)則、復議前置等諸多制度舉措進行升級改造。其中，1999年《行政復議法》確立的規(guī)范性文件附帶審查制度，在此次修訂中也進行了較大篇幅的更新，在“行政復議審理”一章中單獨增加了“行政復議附帶審查”一節(jié)，將原來的兩個條款擴充至五個條款。可以說，在保持原有基本框架的同時，此次修訂結合實踐需求對附帶審查制度進行了一定程度的細化與完善。

行政復議附帶審查制度在1999年《行政復議法》頒行之初就已設立，并對當時法治政府建設起到重要的助推作用。但因其所涉條文過少、制度設置模糊等一系列因素，該制度一直以來都是學界審視與批判的對象。①2014年《行政訴訟法》的修訂確立了法院對規(guī)范性文件的附帶審查制度，實現(xiàn)了與行政復議附帶審查制度的銜接。在此之后，學者便多將研究重點轉(zhuǎn)為規(guī)范性文件的司法審查。①此次《行政復議法》的全面修訂，回應了學界長久以來對行政復議附帶審查制度的爭議，同時也為該制度的下一步落實留下伏筆。基于此，本文在對此次制度完善進行梳理與總結的基礎上，充分發(fā)掘該制度在促進規(guī)范性文件高質(zhì)量發(fā)展、實質(zhì)性化解行政爭議中的獨特優(yōu)勢，并進一步探尋激活該制度優(yōu)勢的突破口，以期充分發(fā)揮行政復議在規(guī)范性文件監(jiān)督體系中的制度效能，助力法治政府建設的全面推進。

一、新修訂的《行政復議法》對附帶審查制度的更新與優(yōu)化

（一）統(tǒng)一學術概念

“規(guī)范性文件”這一概念經(jīng)歷了行政規(guī)范、②行政規(guī)定、③行政規(guī)則④等概念的演變，其中“行政規(guī)定”便是來自于1999年《行政復議法》第7條和第26條確立的附帶審查制度。立法者用“行政規(guī)定”這個概念劃分出一類制度現(xiàn)象，⑤以此作為法律規(guī)范和非法律規(guī)范的區(qū)分。2014年《行政訴訟法》的修訂用“行政行為”取代“具體行政行為”，首次在法律規(guī)范層面取消了“具體行政行為”和“抽象行政行為”之區(qū)分，并在第53條確立了“規(guī)范性文件”附帶審查制度，將“規(guī)范性文件”上升為一個正式的法律術語。除此之外，2018 年國務院辦公廳發(fā)布《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）等三部重磅文件，這是中央政府首次以頂層設計的方式，對規(guī)范性文件的監(jiān)督提出了更為精細化和細致化的要求，并結合理論與實踐對“規(guī)范性文件”的概念進行了統(tǒng)一。⑥所以，此次新修訂《行政復議法》將“行政規(guī)定”改為“規(guī)范性文件”，完成了與《行政訴訟法》等法律術語和實踐稱謂的銜接，保證了法律術語和學術概念的一致性。

（二）擴大審查范圍

此次新修訂《行政復議法》明確將“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的條款，這即是對行政復議改革的目標引導，也是對行政復議制度整體功能的重新定位。若要從實質(zhì)效果理解行政爭議的主渠道作用，“整體數(shù)量”必然是第一步要完成的制度作業(yè)，即行政復議的范圍要足夠?qū)挘M可能使大多數(shù)行政爭議通過行政復議得以化解。⑦所以，《行政復議法》拓寬了行政復議的受案范圍是此次修法的一大亮點。相應地，在附帶審查審查制度中，此次修訂在原有審查范圍的基礎上，新增了“法律、法規(guī)授權的組織制定的規(guī)范性文件”⑧，將審查范圍往前推進了一步。法律、法規(guī)授權的組織在我國行政法主體中占有相當規(guī)模的數(shù)量，其本身承擔大量的行政職能，如自治組織、行業(yè)協(xié)會等。在廣袤的“文件帝國”中，其所制發(fā)的規(guī)范性文件內(nèi)容也有可能涉及相對人的權利義務。由此來看，此次增加法律、法規(guī)授權組織制定的規(guī)范性文件作為其審查對象，一方面是回應大量規(guī)范性文件在行政管理適用中的實踐需要，另一方面是對行政復議受案范圍拓展的制度呼應，雙管齊下地從“量”的視角增加案件數(shù)量，從入口處盡可能吸納更多的行政爭議進入到行政復議制度中來。

（三）明確審查效力

此次《行政復議法》的修訂，糾正了此前一直被學界批判的附帶審查效果力度不足的弊端，增加了文件制定機關的說明義務和復議機關對規(guī)范性文件實質(zhì)性處理的權力。具體來說，《行政復議法》第58條規(guī)定，行政復議機關在認為有必要時，可以要求規(guī)范性文件或者依據(jù)的制定機關當面說明理由，制定機關應當配合；《行政復議法》第59條規(guī)定，復議機關認為相關條款超越權限或者違反上位法，決定停止該條款的執(zhí)行，并責令制定機關予以糾正。可以說，新增的第58條和第59條使得行政復議附帶審查制度真正戴上了制度的“獠牙”，增強附帶審查制度的實操性，從“質(zhì)”的層面加大行政復議對規(guī)范性文件的監(jiān)督力度，有助于將附帶審查的制度功效落到實處。一方面，通過文件制定機關的說明義務，可以讓復議機關對文件審查更加全面徹底；另一方面，復議機關對違法規(guī)范性文件的實質(zhì)性糾錯可以從根源上實現(xiàn)“案結事了”，有效推動行政爭議的實質(zhì)性化解。這也是此次《行政復議法》修訂所體現(xiàn)的“監(jiān)督范圍更寬、審查強度更深、實質(zhì)性化解行政爭議能力更強”①理念的彰顯。

二、行政復議附帶審查制度之獨特優(yōu)勢

從現(xiàn)有制度安排來看，圍繞規(guī)范性文件的法制監(jiān)督體系，已經(jīng)建立起了面向立法、行政和司法三個內(nèi)容維度的監(jiān)督框架。立法監(jiān)督作為事前監(jiān)督的重要一環(huán)，重在對文件制發(fā)環(huán)節(jié)先入為主，對規(guī)范性文件的制定主體、制定內(nèi)容、制定程序等預先設定框架和界限。行政監(jiān)督重在行政系統(tǒng)內(nèi)部構建規(guī)范性文件合法性審核流程，加強規(guī)范性文件制定過程中的民主化程度，強調(diào)對文件數(shù)量的控制和文件質(zhì)量的提升，有助于實現(xiàn)真正的“良文善治”。司法監(jiān)督則通過行政訴訟附帶審查制度，以外部監(jiān)督的方式對個案中規(guī)范性文件的適用進行司法審查，并通過司法建議的應用來倒逼政府部門加強對規(guī)范性文件的法治化建設。

應當說，上述三個維度的監(jiān)督路徑既有重合也有缺失。立法監(jiān)督和司法監(jiān)督均是以外部監(jiān)督視角發(fā)力，其監(jiān)督實效性有待檢驗；行政監(jiān)督雖是建立在行政體系內(nèi)部，但行政機關自我規(guī)制的自驅(qū)動力有待增強。行政復議附帶審查制度作為規(guī)范性文件監(jiān)督鏈條上的重要一環(huán)，一方面具有不同于其他監(jiān)督方式的獨特優(yōu)勢，另一方面，附帶審查制度本身融貫于行政復議制度之中，其本身也擁有行政復議制度獨有的經(jīng)濟性、便利性、快捷性、徹底性等比較優(yōu)勢。②此次《行政復議法》的全面修訂，是對行政復議功能定位的全新闡釋與新一輪改革成果的固化，極大彰顯了行政復議在解決行政爭議主渠道作用中的制度優(yōu)勢，而附帶審查制度依托此次《行政復議法》修訂的制度紅利，也彰顯出其在規(guī)范性文件法制監(jiān)督中的比較優(yōu)勢。

（一）層級監(jiān)督優(yōu)勢

2014年《行政訴訟法》確立的法院對規(guī)范性文件的附帶審查制度，實現(xiàn)了與行政復議附帶審查制度的銜接。囿于行政復議附帶審查制度在實踐中的疲軟性，行政訴訟附帶審查在設立之初被視為“社會進步的標志”③。然而，基于司法權與行政權之間的諸多復雜性，該制度在實施過程中的實效性依然不足，法院對規(guī)范性文件的附帶審查呈現(xiàn)出明顯的保守傾向與審慎思維，法院會基于多重判斷因素規(guī)避對規(guī)范性文件的審查。④相較而言，與法院作為外部監(jiān)督主體的附帶審查所不同的是，行政復議附帶審查因其發(fā)生在行政系統(tǒng)內(nèi)部，可以充分發(fā)揮其層級監(jiān)督的巨大優(yōu)勢。從理論基礎來看，通過行政復議加強對行政權的自我監(jiān)督控制是行政自制理論內(nèi)涵的應有之義，作為行政面向的行政復議附帶審查制度，依托行政自制的能動特點，在行政系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)層級監(jiān)督有其自身的合理性與可行性。

第一，從復議體制上來看，此次修法確立了集中管轄制度，明確復議機構職責。此次《行政復議法》修訂的一大亮點，便是凝聚了行政復議管轄制度改革在過去十多年間的實踐經(jīng)驗和改革成果，一改過去“條塊雙重管轄”體制所帶來的政府統(tǒng)一領導權被部門化、碎片化的弊端，①在《行政復議法》第4條第1款明確了“縣級以上各級人民政府以及其他依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關”，由此確立了以“塊塊”管轄為原則，以“條條”管轄為例外的行政復議管轄體制，②使行政復議管轄體系愈發(fā)清晰。以此條款為法律依據(jù)，使得包括附帶審查案件在內(nèi)的所有復議案件都將由地方一級政府來集中管轄，能夠充分發(fā)揮層級監(jiān)督的便捷有效的優(yōu)勢。

第二，從監(jiān)督機制上來看，此次修法完善了行政復議意見書制度，強化了個案監(jiān)督之外的行政系統(tǒng)內(nèi)部的日常監(jiān)督。行政復議意見書制度最早出現(xiàn)于《行政復議實施條例》（2007年）（以下簡稱《實施條例》）第57條，其立法本意在于妥善處置與被復議行政行為無關聯(lián)的其他違法行為的問題，做好宣傳解釋與后續(xù)善后工作。③此次《行政復議法》修訂是在《實施條例》第57條的基礎之上，進一步明確行政復議意見書與行政復議決定書的同等效力，并創(chuàng)新性地規(guī)定了意見書的強制執(zhí)行性。④可以說，行政復議意見書在附帶審查領域大有可為，通過這種內(nèi)部層級監(jiān)督的手段，復議機關完全可以向規(guī)范性文件的制定機關以發(fā)送行政復議意見書的方式，向其提出完善和改進規(guī)范性文件法治化的建議。總之，行政系統(tǒng)內(nèi)部層級監(jiān)督是行政復議的基礎性制度功能之一，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，復議機關可以與制定機關進行深層次的溝通和協(xié)商，從而對不合法的規(guī)范性文件進行妥善處理，由此最大限度地發(fā)揮行政機關監(jiān)督的層級優(yōu)勢。

（二）專業(yè)審查優(yōu)勢

在行政訴訟附帶審查領域中，法院在對專業(yè)性極強的規(guī)范性文件進行審查時，其自身的局限性充分暴露。一方面，基于規(guī)范性文件內(nèi)容的專業(yè)性，要求法院要對不確定法律概念等內(nèi)容進行專業(yè)判斷存在難度；另一方面，基于行政訴訟司法謙抑原則的內(nèi)在要求，法院需要對規(guī)范性文件內(nèi)容中的專業(yè)判斷給予必要的尊讓。最高人民法院曾在2018年10月公布9個規(guī)范性文件附帶審查制度典型案例，在“孫桂花訴原浙江省環(huán)境保護廳環(huán)保行政許可案”中，正是因為案涉規(guī)范性文件的專業(yè)性和政策性，法院便借助向原環(huán)保部發(fā)函的方式，了解當時出臺文件的背景和目的，才得以實現(xiàn)對規(guī)范性文件合法性與否的審慎判斷。⑤這充分說明，面對規(guī)范性文件所承載的日益專業(yè)化、精密化的行政事務，法官的司法審查要倚重行政機關的判斷才能順利進行。

然而，相較于行政訴訟，行政復議對規(guī)范性文件專業(yè)審查的優(yōu)勢顯而易見。以行政裁量基準和技術標準類文件為例，我國的行政裁量基準普遍是以規(guī)范性文件的形式，通過對法定授權范圍內(nèi)裁量權的情節(jié)和法律后果進行細化，⑥實現(xiàn)對上位法律的有效補充。這其中蘊含著行政機關內(nèi)部長久形成的執(zhí)法習慣與行政慣例，經(jīng)過反復檢驗日臻成熟定型。當這類規(guī)范性文件進入到行政復議附帶審查領域，同樣作為行政機關的復議機關有比法院更好的敏銳度和靈活性，對裁量基準中的格化適用是否合法有更具經(jīng)驗性的判斷。在技術標準類文件中亦如此，日益專業(yè)的現(xiàn)代分工使得法官不可能通曉每一行政領域的專門知識和經(jīng)驗。①但是在行政系統(tǒng)內(nèi)部，則有一批具有專業(yè)技術知識和受過專門培訓的工作人員，他們可以為技術標準類文件的專業(yè)審查提供良好的資源基礎。即便該規(guī)范性文件不是復議機關或本級政府部門制定，行政機關內(nèi)部的自我協(xié)調(diào)與溝通機制，也可以使得復議機關就該文件中的專業(yè)性問題和制定機關進行商討，聽取其意見。

（三）個案輻射優(yōu)勢

備案審查制度是一項傳統(tǒng)的法律規(guī)范監(jiān)督制度。在我國法律文本中，針對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等“法”規(guī)范的備案審查制度，主要體現(xiàn)在《憲法》《立法法》《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》中，而“法外”的規(guī)范性文件備案審查制度，則經(jīng)由上位法的授權，②由地方立法對其作出規(guī)定。于是，在規(guī)范性文件的備案審查監(jiān)督環(huán)節(jié)，形成了人大備案審查與同級政府備案審查的雙重備案審查制度。③從制度特點上來看，備案審查其兼具備案與審查相結合的特征，其目的是通過規(guī)范性文件的登記在案和之后的合法性審查對本部門監(jiān)管范圍內(nèi)的所有規(guī)范性文件進行監(jiān)督，規(guī)范立法活動，維護法制統(tǒng)一。④所以，備案審查在整個監(jiān)督體系中具有廣泛性、整體性的特點。但是，無論是上級政府的備案審查還是同級人大的備案審查，備案機制是一種靜態(tài)的規(guī)范對照審查機制，而非以案件性和爭議性為前提的審查方式，這種抽象審查注定使得權利救濟的責任轉(zhuǎn)移到純粹的規(guī)范控制上去，⑤讓規(guī)范性文件在行政實踐與規(guī)則適用中存在的問題不易被發(fā)現(xiàn)。不僅如此，實踐中行政機關制定的規(guī)范性文件不報備或報備后只備不審等情形相當普遍，造成備案審查制度流于形式。

相較來看，行政復議附帶審查的啟動前提是行政機關對規(guī)范性文件在個案中的具體適用，是以每一個具體行政行為的發(fā)生作為基礎，進而推動對規(guī)范性文件的審查。法律的生命在于執(zhí)行，換言之，只有行政機關將規(guī)范性文件的內(nèi)容真正適用到每一個具體個案中，才有機會將規(guī)范性文件的不合法與不合理之處曝光，將復議機關的審查重點更好地聚焦在具體案件的依據(jù)之上，并將其與執(zhí)法實踐相結合，又從個案中窺探規(guī)范性文件的缺漏。再進一步看，依據(jù)《行政復議法》第59條規(guī)定，復議機關在審查之后，可以對有關條款停止執(zhí)行，還可以責令制定機關予以糾正，可以達到暫時或者徹底否定規(guī)范性文件之效力的作用。所以，不同于備案審查只能就文件審查文件的監(jiān)督方式，行政復議附帶審查可以以一案之力使之輻射至所有可能適用到該規(guī)范性文件的案件，真正形成“辦理一案，治理一片”的效果。

（四）訴源治理優(yōu)勢

訴源治理，就是要把非訴訟解決機制挺在前端，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，以達到從源頭上減少訴訟增量的目標。①黨的十八屆四中全會指出，要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平；2021年2月，習近平總書記主持中央全面深化改革委員會第十八次會議，審議通過了《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》。上述一系列頂層設計使“訴源治理”正式上升為國家社會治理領域的一項重要制度。作為國家治理能力和治理體現(xiàn)代化的重要組成部分，訴源治理的內(nèi)涵在于通過一系列制度安排，推動矛盾糾紛從終端裁決向源頭預防延伸，最終實現(xiàn)將矛盾糾紛化解在萌芽的訴源治理目標。

行政復議附帶審查制度的訴源治理優(yōu)勢，與規(guī)范性文件本身的性質(zhì)特征不無聯(lián)系。行政機關制發(fā)規(guī)范性文件的行為，不同于行政機關針對某個特定主體作出的行政執(zhí)法行為，后者具有特定性、即時性的特征，而前者則具有廣泛性、普遍性的特征。如果說違法的具體行政行為侵害的是特定相對人的權益，那么行政機關制發(fā)違法的規(guī)范性文件行為，侵害的則是普遍意義上會適用到該文件的不特定相對人的權益。實踐中，因規(guī)范性文件制定主體的泛濫、內(nèi)容邊界不清、制發(fā)程序混亂所引發(fā)的法治風險較多，使得大量的“亂發(fā)文、出臺‘奇葩’文件的現(xiàn)象還不同程度地存在”③。這使得存在問題的規(guī)范性文件成為大量違法行政行為的“源頭”。質(zhì)言之，對具體違法行政行為的糾正只是起到治標的作用，而糾正違法的規(guī)范性文件，才是從根本上溯源至違法行政行為的源頭，聚焦行政爭議的焦點，從源頭上規(guī)范行政權力的行使，化解行政爭議。此次《行政復議法》修訂，實質(zhì)上就是樹立訴源治理的理念，從“源頭”治理，從違法行政行為的“依據(jù)”著手，根除掉影響依法行政的根源所在，切實發(fā)揮前端解決糾紛的訴源治理效果。

行政復議附帶審查制度的訴源治理優(yōu)勢，還體現(xiàn)在行政糾紛化解制度格局的建構上。行政訴訟、行政復議與信訪是構成我國行政糾紛救濟制度的“三駕馬車”。此次《行政復議法》修訂確立行政復議的主渠道作用，目的就在于一改過去“大信訪、中訴訟、小復議”的救濟格局，構建“大復議、中訴訟、小信訪”的新型結構，力爭將行政復議挺在解決行政爭議的前端。相應地，如果在行政復議階段加強對規(guī)范性文件的法制監(jiān)督，將違法規(guī)范性文件在此環(huán)節(jié)妥善處理，那必然會產(chǎn)生“對案涉爭議進行整體性、徹底性的一攬式解決”的效果，④也在一定程度上減少了經(jīng)由行政復議而進入到行政訴訟的案件ZZMDHbB0Ktfn6IA/gd63zA==數(shù)量。通過這樣的制度實效，使行政相對人愿意選擇行政復議作為首次解決其與行政機關之間的爭議的救濟渠道，助力糾紛化解模式從“訴訟中心主義”向“訴訟與非訴并行主義”的轉(zhuǎn)變。

三、行政復議附帶審查制度之效能優(yōu)化

從整體來看，行政復議附帶審查制度從舊法的兩個條款擴充至新法的五個條款，這樣的修訂幅度只是初步為該制度提供了一個基本的制度框架。如何將靜態(tài)的規(guī)范文本轉(zhuǎn)化為動態(tài)的制度實踐，如何充分激活行政復議制度對規(guī)范性文件監(jiān)督的制度功效，是下一步必須要思考的問題。從現(xiàn)有法律規(guī)定與行政復議的實踐來看，行政復議附帶審查的制度優(yōu)勢需要借助進一步的配套措施和改革推進來激活和釋放，具體可以從以下四個方面展開。

（一）在配套體系中明確審查核心要素

審查主體與審查內(nèi)容是附帶審查程序中的核心要素。此次《行政復議法》修訂對這兩個維度的規(guī)定較為簡單，這需要在接下來的《行政復議實施條例》等配套制度的修訂中進一步明確其內(nèi)涵與外延。

第一，對審查主體作擴大解釋，盡可能由復議機關來審查規(guī)范性文件。新修訂的《行政復議法》“行政復議附帶審查”一節(jié)沿襲了舊法的規(guī)定，以“有權處理”和“無權處理”為標準，形成了復議機關審查規(guī)范性文件和有權機關審查規(guī)范性文件兩種審查模式。這就導致了復議機關和規(guī)范性文件審查主體有可能相分離的情形。何為“有權處理”與“無權處理”？有學者認為有權處理的行政機關應當是在法律法規(guī)中被明確授權，并具有相應職能和專業(yè)能力來對特定規(guī)范性文件進行審查的機構。①依據(jù)《行政復議法》第59條和第60條規(guī)定，只有復議機關對規(guī)范性文件有實質(zhì)性的處理權限，而接受轉(zhuǎn)送的行政機關（即規(guī)范性文件的制定機關）只是將處理意見回復復議機關，復議機關如何處理制定機關的“處理意見”，法律并未明示。從目的解釋的視角來看，為了避免程序的來回遞轉(zhuǎn)，進而實質(zhì)性化解爭議，應當盡可能將“有權處理”作擴大解釋，將“無權處理”作縮小解釋。即只要規(guī)范性文件的制定機關是復議機關本身或者是復議機關的下級機關或同級機關，都可理解為有權處理；如果制定機關是復議機關的上級機關，則可適用無權處理的理解，進行相應轉(zhuǎn)送。總之，應當遵循“將附帶審查主體限定在復議機關”的原則來處理，充分發(fā)揮復議機關在案件處理中的主導性。

第二，借鑒行政訴訟附帶審查制度，對審查內(nèi)容作擴大解釋。依據(jù)《行政復議法》第59條規(guī)定，復議機關僅針對被審查的規(guī)范性文件“是否違反法定權限”和“是否違反上位法規(guī)定”這兩種審查內(nèi)容展開。事實上，基于行政復議內(nèi)部層級監(jiān)督的原理以及主渠道功能定位的目標導向，行政復議所審查的對象范圍應當要廣于行政訴訟審查的對象。尤其是對文件制發(fā)程序違法的審查，應當是行政復議對規(guī)范性文件監(jiān)督的優(yōu)勢所在，理應高于、嚴于行政訴訟附帶審查的程序標準，②或至少需要和行政訴訟附帶審查保持一致。所以，對于規(guī)范性文件不合法的情形，可以參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第148條第2款的規(guī)定，③對《行政復議法》第59條“規(guī)范性文件不合法”的情形作廣義上的理解。除此之外，在合法性審查標準之上，還應當關注對規(guī)范性文件的合理性審查。《行政復議法》第1條規(guī)定的“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)男姓袨椤绷⒎ㄗ谥迹蛷娬{(diào)了行政復議不能只審查行政行為的合法性，也包括行政行為的合理性。同樣地，合法+合理雙重審查標準也應當體現(xiàn)在附帶審查制度中。在法治政府建設對規(guī)范性文件高質(zhì)量發(fā)展提出更高要求的背景下，復議機關更要對規(guī)范性文件的質(zhì)量與有效性進行關注，只有這樣，才能對當事人的維權動因作出關切回應，從而在實現(xiàn)監(jiān)督與倒逼依法行政的同時，完成對行政法律關系的整體修復，④助推規(guī)范性文件的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）在制度銜接中貫通審查程序與結果

規(guī)范性文件法律監(jiān)督的體系化構建是一項不可或缺的制度設計。⑤行政復議附帶審查作為事后監(jiān)督手段之一，不能僅在一個有限范圍內(nèi)的制度設計上完成自給自足，應當立足于行政爭議實質(zhì)性化解的主渠道功能定位，與規(guī)范性文件的其他監(jiān)督機制形成有效銜接。

第一，審查程序的有效銜接。在審查程序中，復議程序與附帶審查程序是相互獨立的程序還是后者適用前者的適用？這在新修訂《行政復議法》中看不到明確的方向。在現(xiàn)行有效的地方立法中，有的地方立法機構將附帶審查案件納入到重大、復雜、疑難案件中來對待；①也有地方規(guī)定審查程序依照備案審查的有關規(guī)定辦理。②事實上，附帶審查的對象是具有普遍適用效力的規(guī)范性文件，復議程序者審查的是具體行政行為，二者因其審查對象的不同，應當適用不同的審查程序。當前，司法行政部門對規(guī)范性文件的備案審查程序已建立，且備案審查監(jiān)督方式由來已久，實踐中制度實施也已成熟，可以考慮在后續(xù)的配套機制中，將附帶審查的程序與備案審查程序相結合，做到制度之間的有效銜接。

第二，審查結果的有效銜接。依據(jù)新修訂《行政復議法》規(guī)定，復議機關可以對違法規(guī)范性文件決定停止執(zhí)行或者責令制定機關予以糾正。從規(guī)范性文件監(jiān)督體系化建構的視角來看，行政復議附帶審查的結果不能僅在行政復議范疇內(nèi)發(fā)揮作用，應當與各監(jiān)督制度建立有效銜接。具體來說，當規(guī)范性文件在復議程序?qū)徖碇斜淮_定違法，就應當利用層級監(jiān)督優(yōu)勢，順勢將復議審查結果一并抄送至備案審查機構或者合法性審核機構，得以讓事中監(jiān)督手段可以對復議案件中暴露出來的違法規(guī)范性文件進行整體性監(jiān)督。若行政相對人對復議決定中具體行政行為的處理不服進而提起行政訴訟，復議機關也應當將附帶審查結果一并通報至法院，打通行政訴訟和行政復議附帶審查制度的聯(lián)結。質(zhì)言之，出于行政復議的“行政性”帶來的便利性和特殊性，抄送權和備案權轉(zhuǎn)化為行政復議機關對其他備案機關和司法機關的抄送權并非難事。③ 總之，在行政復議附帶審查制度已經(jīng)初步建立的基礎上，應當努力構建分工科學、協(xié)同高效、優(yōu)勢互補的規(guī)范性文件法治化多元規(guī)制體系。

（三）在公開機制中加強典型案例指導作用

政府信息公開一直是全面推進法治政府建設中的重要一環(huán)。近些年來，許多重要行政法律法規(guī)修訂都凸顯出公開制度的重要性，如2017年《行政處罰法》確定了行政處罰決定的有限公開規(guī)則。④在以往的制度實踐中，行政復議制度并未建立類似于行政判決書一樣系統(tǒng)全面的公開機制進行完全公開，許多地方行政復議案件的公開也是有選擇性的。相應地，附帶審查案件更是無數(shù)據(jù)可以查詢，一定程序影響了行政復議附帶審查過程的透明度與合法性。

附帶審查案件的公開必然和行政復議決定書的公開機制緊密相連，后者是前者的基礎，只有做到復議決定的“應公開盡公開”，才能保證附帶審查案件的全面公開。此次《行政復議法》修訂對復議決定作出相對公開的制度安排，依據(jù)第79條規(guī)定，行政復議機關根據(jù)被申請行政復議的行政行為的公開情況，按照國家有關規(guī)定將行政復議決定書向社會公開。依據(jù)此規(guī)定，行政復議決定的公開是以被申請行政行為的公開情況來決定，例如，若被申請行政行為為行政處罰，則要依照行政處罰法第48條規(guī)定進行公開。但是，并非所有類型的行政行為公開制度均有法律的明確指向，是否公開、怎么公開，很多時候是行政機關的自由裁量行為。實質(zhì)上，在主渠道功能定位的目標之下，行政復議書的公開應當在后續(xù)制度優(yōu)化過程中，遵循“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”的原則，建立“應公開盡公開”的原則與思路，仿照國家裁判文書的公開制度，嘗試建立類似于裁判文書網(wǎng)的公開平臺，堅持“誰辦理誰公開”，將全國的復議案件集中進行公開。當然，在公開過程中需要引入利益平衡原則，⑤處理好文書公開與當事人合法權利、隱私保護之間的關系。

新修訂的《行政復議法》第4條第2款規(guī)定，國務院行政復議機構可以發(fā)布行政復議指導性案例。這條新增條款預示著指導案例制度在后續(xù)行政復議制度中的廣泛推廣。①指導性案例制度在我國已有充足的探索經(jīng)驗，《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》中提出“建立行政執(zhí)法案例指導制度”，本次《行政復議法》的修訂，將我國指導性案例制度內(nèi)容進一步擴展至行政復議領域，具有重要意義。在附帶審查制度的推廣中，復議機關可以效仿司法部門定期發(fā)布指導性案例的制度方式，②建立附帶審查制度的案例發(fā)布制度，為各級復議機關審理此類案件提供參考，并提供可推廣的審查經(jīng)驗，有利于確保附帶審查案件的規(guī)范性和一致性，提高專業(yè)水平和辦案質(zhì)量，促進附帶審查案件的均衡發(fā)展和統(tǒng)一解釋，進一步明確、提升審查結論的效力。

（四）在改革推進中逐步建立獨立審查制度

關于是否應當將規(guī)范性文件直接納入行政復議受案范圍，學界曾有過爭論。“否定說”以行政訴訟還未將規(guī)范性文件納入審查范圍為由，認為行政復議不應當對其進行審查，即便審查也會流于形式。③“肯定說”的學者則基于規(guī)范性文件本身性質(zhì)、違法現(xiàn)狀、行政機關內(nèi)部監(jiān)督需要的考量，認為應當將規(guī)范性文件納入行政復議的受案范圍。④不可否認的是，隨著規(guī)范性文件在行政實踐中的適用愈發(fā)普遍，脫逸于法律之外的規(guī)范性文件日益增多，嚴重影響政府公信力與法制統(tǒng)一，所以，將規(guī)范性文件納入行政復議的審查范圍，是法治政府建設的必然趨勢。

1999年《行政復議法》建立了有限性的附帶審查制度，然而長久以來，將規(guī)范性文件直接納入行政復議的受案范圍，一直都是學界對行政復議制度改革的重大期許之一。此次《行政復議法》修訂前后，仍然有許多學者呼吁應當對規(guī)范性文件進行直接審查，⑤但是新修訂《行政復議法》仍然沒有采納該建議。值得注意的是，此次《行政復議法》修訂建立了附帶審查文件+主動審查依據(jù)的模式。依據(jù)《行政復議法》第56條和第57條的規(guī)定，在附帶審查中，申請人針對有限的“規(guī)范性文件”提起審查；在主動審查中，復議機關可以對行政行為的“依據(jù)”提起審查。所以，附帶審查只審“文件”，而主動審查則可以審“依據(jù)”，而在每個具體的行政行為中，其“依據(jù)”的范圍要大于規(guī)范性文件，它包括規(guī)范性文件在內(nèi)的法規(guī)和規(guī)章。⑥從體系解釋和目的解釋來看，主動審查“依據(jù)”的模式實質(zhì)上賦予了復議機關對規(guī)范性文件積極能動的監(jiān)督職責，建立了比較隱蔽的規(guī)范性文件審查制度。當然，當前附帶審查+主動審查方式本身也存在諸多困境。實踐中，如果發(fā)現(xiàn)違法的規(guī)范性文件制定機關是本機關或是其上級機關，那么因行政科層制等因素的制約，其主動審查的內(nèi)驅(qū)動力將會大大縮減。

在新修訂的《行政復議法》中，不難看到立法者希冀通過擴大審查范圍并增加審查效力等制度設置，激活行政復議制度對規(guī)范性文件的監(jiān)督功效。改革的推進需要循序漸進，如果將行政復議附帶審查制度改革劃分為兩個層次，那么現(xiàn)階段的附帶審查文件+主動審查依據(jù)的模式便是改革進程的第一個層次。從以往的實踐經(jīng)驗來看，行政自制視角下的合法性審核、備案審查等制度已經(jīng)為復議機關審查規(guī)范性文件奠定了良好的制度基礎，可以為規(guī)范性文件的直接審查積累寶貴的實踐經(jīng)驗。在改革推進的第二個層次中，應當完全將審查啟動的主動權交由公民、法人和其他組織，由間接審查轉(zhuǎn)為直接審查，有效規(guī)避行政機關主動審查自驅(qū)力不足的困境，實現(xiàn)從附帶審查到直接審查的轉(zhuǎn)變。

結 語

《行政復議法》對附帶審查制度的修訂，是在舊法的基礎上對復議附帶審查制度的一次更新?lián)Q代。應當看到的是，行政復議附帶審查并非是行政復議制度中的一個微觀問題，其具有面向規(guī)范性文件法制監(jiān)督和面向行政復議制度改革的雙重特性。所以，在制度的動態(tài)實踐過程中，不僅要將其放在規(guī)范性文件監(jiān)督體系中去考量，也要將行政復議主渠道功能定位的目標導向引入其中。進一步看，如何充分激活行政復議附帶審查的制度功效，如何把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為工作效能，還需要在后續(xù)的配套制度和改革過程中不斷推進。值得期待的是，加強行政復議對行政違法問題的源頭規(guī)范和整體預防，是行政復議實質(zhì)性化解行政糾紛的應有之義。相較于備案審查、行政訴訟附帶審查制度，行政復議應當發(fā)揮其獨特的內(nèi)在優(yōu)勢，在規(guī)范性文件的法治監(jiān)督中有所作為，在推動行政復議實質(zhì)性化解行政糾紛中貢獻制度力量。

［責任編輯 李宏弢］