業主維權到多元共治

摘要：隨著城市化進程的加快，各類物業糾紛不斷涌現，以業主及物業公司為核心主體的矛盾沖突較為尖銳。本文結合城市住宅小區中的問題，提出構建 “政府協調、社區引導、業主自治、企業自覺”的多元共治模式，為我國城市住宅小區物業管理提供有益參考。

關鍵詞：城市住宅小區；物業管理；多元共治

隨著城市化進程加速及房地產市場發展，城市住宅小區物業管理逐漸成為城市管理的重要組成部分，對于提高居民生活品質、打造和諧社區具有重要意義，但物業管理仍存在許多問題和困境，物業公司與業主之間的矛盾沖突也處于嚴峻形勢。

文宇指出，城市住宅小區物業管理存在服務質量差、亂收費現象嚴重、經營模式單一等問題。[1]張雪霖、張磊則基于對物業管理矛盾的剖析，揭露房地產開發商、物業公司聯合政府形成的利益群體，侵害業主的合法權利，由此業主維權運動逐漸興起。[2]針對其存在的困境，不少學者也提出了不同類型的緩解措施。吳曉林、侯雨佳提倡 “多中心治理模式”，盡可能規避政府對基層治理的干預，[3]而田先紅、張慶賀則是強調政府發揮 “元治理”功能，成為住宅小區治理主體。[4]張統華指出，要加快物業管理企業的現代企業制度建設，推進住宅小區物業管理的市場化進程，逐步實現管理規范化、規模化、法治化、信息化。[5]還有部分學者認為，推進 “人人有責，人人盡責，人人享有”的社會治理共同體的建立是促進物業管理有序發展的有效途徑。本文基于多元共治理論，探討中國城市住宅小區物業管理存在的困境及緩解措施，對其多元共治模式進行機制分析并提出對策建議。

一、物業管理現狀分析

（一）物業管理規模呈擴大趨勢

物業管理是指業主通過選聘物業服務企業，由物業服務企業按照物業服務合同約定，維護物業管理區域內的環境衛生和相關秩序的活動。近20年來，我國物業管理企業逐漸步入快速化、產業化、資本化的發展階段，物業管理面積基本呈逐年遞增的趨勢，管理規模不斷擴大。

（二）物業管理法律框架基本形成，但仍存在漏洞

原國家建設部于1994年頒布了 《城市新建住宅小區管理辦法》，首次明確提出要在城市新建住宅小區實施物業管理制度，成為物業管理法律框架構建的開端。2003年國務院頒布的 《物業管理條例》 （以下簡稱為 《條例》）明確了業主和物業公司的權利和義務，標志著我國物業管理正式步入了法制化、規范化發展的新階段，《條例》是由原國家建設部制定的，其賦予業主和業委會的權力十分有限，而對開發商和物業管理公司約束不夠，也未明確業主委員會在法律上的主體資格。2007年 《物權法》的頒布，進一步完善了物業管理法律體系。伴隨著相關法律的逐步完善，物業管理法律框架基本形成。

（三）物業服務滿意度下降，物業糾紛仍大量存在

根據中國指數研究院發布的 《2023年中國城市物業服務滿意度研究報告》，近年來，我國物業服務群眾滿意度呈現先升后降的波動，2018—2020年，物業服務滿意度連續上升，但從2021年開始，受到房地產關聯方房屋交付受制影響及新冠疫情的沖擊，物業管理企業未能保持之前的運營，相關投入減少，物業服務滿意度持續下降，在2023年基本降回2018年的水平。《中國物業管理糾紛大數據報告 （2013—2022）》中指出，全國物業糾紛案件數量 （登記在裁判文書網）為3 679 150件，龐大的數字也反映出目前我國物業管理服務的確還存在許多困境與問題。

（四）業主維權渠道不足，處于艱難境地

目前的業主維權表現為兩種方式：一種是非法律維權，包括向街道物業辦反映情況、撥打12345政務服務便民熱線、組織居民抗議等維權方式；另一種即法律維權，業主或業委會提出法律訴訟，處理業主與物業公司之間的利益糾紛。這兩種方式基本上主要圍繞業主、業委會以及物業公司展開，其他主體的參與度或作用微乎其微。然而，在現實中，業主維權的法律與非法律方式都受到較大阻力，矛盾難以得到有效緩解。

二、原因分析

（一）治理主體角色缺位

1.業主委員會的成立與運行困境

業主委員會作為由物業管理區域內的居民代表組成的民間組織，是監督物業公司運營、實現業主自治的重要平臺，但在實際中，業主委員會面臨許多困境，主要表現為 “成立難、運行難”。

第一，業主委員會成立難。根據 《條例》要求，成立小區業主委員會要經歷申請、籌備、選舉、備案四個步驟，但存在制約因素。一是企業通過利益紐帶聯合相關政府部門共同為其申請設置障礙。二是業主的低信任度、低參與度導致小區集體行動的困滯，物業公司不配合、不提供相關資料信息使籌備組在進行候選人審核時，難以做到公平與正確；在選舉環節，根據 《條例》規定，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且總人數過半數的業主同意，這種 “雙過半”的選舉要求對部分規模大或新投入使用不久的住宅小區極其不利。三是現行相關法律法規并未明確備案的法律性質和效力，實踐中對備案是告知性還是審批性備案、實質性還是形式性審查看法不一，性質、規則不明使業委會成功備案的難度加大。

第二，業委會的運行也存在困境。一方面，業委會成員一般沒有經濟報酬；另一方面，由于城市住宅小區業主關系的相對松散，及眾口難調的現實狀況，業委會成員也很難得到社會性激勵，正向激勵的缺失會使業委會成員的熱情逐漸消散，導致業委會組織陷入癱瘓。同時，還存在一些給小區物業管理運行帶來負面影響的消極分子，例如公共設施設備破壞者、“搭便車”的居民、只謀私利的業委會成員等，這些群體也使業委會運行困難。

2.物業公司的不穩定性

物業公司的不穩定主要體現在物業服務質量下降引發的物業糾紛，物業公司作為以營利為根本目的的市場主體，以利潤最大化為經營原則。它作為獨立的市場經營主體，不是政府的下設機構，與其他主體之間只有監督與被監督、服務與被服務的相對平等的關系，不受實際的制約。

另外，物業公司站在謀取利潤的角度想要提高物業費標準，業主站在自身利益角度堅決拒絕物業費的增加，政府為了維護社會秩序也不允許物業公司隨意調整物業費標準，再加之部分業主拒交物業費，使物業公司利潤收入停滯不前，當收支相等或入不敷出時，物業公司便會選擇降低服務質量來減少成本支出，甚至選擇撤離住宅小區，造成小區物業失管。同時，部分物業公司還存在違規非法經營行為，如額外收取車位費、服務費，擅自占用、改造小區公用場地和設施，這也是物業公司不穩定性的一個體現。

3.社區的活力不足

社區在物業管理中的主體地位與責任不明確、參與度低。社區作為實現社會治理的基本單元，是實現基層群眾自治的一個重要平臺，協同推進社區內有關公共事務的處理。但由于物業管理企業的介入，使社區常常把物業相關事務排除在外。社區文娛生活的匱乏，使居民之間交流互動少，對社區的歸屬感和認同感低，居民 “自我管理、自我服務”的意識還沒有完全樹立，社區內各小區居民對物業管理企業的依賴度較高。

（二）治理主體關系失衡

1.業主與業主委員會的關系失衡

業主委員會由業主大會選舉產生，將維護小區業主的共同利益作為根本目標，這就決定了業委會是為小區謀 “公利”的組織，但其可能會受到小區內消極分子或利益誘導所影響，轉變為謀取個人私利的工具。并且，由于普通業主沒有組織起來，無法對業委會進行實質監督，業委會在巨額利益流量和私利動機驅逐下，往往蛻化為一個相對獨立的利益群體，形成寡頭治理或派性斗爭，這些勢必造成業主與業委會之間的對立。業委會是站在 “公利”的立場來處理小區內的物業糾紛，更加理性化和中立化，有時會為了共同利益而損害少部分人的利益，因此，會讓部分業主認為業委會并沒有維護自身利益，甚至懷疑業委會被收買，導致業主與業委會之間的矛盾加劇。

2.業主、業委會與物業公司的關系失衡

在很多時候，業主無法通過法律來保護自己的正當權益，在物業服務與物業費問題上，往往陷入 “物業服務質量低—業主拒交物業費—企業削減成本—物業服務質量降低”的惡性循環。同時，現實中業委會與物業公司的關系存在兩種極端狀態：一是兩者完全對立，業委會僅強調自身權利的行使，想要物業公司聽從他們指揮，有任何一點不滿便將責任全部推到物業公司身上；二是兩者合謀，謀取各自的利益最大化，具體表現為物業公司給予經濟利益誘導，業委會協助進行違法違規操作。

三、多元共治機制分析

物業管理的主體包括小區業主、業主委員會、社區、物業公司、房地產行政主管部門、基層政府相關部門等，將其歸納為四個核心主體：政府、社區、業主、企業，四個主體之間存在緊密的聯動機制 （詳見圖1）。

圖1 物業管理多元共治機制

政府是協作平臺的搭建者、各主體行動的協調者，完成制定與執行各項上級政策方針、對轄區物業管理工作進行監督考核、針對特殊情況代行業委會職責等基礎性工作；社區對小區業委會的成立具有一定制約作用，通過組織居民開展各項社區活動、培育社區組織等方式來增強社區凝聚力，提高各小區業主的自治能力；小區業主作為物業管理服務和物業糾紛的主體，經過法定程序，選擇富有責任感與奉獻精神的業主代表組成業主委員會，代表廣大居民的利益，向社會反映業主的意愿與要求，逐步實現 “自我管理、自我服務”；物業管理企業作為物業服務的提供者，受業主委員會和政府相關部門的監督，其作為獨立的、營利性的市場主體，具有較大的靈活性。四個主體各司其職，并在彼此之間建立緊密的連接橋梁，逐步實現 “政府協調、社區引導、業主自治、企業自覺”的多元治理體系。

四、對策與建議

（一）發揮社區作用，激活小區活力

社區通過組織各類文體活動，開展社區志愿服務，發掘和培育小區積極分子，并對其開展相關培訓指導。要建立起合理、有效的激勵機制與行為規范，強化業委會的信息空間，及時與小區居民進行交流協商，壓縮消極分子生長空間，促使業委會在小區積極分子的帶領下走向良性發展。社區居民應當合理將自己的興趣特長落實到社區實踐中，讓大家發揮所長為社區提供各類服務，逐步減弱對物業公司的依賴性，提升居民自治能力。

（二）相關單位及時補位，搭建治理平臺

1.“硬治理”—規范相關制度

一是規范物業管理的權力機構與權力運行方式，明確多元主體的地位與所擁有的權力，讓各主體權力運行有所依據；二是規范物業管理相關制度，其中關于物業費標準的問題是一個關鍵，政府應與業委會及物業公司進行協商談判、資源交換，訂立被大多數人接受的、新的物業費標準，提升物業費的繳納率，促進企業提供更加優質的服務。

2.“軟治理”—創造協作平臺

相關部門要在搭建多元主體協商協作平臺的基礎上，制定多元主體合作的行動框架，明確多元主體的權責范圍，在必要時介入調解多元主體之間的矛盾沖突。提供一個可供協商議事的平臺，召開聯合會議，建立多主體聯動機制，以面對面的方式來解決小區內存在的問題，緩解各治理主體間的矛盾糾紛。

（三）完善法律體系與監督反饋機制

完善物業管理法律體系，避免法律中的主觀傾向，進一步加強對物業管理企業的法律約束。健全物業監管機制，形成齊抓共管的合力，建立物業服務企業信用檔案制度和黑名單制度，完善物業服務企業不良行為記錄公示制度，建立督導考評制度，實行如 “紅黃黑”三色評價法等清晰明了的評價方法，考評結果納入信用檔案與評級系統，直接影響居民未來選聘物業企業的結果。同時，還要建立物業投訴高效處理機制，及時處理12345市民熱線投訴，組織有關部門的專門人員開展 “執法進小區”工作，落實投訴反饋工作。

五、結束語

從我國城市住宅小區物業管理發展現狀來看，物業管理在服務質量、機制建設等方面還存在一些問題，物業糾紛日益嚴重，制約著城市住宅小區的物業管理的發展。政府、社區、小區業主、物業管理企業各治理主體應充分發揮自身優勢，形成合力，逐步從傳統的 “業主維權”單一主體糾紛處理方式，轉向 “政府協調、社區引導、業主自治、企業自覺”的多元共治模式。

參考文獻：

[1] 文宇.城市住宅小區物業管理的現狀、問題及其解決對策[J].城市問題，2013（09）：78-81.

[2] 張磊.業主維權運動：產生原因及動員機制：對北京市幾個小區個案的考查[J].社會學研究，2005（06）：1-39+243.

[3] 吳曉林，侯雨佳.新自由主義城市治理理論的批判性反思[J].中國行政管理，2017（09）：139-145.

[4] 田先紅，張慶賀.再造秩序：“元治理”視角下城市住宅小區的多元治理之道[J].社會科學，2020（10）：94-106.

[5] 張統華.我國住宅小區物業管理中存在問題及發展趨勢[J].改革與開放，2011（20）：109-110.

作者簡介： 李心可，女，漢族，山東濟寧人，本科，研究方向：城市管理。