中國特色養老保險的國家制度引領探究

摘要：農村養老保障體系建設對于實施鄉村振興戰略、全面建成小康社會，推進國家治理體系與治理能力現代化都有深遠影響。一方面，農民積極參加 “新農?！保r村養老保險的投保率達到95%以上；另一方面，退保、棄保情況在一些農村地區出現。本文通過分析歐美醫保體系的發生發展過程，探尋適合中國特色的養老保險方式，為中國農村養老保險提供建設性方案。

關鍵詞：養老保險；制度；探究

“十四五”規劃綱要提出，要將 “基本養老保險參保率提高到95%，發展多層次、多支柱養老保險體系”。[1]從目前我國的參保數據來看，其數值還遠遠沒有達到這個目標，特別是農村退保、棄保現象不斷出現，參保率的提高任重道遠。

一、養老保險發展簡史（以英國為例）

（一）養老金萌芽階段

養老保險是社會保障制度的重要組成部分，目前，各國所實行的社會保障制度的基礎是英國的 “濟貧法”。[2]1601年，英國頒布 《伊麗莎白濟貧法》。作為英國第一個重要的濟貧法，它將英國幾乎全部的國民都納入生活保障的范圍內?！兑聋惿诐毞ā烽_創了通過社會這個整體提供互相幫助的一種可行的國家制度，其對英國社會保障制度的發展和完善以及整個人類社會保障制度的創立有重要的啟示意義，它代表著英國養老保險制度的萌芽。

（二）養老保險制度的確立及發展階段

19世紀末20世紀初，英國全社會掀起了一場長達30年的養老金討論運動。其背景是，隨著經濟的發展和社會的推進，資本所導致的貧富分化明顯加劇，貧窮的工人和大量的農民階層沒有相應的儲蓄等來保障老年的生活，這些人一旦喪失勞動力，大量的人就需要社會救濟。為了緩和人口老齡化的發展給英國社會帶來的動蕩，英國社會各界圍繞是否繳費領取養老金這件事進行了激烈的爭論。[3]最終在1908年8月正式批準了 《老年養老金法》。人們普遍認為，1908年養老金法案在英國社會保障制度發展史上具有里程碑式的重大意義，《老年養老金法》承認了國家對于國民的基本生活保障特別是老年人的生活保障有明確的責任。

（三）英國繳費養老金制度的確立

1958年，英國政府在 《老年養老金法》的基礎上發表了 《養老金制度白皮書》。白皮書提出了養老金發放的基數從免費向繳費的進一步過渡，同時，繳費的多少與退休時領取的金額相掛鉤，這樣就引導國民從一味地單向從國家免費領取養老金向個人承擔相應義務的轉變，國民在年富力強的階段，將一部分收入存入國家指定賬戶，將來在退休的時候獲得相應數額的退休金，以保障退休之后的基本生活。

《老年養老金法》在實際操作過程中得到了很好的社會反饋，取得了很好的社會效果。這樣，英國政府在綜合已頒布的法案的基礎上，在1959年進一步頒布了 《國民保險法》。該法案不僅將保險種類做了分類，而且對繳費群體進行了分檔。

（四）英國養老保險制度的改革時期

1959年的 《國民保險法》的頒布契機之一就是第二次世界大戰。20世紀60年代，英國的經濟發展速度已經開始放緩，但社會保障、社會福利等公共事業的開支卻有增無減，導致英國政府的預算赤字大增。為了解決這一問題，英國政府在1986年頒布了 《社會保障法》，該法案降低了養老金保障者在領取養老金時能夠領到的金額，同時，政府也在探索養老金制度的私有化，積極推動養老金構成的多樣化。除了傳統的國家、企業和個人共同維持的基本養老金賬戶，政府也鼓勵個人通過存款和購買保險等，積極探索養老金籌集渠道的多元化，英國逐步建立了現在三支柱養老保險的雛形。

二、世界主要經濟體現行養老保險體系

歐洲國家的養老保險主要分為兩大體系：社會養老保險和多元養老保險。德國、法國等國實行的是社會養老保險體系，英國、荷蘭等國實行的是多元養老保險體系。

美國現行養老保險是三支柱體系，第一支柱是國民職工最低養老保險，由政府主持并強制執行；第二支柱是公司、雇員參與的養老保險；第三支柱是個人儲蓄投資型養老保險。

日本也采用三支柱體系。第一支柱為國民年金體系，國民年金制是日本社會保障的基礎，也是覆蓋面最大的公共養老保障制度；第二支柱是以企業在職人員為對象的厚生年金保障制度，和以公務員為對象的共濟年金保障制度；第三支柱為商業保險等靈活模式保障制度。

三、我國的多層次、多支柱養老保險體系現狀

目前，我國采用的養老金保障制度基本與英國類似，也是采用三支柱體系。由國家、公司和個人共同承擔費用的基本養老賬戶是我國養老保險制度的第一支柱。第一支柱的基本特點是全覆蓋、包基本。對于廣大農民來說，這個第一支柱就是農村基本養老保險制度，由政府、集體和農民共同承擔費用。

第二支柱為企業年金制度。企業年金制度是由企業 （單位）和個人共同承擔，實行完全積累、市場化運營的方式。第三支柱為個人儲蓄性養老保險和商業養老保險等，目前尚沒有正式制度安排。[4]在現階段，銀行和商業保險公司都在積極推進個人儲蓄性養老保險，就實際情況來看，在商業保險公司和銀行開設賬戶并存款的個體還很少。究其原因，主要還是國家政策不明朗，特別是錢存入這些戶頭后可能對后續資金的流動產生不利影響，大部分人持觀望心態。

（一）基本養老保險制度

我國的公共養老保險由城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險構成。城鎮職工養老保險又由企業養老保險和機關事業單位養老保險構成。

1.企業養老保險制度

1951年，我國實行戶籍管理制度，城鎮戶口和農村戶口就此誕生。城鎮職工都要到國有事業、國有企業單位上班，用人單位按照一定的比例繳納養老保險金，該部分養老保險金由國家統一管理。在個人達到退休年齡后，辦理退休手續，領取養老金。所以，這一時期的養老金也被稱為 “退休金”。企業職工按照企業方式辦理，機關單位退休按照機關單位辦理，所以，就分為企業養老保險和機關事業單位養老保險。20世紀80年代，我國對養老保險制度實行社會統籌試點，開始進行積極探索，在20世紀90年代，逐步形成了類似英國的養老保險模式。即由國家建立基本養老保險賬戶，國家、企業和個人按照一定比例分別承擔，最終確定了社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式，統一了企業職工基本養老保險制度。[5]

2.機關事業單位養老保險制度

機關事業單位養老保險制度是特殊歷史背景下的產物。新中國成立初期，出現了很多集體，如以企業為單位的企業集體，以村委為單位的村集體，也就有了以機關事業為單位的集體。各集體又進一步發展了各自的供給體系，如學校、食堂等集體所屬單位。因此，按照國家的規定，就自然有了事業單位退休金制度。按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，機關事業單位基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費 （以下簡稱 “個人繳費”）的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶。

3.城鄉居民養老保險制度

我國農村養老保險制度的確立可以說是農村發展的一次質的飛躍。我國在1951年建立戶籍制度的時候對農村養老問題做了明確的規定，即農村養老由村集體和家庭統籌負責，如 “五保戶”這樣的制度。而實踐證明，村集體的 “大鍋飯制度”無力提供如此龐大的物質保障來實現國家對村集體發展的最初設想。所以，長期以來農村并沒有真正的保險制度。

2009年和2011年，我國分別進行了 “新農?！焙?“城居?！痹圏c，并于2012年實現兩項制度全覆蓋，形成了覆蓋城鄉的城鄉居民養老保險制度。城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。參加城鄉居民養老保險的人員應當按規定繳納養老保險費。各地區依據國家政策，結合當地的實際收入水平制定不同的繳費標準，個人可以根據自己的收入水平選擇不同的繳納金額。在達到國家法定退休年齡后，政府對符合領取城鄉居民養老保險待遇條件的參保人全額支付基礎養老金。

（二）企業 （職業）年金制度

從全國范圍來看，企業年金的普及率是很低的，只有大型的企業或者國有企業才有企業年金，很多中小企業都沒有該項年金制度。而在日本，不管企業大小，一律要為企業員工繳納年金。企業負責一部分，個人負責一部分，而且是強制性的。無論是企業還是個人，只要處于開業或就職狀態中，都必須繳納年金。年金在退休之后，可以申請一次性領取，也可以分次領取，對養老保險金是一個極大的補充，能夠為個人退休后的穩定生活起到安全閥的作用。

（三）個人儲蓄性養老保險和商業養老保險

建立養老保險第三支柱，不僅能夠進一步完善養老保險體系，而且對于應對未來我國的老齡化問題也有十分重要的意義。積極探索作為第三支柱的個人儲蓄性養老保險和商業養老保險等多途徑養老保障新體系刻不容緩。2018年5月起，第三支柱養老保險已經開始在上海、福建和蘇州試點。

四、第三支柱建設的國家引導作用

人力資源和社會保障部養老保險司有關負責人介紹，目前，發展第三支柱已有基本思路，總體考慮是建立以賬戶制為基礎、個人自愿參加、國家財政從稅收上給予支持、資金市場化投資運營的個人養老金制度。銀行理財、儲蓄存款、商業養老保險等都可以是個人養老金的投資范圍。筆者認為，第三支柱養老保險體系的完善必須發揮國家的引導作用，主要基于以下幾點思考。

（一）養老保險的發展史要求國家引領

縱觀以英國為代表的養老制度發展史，第三支柱的建設需要國家的引領才能確保其健康、有序發展。養老保險是為了未來更好的生活而用現在的付出來構建。未來的穩定性、未來的可期性需要國家制度的保障，需要國家頂層設計、國家政策的引領。

（二）銀行業的養老理財產品的安全可預見性需要國家引領

我國是世界上儲蓄率最高的國家。通過和儲蓄資金量的比較，我們不難發現，儲蓄的收益是固定的、可預見的而且是安全的。與此相對，養老理財產品種類是繁多的、合同文本是復雜的、未來收益和安全可預見性是沒有保障的。要消除廣大人民群眾對于銀行商業行為潛在的擔憂，需要發揮國家的引領作用。

（三）人民群眾的財富分配需要國家引領

我國的人民財富主要集中在銀行儲蓄和房地產，特別是房產財富占比為65%（美國為30%、歐盟為20%、日本為10%）?？梢钥闯?，我國居民房地產占財富比明顯高于全球主要發達經濟體。隨著以美國為首的西方國家的不友好經濟行為，我國外向型經濟受到很大的影響，而內需沒有得到充分的釋放，已經嚴重拖累了廣大人民群眾財富的合理分配。讓財富從房地產轉向第三支柱的社會保險，需要國家的引領。

（四）商業保險的信用度提升需要發揮國家引領

商業保險大多采用的是 “保險代理人”直銷方式，工作人員素質參差不齊，再加上辭職率高，導致聯系不暢或理賠困難，給廣大人民群眾造成了購買保險就是 “上當受騙”的不良印象。特別在農村地區，要想改變人們對商業養老保險的不良印象，需要發揮國家的引領作用。

五、結束語

中國特色社會主義制度要求我國的養老保險事業必須堅持制度引領。其中，養老保險的第一支柱和第二支柱的建設實踐也充分證明了中國特色的社會保障體系的成功經驗，顯示了我國在社會保障體系建設上走自己的路的堅定決心和信心，為促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展提供了科學指引。因此，盡管第三支柱建設鼓勵市場化運營，但也必須堅持發揮國家的引領作用，構建養老保險安全網，完善中國特色社會主義養老保險體系。

參考文獻：

[1] 劉慧敏.我國綠色債券信用利差宏觀影響因素研究[D].大連：大連交通大學，2023.

[2] 王博，陳開璞.中國自然利率之謎與債券市場定價：基于宏觀金融模型視角[J].金融研究，2022（06）：36-54.

[3] 人社部財政部：建立養老保險第三支柱工作啟動[EB/OL].[2008-12-22].http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zt/2008-12/22/content_1463515.htm.

[4] 人力資源和社會保障部：建立更加公平可持續的社會保障制度[EB/OL].[2013-12-23].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201312/t20131223_120171.html.

[5] 李珍.社會保障理論[M]北京：中國勞動社會保障出版社，2001.

作者簡介： 徐達，男，漢族，江蘇蘇州人，博士研究生在讀，國際交流處主任助理、繼續教學學院院長助理，研究方向：農村養老保障體系、農村養老方法、農村養老保險制度。