數字化技術賦能基層應急管理能力現代化建設

摘要：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將應急管理的重視提高到前所未有的高度，基層政府應急管理能力建設也成為重中之重。本文從當前基層應急管理能力建設中存在的問題出發，指出數字化技術賦能應急管理的必要性，以求解決基層應急管理在發展過程中的瓶頸問題，推動基層應急管理事業高水平高質量的發展，優化我國基層政府單位應急管理體系現代化建設的發展路徑。

關鍵詞：數字化技術；數字治理；數字孿生；應急管理

基層應急管理是國家應急管理體系的 “神經末梢”，是減少災害風險和損失的第一道防線，直接關系地方經濟社會發展和人民切身利益。因此，加強基層應急管理能力建設尤為重要。以信息技術為代表的科技革命和產業變革進入成熟發展階段，數字技術發展水平日益優化提升，這為應急管理體系快速發展打下了堅實的基礎。

基層應急管理發展難題可充分利用數字技術工具，加速轉型應急管理體系的數字化、網絡化、智能化，發展靈活、精準、迅速的應急管理能力，降低突發事件對社會經濟建設的影響，為應急管理提供光明前景。

一、我國基層應急管理能力建設存在問題

當前應急管理體制改革取得了明顯成效，但仍存在老問題 （職能不清、人員不足、保障不力等）及新挑戰。基層應急能力總體偏低，還不適應復雜多變的公共安全形勢與快速發展的經濟社會形勢，還存在應急管理組織機構不健全、基礎設施抗災韌性不強、群眾應急管理意識薄弱及參與積極性不高等問題，造成基層應急管理工作沒有著力點。

（一）基層治理機制本身存在缺陷

我國基層治理機制中常態化管理與應急管理之間動態銜接不夠順暢，應急狀態下基層治理與常態化基層治理既有機統一又各具特色。盡管政府的層級結構設置及統一戰略部署有利于運轉高效的應急管理模式的形成，但由于信息不對稱及自組織空間不足等，常面臨行政治理難以及時回應應急處置中出現的新問題、政策實施阻力與落地等問題，基層群眾自治制度的功能發揮有限，自發性、穩定性較弱。

（二）基層應急管理運轉機制不暢

應急管理部門的設置分散、編制不足、救援專業人員隊伍建立難度高、物資儲備條件欠缺；經濟落后的城鎮及偏遠山村地區的應急基礎設施建設落后，難以應對突發應急管理事件。

（三）專業人員隊伍質量欠缺，社會力量參與積極性不高

一方面，基層應急管理部門職責繁重，但崗位人員嚴重不足且流動性強，隊伍專業性不強；另一方面，政府給予社會力量參與基層應急管理的空間不足，傳統的應急管理體系信息不對稱，信息來源少，加之政府單向傳遞信息也存在許多信息盲點，導致社會力量參與基層應急管理的主動性和積極性不高。

（四）應急管理信息化建設發展不平衡

上級單位與基層聯動機制不暢，不能實現信息共享，權力下放基層力度不夠，難以充分獲得大數據、AI等數字化技術支持。此外，信息化工具在基層的使用情況也值得關注，部分地區基層應急管理信息化工具被閑置，[1]同時，應急管理監督規則還停留在傳統的消極監督上，也就是為完成具體任務而進行的具體的監督，多表現為調查監督和事后問責的方式。

二、數字技術賦能基層應急管理能力的必要性

習近平總書記指出：“人類同疾病較量最有力的武器就是科學技術。”[2]數字技術正在顛覆傳統應急管理的思維模式與行為方式，為應急管理提供創新場景；《“十四五”國家信息化規劃》提出，到2035年要全面實現依法應急、科學應急、智慧應急，形成共建共治共享的應急管理新格局。[3]高質量數字平臺的構建已成為推動國家應急管理體系與能力現代化的大趨勢。

災害一直是人類面臨的重大挑戰，災害爆發頻率及復雜程度日漸提升，后果也日趨嚴重。與傳統災害相比，現代災害具有級聯性、衍生性與復合性等特征，世界變得越發不安全。[4]而數字技術賦能能使 “單一應急”邁向 “復合應急”：數字化技術平臺具有智能性、公開透明、可追溯性等特點，能更精確地做出風險評估，從而有效地安排風險防控工作；數字技術可縮短信息傳遞鏈條并保證信息傳遞的準確性，迅速處理巨量的數據，使應急處理突破時空界限，為管理者提供高效應急管理工具，也有助于加快災后恢復重建效率；數字技術也推動了應急管理信息化、智能化，通過程序化思維、標準化方式與數字化手段推動了應急管理流程再造，[5]實現社會連接與社會賦能，促進社會力量廣泛參與，有利于改變以往自上而下的單一管理缺陷，利用全新高效的應急管理跨域協同、責任追究和精準管理等信息，[6]有利于建立互聯互通與部門協同的整合體系，促進 “應急共治”或 “敏捷治理”局面的形成；利用數字技術可實現文本的存檔等電子文本管理功能，有序地開展應急機制建設，對于加快構建中國特色的應急管理體系也具有特別重要的意義。

三、數字時代應急管理的理論基礎

（一）基礎原理理論—數字治理理論

數字治理理論是治理理論與數字技術結合催生的新公共管理理論準范式，闡釋變化的復雜性，而信息技術及處理則是各種變化的核心，這一變化波及面更廣，且在更廣泛的層面發揮作用。[7]

數字治理理論借助信息技術對應急管理體系產生積極作用。應急管理問題在復雜的社會環境下面臨諸多現實挑戰，在數字化背景下，傳統的層級制政府主導模式已無法滿足復雜多變的時代需求。數字治理理論的出現正契合了時代發展的大趨勢。

數字治理的核心仍是 “治理”，而非技術。它突出多元主體的重新整合，在技術層面強調多元化運作，創新公民參與形式，較好地解決了公民參與的困境以及促進參與方式的創新。應用數字治理理論指導應急管理能力建設是治理理論向應急管理領域邁出的重要一步，隨著數字化技術的持續發展，數字治理理論借助信息科技在應急管理能力建設中發揮著越來越重要的作用，[8]引入數字治理理論也可以從理論視角完善應急管理體系和能力的建設。

（二）關鍵技術理論—數字孿生理論

數字孿生就是在虛擬的信息世界對實體的物理世界進行映射。將其運用到應急管理中，即在信息化平臺內建模一個與突發應急事件場景等價的、能夠實時交互的數字孿生體，實現對應急管理周期的實時監控和業務協同等任務。對其映射過程中產生的巨量數據進行分析整理，對發現的問題糾正應急方案，為應急管理提供及時準確的信息支持，使應急管理主體能辨識風險并精準預測調整態勢，降低損失并提高效能，有利于解決傳統應急管理中的風險預警遲鈍、應急信息壁壘等現實弊病。

數字孿生技術中關鍵的多領域多尺度融合建模技術能從不同的領域視角、連接不同的時間尺度的物理過程進行精準模擬，模擬結果會隨物理實體的變化而自動做出相應的變化。理想狀態下，數字孿生可以根據多重的反饋源數據進行自我學習，幾乎實時地在數字世界里呈現物理實體的真實狀況。[9]

四、數字技術賦能基層應急管理能力的路徑探討

（一）數字治理與應急管理

盡管數字技術賦能會破解應急管理中諸多難題，但數字技術是持續發展的，數字技術賦能應急管理的外部環境也在持續發生變化，因此，應急管理的制度體系和管理規則也要跟上數字技術變化的腳步。

及時完善適應數字技術的應急管理規則，有條不紊開展數字化背景下應急管理制度變革。各地各部門應加強依托互聯網、大數據等數字技術對應急管理預案的管理，變傳統意義上消極的應急管理監督為能夠適應數字技術的積極的應急管理監督，即事前預防、事中調節、事后總結反饋的全過程監督規則，并且要能實現精準問責、保證容錯糾錯，補充相應的數字化應急管理監督規則，借助數字技術一改傳統 “事件記錄、主觀判斷、事后分析”的監督手段與方法，讓數字監督技術跨越人機界限，使監督數據實現實時、公開和共享，推動應急管理監督智能化。

構建韌性良好的數字治理平臺，實現多元主體共治。近年來，突發事件頻發的同時，可以關注到其緊急性和不確定性越發強烈。當前的一些數字治理平臺存在無法與其他數字治理平臺高效聯動的難題，難以實現從常態化到應急狀態的迅速切換，在處理問題時會有失靈現象，因此，要以更為穩健且具有普適性、敏捷性的治理方式來應對，即富有韌性的治理：強調協同聯動和跨域合作、及時吸納社會多元主體作為政府部門的重要補充，以共同參與治理為導向，參考社會多元主體的意見，使多元共治逐漸走向常態。

（二）數字孿生技術賦能應急管理“防與救”

需要強調的一點是，與其他領域不同，數字技術在賦能應急管理建設過程中依然應該將重心放在管理上而非技術上。從實際的應急實踐經驗來看，過往的應急決策往往依靠經驗，而突發事件本身就具有差異性，如果依靠這種習慣性經驗做出相應的決策，可能影響應急管理的實際效果。因此，數字化技術應重點賦能于高質量的應急管理決策產生，這就要求做好突發事件的兩大工作—“防”與 “救”。

事前做好實時監測預警，用于提升事前應急風險的認知能力、應急預案的智慧化水平。將孿生技術運用到突發事件態勢感知與推演中：要高效地應對突發事件，就要能實時感知突發事件的風險態勢，構建精準的孿生模型，能夠在線實時對物理系統的風險狀況進行分析判斷，實時動態監測突發事件的整體態勢，從而推斷事件演變規律，形成全過程風險把控的孿生應急模式。使應急行動舉措一開始就保持在最優狀態，顯著提高應急反應效率。

事中提升應急處置的效率水平和敏捷程度，事后提高重建恢復能力及知識經驗的總結能力。可將數字孿生技術應用到應急演練和災后重建工作、應急指揮與教育培訓等工作中。利用數字孿生技術模擬演練場景可對救援時間的把控、人員的調度與配合、物資分配及執行過程的情況等進行評估優化；還原真實突發事件場景，輔助應急管理部門預測受災范圍、交通情況等提高救援效率。在災后重建階段，基于數字孿生技術，結合歷史數據和當前受災情況，加快應急管理等相關部門規劃和決策的進度，提升災后重建效率；[10]使應急指揮人員、救援人員等群體遠程感受應急現場，讓應急信息傳遞可感可知，更加直觀深入地學習應急知識，進一步優化應急管理預案，以期實現監測、預測、預警、應急處置等一體化治理。

提升行業數字化設計水平，尤其是在基層領域，要出臺政策，支持建立支撐數字孿生技術所需要的空間環境、基礎設施等。同時，提升數字孿生技術體系涉及的其他關鍵技術，包括傳感器融合技術、壽命預測技術等。[11]

做好協同互聯互操作的數字化轉型工作，提升垂直領域的軟件專業化水平。應急管理是一個涉及多領域行業的問題，應急管理的參與者具有不同的組織背景，要設法打破參與者的組織壁壘。理想化的信息平臺的建立應該是一個適合于多領域通用化的數字孿生技術體系和技術平臺加強數據層面的協同和共操作，以共享海量信息和數據。

五、結束語

加強基層應急管理能力建設事關長遠、事關人民群眾切身利益和國家長治久安。應急管理必須不斷適應新挑戰，不斷創新管理方法和技術手段，妥善協調各方力量和資源，依托互聯網、大數據等數字技術，構建全域覆蓋的應急管理信息傳輸網絡，統一指揮、上下聯動的應急管理體制，智能高效的 “數字化—網絡化—智慧化”的應急管理體系，科學靈活的數字化應急管理方式，讓全社會共享安全的良好環境。

參考文獻：

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作者簡介： 吳娜娜，女，漢族，甘肅白銀人，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。