基于文本分析法的城鄉融合政策變遷研究

摘 要：城鄉融合發展是打破城鄉二元體制、縮小城鄉發展差距的必由之路，探究城鄉融合政策變遷對于識別城鄉融合發展趨勢具有重要意義。在厘定城鄉融合發展階段基礎上，建立“政策階段—政策目標—政策工具”三維框架，以重慶市為例，對其2002—2022年的163份城鄉融合政策進行文本編碼和量化分析，從政策目標、政策工具兩方面探究政策變遷趨勢。研究發現：作為實現城鄉融合發展的必要支撐，城鄉融合政策根據政策環境變化而動態演進、創新發展，其變遷趨勢為要素互補高級化、參與主體多元化、產業形式多樣化、改革創新精準化。據此，從提升城鄉要素互補水平、營造社會參與良好環境、推進農村產業融合發展、加大改革創新力度四個方面提出管理啟示，以期為城鄉融合發展提供參考與借鑒。

關鍵詞：城鄉融合；城鄉關系；政策變遷；文本分析；政策工具；政策目標；鄉村振興；要素互補

中圖分類號：D601

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841（2024）04-0155-15

作為傳統的農業大國，中國擁有燦爛悠久的農業文明，農村地位極其重要。然而，長期以來的城鄉二元體制導致城鄉分野和隔離，發展差距拉大，并帶來農村老齡化、空心化、生產要素非農化、生態環境惡化、鄉土文化消逝等嚴峻問題。黨中央始終高度重視“三農”問題，加強頂層設計和體制機制改革，與時俱進提出新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略，多措并舉提升城鄉一體化水平，大力推動城鄉融合發展。習近平總書記在黨的二十大報告中指出“著力推進城鄉融合和區域協調發展”“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”［1］，將城鄉融合發展作為全面推進鄉村振興、實現共同富裕的應有之義，擘畫未來藍圖，為推進農村地區經濟社會發展提供強大思想引領和實踐偉力。

當前，我國正處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，以中國式現代化推進中華民族偉大復興，是中國共產黨的莊嚴承諾和神圣使命。黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，提出“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”［2］這一重要論斷，表明城鄉融合發展的基礎性、關鍵性作用，說明中國式現代化應當是實現城鄉融合發展的現代化，是推動發展成果由全體人民共享的現代化。因此，作為中國式現代化的必然要求，城鄉融合發展深刻體現了“以人民為中心”的發展思想和精神內涵。

一、文獻綜述與問題提出

城鄉發展不平衡、不協調問題，不僅成為各國面臨的共同挑戰，還受到了學術界的重點關注。國外主要從土地利用［3］、人口流動［4-5］、產業發展［6］、文化傳播［7］、空間結構［8-9］、發展政策［10］、公共服務［11］、交通規劃［12］等城鄉互動多維領域，對城鄉關系展開研究。在農村建設實踐層面，出現了興起于20世紀60年代的法國“家庭農場”［13］、70年代的韓國“新村運動”［14］和日本“一村一品”［15］等典型模式，有效改善了農村局面。

與國外相比，我國城鄉融合發展具有鮮明的中國特色和全局性、戰略性特點。學術界基于問題導向和現實情境，圍繞其實質、困境、路徑等方面展開研究，取得了豐碩成果。（1）從實質來看，城鄉融合發展不是以城帶鄉的城市偏向主義，也不是以城鄉無差別為導向的均衡主義，而是在保留城鄉各自特色的基礎上實現聯動發展［16］，將城市和鄉村作為一個有機體，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的過程［17］，包含基礎設施、基本公共服務、要素、產業、經濟、社會、生態及空間融合等多重維度［18-19］。總體上，其本質就是通過城鄉開放和融合，推動形成共建共享共榮的城鄉生命共同體［20］。（2）從困境來看，主要體現在產業融合、要素流動、公共服務供給和制度改革四個方面：一是城鄉產業融合程度不高，農村缺少產業集聚效應發揮的基礎［21］，產業融合深度不足，同質化競爭激烈［22］，仍處于產業融合的探索階段；二是城鄉要素流動不夠通暢，土地交易、勞動力流動、資本下鄉存在一定壁壘，城市資源配置較充足，而農村處于資源配置的末端［23］，優質要素難以向農村流動、轉移；三是城鄉基本公共服務供給不均，就業、教育、醫療、養老和社會保障等仍以城市為中心［24］，農村公共服務質量偏低；四是制度改革力度有待加大，戶籍制度、勞動就業制度、土地制度等改革任務依然繁重［25］，制度改革效能仍需進一步釋放。（3）從路徑來看，主要針對上述困境而提出：一是促進城鄉產業融合，打破城鄉二元產業結構，依據城鄉各自產業優勢，實現產業滲透、互補［26］，促進城鄉產業結構優化升級和農村一二三產業融合發展；二是推動城鄉要素流動，加快城鄉人才、資金、技術、土地等要素流動［27-28］，消除要素流動阻礙；三是提升農村公共服務供給質量，構建全域覆蓋、普惠共享、城鄉一體的公共服務體系［29］，補齊農村公共服務供給短板；四是加強制度改革，將土地制度作為改革的核心領域，實現土地制度與行政管理制度、戶籍制度、社會保障制度之間的聯動改革［30］，以更有效的制度安排提高城鄉融合發展效能。

綜上所述，國內學術界以定性考察為主，兼有一定的定量研究，如利用熵值法、綜合指標評價法［31］、中介效應模型［32］、耦合協調度模型［33］等，對城鄉融合發展水平及影響因素開展定量分析，但仍存在兩個方面的問題：一是總體上多基于靜態視角，缺乏不同時間階段的政策變遷研究，無法全面體現城鄉融合發展規律；二是文本分析法運用較少，未能充分挖掘政策文本蘊含的信息，難以有效反映各級政府在不同時期的施政方向和關注重點。因此，基于動態發展視角，采取文本分析法，從不同政策階段識別政策目標和政策工具的變遷，有助于從總體上認識城鄉融合政策變遷趨勢，豐富和深化城鄉融合發展的研究體系。重慶市作為西部大開發的重要戰略支點、國家城鄉融合發展試驗區所在地

2019年12月，《關于開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》（發改規劃〔2019〕1947號）發布，重慶市西部片區成為西部地區三個改革試點之一。

，近年來城鄉融合發展進程加快、成效顯著，是開展城鄉融合發展研究的重要例證。由此，在構建“政策階段—政策目標—政策工具”三維框架基礎上，以重慶市為例開展政策文本分析，挖掘政策文本內涵，探尋城鄉融合政策變遷趨勢，提出管理啟示。

二、城鄉融合政策變遷研究框架

政策文本是體現政策變遷的重要形式，在既有研究基礎上，開展政策文本分析，能夠更加直觀地了解城鄉融合政策變遷的特點和趨勢。為此，從政策階段、政策工具和政策目標三個維度建立分析框架，進而運用重慶市相關政策文本展開探析。

政策變遷是政策系統為適應內外環境，通過一系列政策調整改變自身運行方向的表現［34］，具有政策賡續、政策維持、政策替代和政策疊加四種形式，反映了在政策“量變”或“質變”過程中，政策目標價值選擇以及政策工具偏好的變化［35］。我國絕大多數政策變遷屬于常規變遷，即政策在各時期的價值定位和目標導向保持基本一致，而在具體目標與工具選擇上有所差異［36］。因而，將政策階段、政策目標、政策工具視為反映政策變遷的三大維度：政策階段是分析政策變遷的基礎，政策變遷本身的動態性需要通過前后不同時期的對比得以體現；政策目標體現政策變遷的方向和著力點，明晰了各階段政策宗旨和發展愿景；政策工具是認識政策變遷的重要切入點，彰顯了政策的價值功能，政策落實亦有賴于工具的選取與搭配。由此，構建如圖1所示的“政策階段—政策目標—政策工具”政策變遷三維分析框架。三個維度定位不同，但彼此緊密聯系，不同政策階段具有與之匹配的政策目標與工具，并為其提供了環境、限定了背景，而“政策目標是選擇理想化政策工具的前提，政策工具的有效組合是實現政策目標的重要保障”［37］，因此該框架系統集合了反映政策變遷的關鍵維度，能夠整體性識別變遷趨勢。

（一）政策階段維度

馬克思恩格斯城鄉關系理論從歷史唯物主義出發，提出了生產力與生產關系的矛盾運動推動城鄉關系發展的論斷。在該理論的深刻影響下，關于我國城鄉關系的發展階段主要有兩種認識，即“四階段說”和“五階段說”。對于“四階段說”，一種觀點分為：城鄉二元體制形成與鞏固階段（20世紀50年代至改革開放前）、城鄉二元經濟體制破冰階段（改革開放至20世紀末）、城鄉二元體制改革向社會領域延伸階段（21世紀初至黨的十八大以前）、全面建立城鄉融合體制機制階段（黨的十八大以來）［38］，將起始點追溯到新中國成立之初；另一種觀點分為：城鄉關系趨好階段（1978—1984年）、城鄉再度分離階段（1984—2003 年）、城鄉統籌發展階段（2003—2012年）和城鄉全面融合發展階段（2012年至今）［39］，將改革開放初期作為研究起始點。“五階段說”梳理了建黨百年來的城鄉關系史，將其分為割裂對立（1921—1949年）、分立分治（1949—1978年）、改革調整（1978—2002年）、協調互動（2002—2012年）、融合一體（2012年至今）五個階段，同時認為“緩解—改善—互動—協調—一體”的實踐路徑，逐步化解了幾千年割裂對立的城鄉關系［40］。結合以上理論觀點可知，自黨的十六大以來城鄉關系開始走向統籌、協調、一體和融合，黨的十八大以后進入全面融合發展新階段。據此，城鄉融合發展可劃分為初步探索期（2002—2011年）和深入推進期（2012—2022年）兩個階段。

（二）政策工具維度

參考Rothwell和Zegveld的觀點，將政策工具劃分為供給型、環境型、需求型三大類型［41］，該分類較為成熟，在政策研究中被廣泛應用。而且，淡化了政策工具的強制性特點，強化了市場化取向，與當下城鄉融合發展的要求較為契合，因此選擇該分類方式。

根據已有研究對三類政策工具的釋義及構成分析，結合重慶市城鄉融合政策文本內容，確定具體政策工具。供給型重在賦予政策性、資源性支持，包括基礎設施建設、財政投入、科技支持、人才支撐、公共服務供給［42-43］及政策配套6項工具，為城鄉融合發展提供直接推動力；環境型重在加強方向保障和觀念更新，包括目標規劃、標準規范、金融支持、監督審查、考核評價［44-45］以及宣傳教育、改革創新7項工具，為城鄉融合發展構建有利環境和良好氛圍；需求型重在挖掘和調動市場主體需求，包括試點示范、服務外包、政府購買、社會參與［46-47］、正向激勵［48］及結對幫扶6項工具，提升城鄉融合發展參與主體的積極性。綜上，城鄉融合政策工具分為三大類，包含19項具體政策工具，其名稱及含義如表1所示。

（三）政策目標維度

不同階段城鄉融合發展的政策目標有所差別，并在政策文本中得以體現。政策文本具體檢索來源為重慶市人民政府網、重慶市人大網及北大法寶網，遵循以下原則：一是發文主體為中共重慶市委及其辦公廳（7篇）、重慶市人民政府及其辦公廳（110篇）、重慶市人大常委會（5篇）及市級職能部門（37篇）；二是所選政策文本中的內容應涉及具有操作性的方法或措施，以方便進行政策工具提??；三是排除工作總結、工作落實通知等，若同一年針對某一內容發出多份意見、通知或決定，則選取最具代表性的一份政策，或排除重復內容，對多份政策進行綜合。同時，為體現國家政策的指引性，增添4份重要的國家層面政策文本。依據以上篩選標準，共得到163份政策文本。

1.初步探索期（2002—2011年）

該階段發布了88份城鄉融合相關政策，按照發文時序性、主體權威性依次進行政策文本排序，因篇幅所限，僅列出首尾項政策和中間部分的代表性、權威性政策，如表2所示。通過逐一認真研讀，歸納出政策文本內容包括發展農村新型合作經濟組織、加強基層文化建設、完善農村綜合衛生服務網絡、保障城鄉飲水安全、加強和改進城鄉規劃、免征農業稅、開展三峽移民就業培訓等，涵蓋公共服務、基礎設施、城鄉規劃、三峽庫區建設、新農村建設等多個領域。

通過提取文本中的政策標題、措施、實施目的和意義等關鍵詞，導入NVivo 12軟件，運用詞頻功能進行詞頻分析后發現：“農村”“農業”“農民”“城鄉”是政策的主要立足點，通過建立農村信用社、發展農產品加工業、提升農村生產力水平等各項措施，加快新農村建設，以此作為解決“三農”問題，協調城鄉經濟社會發展的重要方式。從具體關鍵詞來看，“增收”“扶貧”“救助”等突出了農民增收減負的目標，“三峽”“移民”“庫區”等與三峽庫區發展密切相關，“服務”“教育”“設施”等反映了公共服務與基礎設施的相關內容，“規劃”“區域”“城鎮”等則與城鄉規劃聯系緊密。由此可知，以上關鍵詞可體現這一階段城鄉融合發展的政策目標。

《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發〔2009〕3號）［49］是這一階段的指引性政策，指出“促進移民安穩致富，確保庫區和諧發展”“發展現代農業，推進新農村建設”“加快基礎設施建設，增強城鄉發展能力”“大力發展社會事業，提高公共服務水平”等城鄉融合發展重點內容。以此為基礎，結合同時期政策文本及關鍵詞分析，歸納出相應6項政策目標，即統籌城鄉建設規劃、推動三峽庫區發展、推進新農村建設、推動農民增收減負、統籌城鄉基礎設施以及統籌城鄉公共服務。

2.深入推進期（2012—2022年）

該階段發布了75份城鄉融合相關政策，仍按發文時序性、主體權威性依次進行政策文本排序，同樣僅列出首尾項政策和中間部分的代表性、權威性政策，如表3所示（起始序號為89號）。通過逐一認真研讀，歸納出政策文本內容包括加快農業科技創新、加強城鄉規劃、推進城鄉基本公共服務資源優化配置、完善城鄉義務教育經費保障機制、推動農村電網改造升級、促進農民持續增收等，涵蓋公共服務、基礎設施、城鄉規劃、要素配置、農民增收等多個領域。

同樣，通過提取政策文本關鍵詞進行詞頻分析，發現政策的主要立足點保持穩定，通過發展農村電商、組建專業合作社、建立現代化農業生產經營體系等方式，推動農村經濟結構轉型升級，為城鄉產業融合、鄉村振興奠定堅實基礎。從具體關鍵詞來看，“資源”“要素”“配置”等突出了城鄉要素加快流動的目標，“增收”“創業”“收入”等與農民收入持續增長緊密相關，“服務”“公共”“保障”等反映了公共服務的相關內容，“建設”“設施”“交通”等與基礎設施聯系密切，而“規劃”“空間”“布局”等則顯示了加強城鄉空間規劃的重要性。因而，以上關鍵詞可體現這一階段城鄉融合發展的政策目標。

《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》 ［50］是這一階段的指引性政策，指出“城鄉要素合理配置”“城鄉基本公共服務普惠共享”“城鄉基礎設施一體化發展”“鄉村經濟多元化發展”“農民收入持續增長”等城鄉融合發展重點內容。以此為基礎，結合同時期政策文本及關鍵詞分析，歸納出相應6項政策目標，即城鄉空間布局優化、城鄉要素合理配置、城鄉公共服務均等化、城鄉基礎設施一體化、鄉村經濟多元化以及農民收入增長持續化。

依據以上分析，2002—2022年城鄉融合的“政策階段—政策目標—政策工具”內容構成如表4所示：

三、城鄉融合政策文本編碼

政策文本蘊含著豐富的政策目標和工具信息，在厘清政策階段、政策目標的前提下，對政策文本展開編碼與計數，能夠進一步獲取政策工具使用情況。NVivo 12是一款文本內容分析軟件，具有文本搜索、詞頻展示、手動編碼、聚類分析等多項功能，可有效分類和整理文字、圖像、音像等多種形式的材料，從而快速構建內容之間的聯結與層級關系。因此，運用該軟件進行政策文本編碼與計數，并建立政策目標與工具之間的聯系。具體操作步驟如下：將163份政策文本導入 NVivo 12 軟件，以“政策目標”為一級節點、“政策工具類型”為二級節點（供給型、環境型和需求型），在二級節點下建立三級節點，列出19項政策工具。之后，逐一精讀政策文本，將可以提取政策目標和工具的單個政策條文作為基本分析單元，依據“政策序號-章節號-條文號”的順序進行編號，如“2-6-4-2”中的“2”代表第2個政策，“6-4”代表該政策中第6個一級標題下的第4個二級標題，最后的“2”代表該二級標題下的第2條政策條文。繼而按照所建立的節點，識別條文對應的政策目標和工具，并將政策工具歸類于相應三級節點之下，完成政策文本編碼。最后，共獲得3 092條編碼。因為一份政策文本蘊含多項政策目標和工具，囿于篇幅所限，為了相對均衡呈現，僅舉例展示編碼情況（見表5）。

基于最終的政策文本編碼，使用NVivo 12軟件主界面中的“節點”功能，即可得出各個政策目標下政策工具的使用數量，從而為政策變遷分析提供數據支撐。

四、城鄉融合政策文本量化分析

依據163份城鄉融合政策文本的編碼及數據統計，從整體和兩階段的視角，探析政策工具的使用情況和特點。

（一）整體分析

重慶市城鄉融合政策整體平穩，政策宗旨保持一致，即促進城鄉協調發展、縮小城鄉發展差距和提升農村群眾生產生活水平。如圖2所示，從三類政策工具使用頻數來看（共計3 092次），環境型工具最多（1 249次），需求型工具最少（740次）。一方面說明注重運用法律法規、制度建設、宣傳教育、監督審查、考核評價等環境型政策工具，為各項工作提供依據和標準，凝聚社會共識；另一方面說明尚未完全調動企事業單位、社會組織和個人的積極性，各主體之間的合力未能充分激發。因此，下一步應注重需求型政策工具的使用，加大結對幫扶、社會參與力度，通過正向激勵、試點示范等政策工具，提高相關主體參與熱情，形成高質量的供需匹配格局。

在三類政策工具中，使用頻數排前兩位的工具分別是環境型的監督審查（279次）、標準規范（237次），供給型的公共服務供給（240次）、科技支持（206次）和需求型的正向激勵（236次）、試點示范（234次）。呈現出如下特點：第一，環境型工具為城鄉融合發展營造了良好環境。通過設立基礎設施建設、社會保障等領域的標準規范，提供政策執行依據，同時注重采取高標準、嚴要求的監督審查，保障政策質量和群眾合法權益。第二，供給型工具為城鄉融合發展提供了直接動力。在民生導向、創新導向背景下，就業指導、技能培訓、醫療保健等公共服務供給和研發投入、技術推廣、信息平臺搭建等科技支持，有力促進了城鄉融合發展。第三，需求型工具對拉動相關主體需求發揮重要作用。通過物質獎勵、榮譽表彰等滿足主體需求，形成正向引導，并借助試點項目運營、示范基地建設等營造標桿效應，擴大參與范圍。但從總體上看，需求型的結對幫扶（65次）、政府購買（58次）和服務外包（20次）3項政策工具使用較少且不夠均衡，需求拉動有限，因此當前及今后一段時間應著重發掘該類工具的使用方式。

（二）2002—2011年階段分析

該階段處于城鄉融合發展初步探索期，戶籍制度改革、城鎮化建設、土地適度規?；洜I、工商業資本下鄉等面臨著較大障礙，城鄉要素自由流動的制度性壁壘尚未打破。為應對以上困境，“統籌城鄉發展”和“社會主義新農村建設”開始啟動，西部大開發戰略開始推進。從政策目標看，三峽移民安置、庫區可持續發展特殊且重要，并立足于統籌城鄉建設規劃、基礎設施建設、公共服務供給與推進新農村建設、推動農民增收減負等目標，加大農村地區扶持力度，革新農村面貌。

由圖3可知，三類政策工具總體使用頻數為1 494次，其中環境型工具最多（616次），需求型工具最少（335次）。從19項政策工具使用頻率來看，環境型的監督審查（9.97%）、供給型的公共服務供給（8.37%）和環境型的標準規范（8.17%）排前三位，表明政府通過健全監督機制、優化農村公共服務供給、完善規章制度等方式，縮小城鄉差距，提高農村公共服務水平。與此相比，需求型的結對幫扶（2.21%）、服務外包（0.87%）及政府購買（0.60%）列后三位，這主要是因為相關的市場主體、社會組織發展不充分，因而缺少承接政府購買、服務外包的優質對象，難以形成社會主體主動參與結對幫扶的局面。

（三）2012—2022年階段分析

該階段處于城鄉融合發展深入推進期，西部大開發戰略縱深實施。在“統籌城鄉發展”基礎上，“城鄉發展一體化”和“城鄉融合發展”相繼提出，將城鄉關系推向更高階段和更深層次。戶籍制度、土地制度、社會保障制度等改革持續深化，要素市場化水平大幅提升，為城鄉融合發展提供了堅實支撐。基于城鄉經濟社會發展實際與戰略全局需要，重慶市大力推動“城鄉發展一體化”“鄉村振興”“城鄉融合發展”“成渝地區雙城經濟圈”等戰略和規劃。從政策目標看，更加注重發展質量、效能與可持續性，立足于城鄉空間布局優化、要素合理配置、公共服務均等化、基礎設施一體化、鄉村經濟多元化和農民收入持續增長等目標，加快推進城鄉融合發展進程，城鄉發展差距明顯縮小。

由圖4可知，三類政策工具總體使用頻數為1 598次，與前一階段類似，環境型政策工具使用最多（633次），需求型政策工具使用最少（405次）。從19項政策工具使用頻率來看，環境型的監督審查（8.14%）、改革創新（8.01%）和供給型的科技支持（7.51%）排前三位，表明全面深化改革和創新驅動發展的助推效應愈加明顯，社會予以更多的包容、期盼和支持，因此突出了改革創新、科技支持2項工具的應用，同時保障發展方向的監督審查工具繼續得到重視。與此相比，需求型的政府購買（3.07%）、結對幫扶（2.00%）和服務外包（0.44%）仍列后三位，但相比上一階段，總體使用頻數有所增加，今后可繼續開發這3項政策工具的使用空間與潛力。

五、城鄉融合政策變遷趨勢

通過兩階段城鄉融合政策目標提煉與政策工具分析，可得出20余年重慶市城鄉融合政策變遷趨勢。

（一）政策目標變遷趨勢

政策目標變遷主要體現在動力、載體、機制和要素4個方面。首先，從“推進新農村建設”到“鄉村經濟多元化”，表明城鄉融合發展的動力變化，即通過發展現代農業和新型集體經濟、豐富農村產業形態等方式，激發內生動力和經濟活力，提升農村經濟實力。其次，從“統籌城鄉建設規劃”到“城鄉空間布局優化”，表明城鄉融合發展的載體更加豐富和多元，通過合理劃分生產、生活和生態空間，推進城鄉交通、通信、物流、能源設施、服務設施等一體化，形成和諧有序、交融發展的城鄉空間格局。再次，從“推動農民增收減負”到“農民收入增長持續化”，表明城鄉融合發展的機制發生了質的轉變，通過制度創新、民生保障、技術服務等機制，保持收入增長的持續性和穩定性，促進農民獲取工資性、經營性、財產性、轉移性等多類型收入，提高生活質量。最后，與第一階段相比，第二階段政策目標重點突出了“城鄉要素合理配置”，體現了要素自由流動是城鄉融合發展的基本前提。城鄉要素各具特點和優勢，具有強烈的互補需求和廣闊的互補空間，通過創設良好條件，實現要素雙向流動和互補互促，能夠打破城鄉失衡態勢，增進城鄉交流和融合。

（二）政策工具變遷趨勢

根據兩階段19項政策工具的使用頻率對比（如表6所示），發現政策工具變遷主要體現在改革創新、社會參與、政府購買、財政投入4個方面（變化均達到±2%以上），具體表現為“三升一降”。一方面，改革創新、社會參與、政府購買3項政策工具使用頻率明顯提升：改革創新工具從5.15%提高到了8.01%，增長了2.86%，表明愈發重視創新求變、與時俱進，通過更新發展理念、革新發展模式、完善體制機制、優化工作程序等方式，形成新思路和新方法，破解重大難題，打通關鍵難點堵點，促進城鄉高質量融合發展；社會參與工具從2.81%提高到5.32%，增長了2.51%，表明社會參與的氛圍更為濃厚，社會資源嵌入城鄉融合發展全過程，形成聚合多元主體的協作關系網絡，增進了社會群體的聯系與信任，增強了社會支持力度；政府購買工具從0.60%提高到3.07%，增長了2.47%，表明公共產品及服務的供給質量進一步改善，激發了供給主體主動性和市場活躍度，社會主體成為供給的參與者、受益者、監督者，實現了政府、市場和公眾間的良性互動，提高了社會治理水平與效率。另一方面，財政投入工具使用頻率明顯降低，從7.10%到4.69%，降低了2.41%，表明單純依靠政府投入的局面發生轉變，資金來源更加多元，社會資本所占比重上升，融資需求得到充分滿足，也反映了農村內生動力和自身“造血”能力顯著增強，發展韌性與潛力大幅增加。

（三）政策變遷總體趨勢

城鄉產業融合和要素融合是當前理論研究和實踐探索的重要內容，同時根據兩階段政策工具使用頻率對比和城鄉融合發展迫切需求，得出2002—2022年重慶市城鄉融合政策變遷“四個更加注重”的趨勢（如表7所示）：一是更加注重城鄉要素高水平互補，由以往多為資金、土地、勞動力等初級層次的互補，轉為信息、技術、知識、社會資本、生態產品、文旅資源等高級層次的互補，要素按需適配性明顯增強。二是更加注重社會參與，由以往更多靠政府投入，轉為多方主體參與、群策群力，發揮企事業單位、社會組織或個人等主體的優勢和能動性。三是更加注重豐富農村產業形式，由以往形式較單一、以第一產業為主的狀況，轉為一二三產業融合、農文旅融合，培育新產業新業態，塑造發展新動能。四是更加注重改革創新，由以往聚焦于教育、醫療、戶籍、稅費等基礎性領域的改革創新，轉為要素配置、農民增收、產業融合、商業模式、生態保護等建設性領域的改革創新，對城鄉融合發展的帶動效應顯著增強。

六、管理啟示

依據城鄉融合政策變遷趨勢分析，結合國家城鄉融合發展試驗區重慶市西部片區的實踐經驗，從提升城鄉要素互補水平、營造社會參與良好環境、推進農村產業融合發展及加大改革創新力度四個方面，提出推進城鄉融合發展的管理啟示。

（一）提升城鄉要素互補水平

要素互補為城鄉融合發展奠定基本前提。黨的二十屆三中全會強調“促進城鄉要素平等交換、雙向流動”［2］，因此城鄉融合發展重在破除城鄉要素流動障礙，實現要素加快流動、融合互補。首先，構建要素對接信息平臺。依托大數據和智能化等現代信息技術手段，著力構建城鄉之間跨部門信息管理系統、決策支持系統等交流平臺，增進城鄉主體間聯絡強度，打通城鄉要素信息壁壘，完善供需發布、篩選、對接和洽談功能，提升要素對接和互補效率。其次，加強互補效果評估反饋。根據城鄉融合發展不同階段的要素互補形勢與特點，建立覆蓋全流程的評估體系，開展動態評估和監測，強化對評估結果的分析運用，進而完善互補流程，調整優化互補領域和方式，保證要素互補的動態性、針對性和有效性，避免資源浪費，最大限度提升要素效用。最后，注重發揮市場機制的決定性作用。充分激發城鄉市場活力，以廣闊的生產、經營和消費市場為載體，構建開放型的城鄉市場體系，破除體制機制障礙，建立反映要素稀缺程度、供求關系變化的價格機制、競爭機制、調配機制，促進社會資本、管理理念、銷售網絡、文旅資源等高端要素在城鄉之間自由流動和高效匹配，實現要素流動高級化、通暢化和便捷化。同時，發揮政府的統籌協調、規劃引導作用，實現有為政府與有效市場對要素配置的雙輪驅動，共同提高要素互補效能。重慶市西部片區持續深化農村集體產權制度和宅基地制度改革，推進農村“三變”改革，加快農村產權流轉交易市場建設，完善市、區縣、鄉鎮產權流轉交易服務體系，要素配置體制機制更加健全，為提升城鄉要素互補水平提供了有力保障。

（二）營造社會參與良好環境

社會參與為城鄉融合發展提供重要保障。在社會主義市場經濟體制日益完善及社會治理重心逐步下移的背景下，多元社會主體參與城鄉融合發展的積極性日益高漲，需要良好的社會環境加以保障和鞏固。一是營造良好政策環境。發揮政策的整合作用和激勵效應，針對城鄉群眾關心的流動人口權益保障、涉農資源集聚整合、返鄉創業就業激勵扶持、農企信貸融資擔保等問題，利用政策紓困解難，優化政策設計和制度供給，推動城鄉融合規范化發展，實現剛性約束下的規則之治、柔性之治。二是暢通社會參與渠道。形成“政府主導下的多方合作”格局［51］，通過政府牽頭，搭建城市社會組織和農村基層組織之間的溝通橋梁，建立良性互動關系，如加大文化體育、醫療衛生、環境保護等專業性社會組織入駐農村的力度，在人才培養、技能培訓與環境保護等方面發揮專業能力，提高鄉風文明程度和農村治理效能。重慶市引導政府部門、企事業單位對口幫扶西部片區農村建設，激勵農業科技人才、經營管理人才、專業技術人才服務農村發展，推廣“三制一化”“三事分流”“黨建+網格化+數字化”等治理經驗，助推西部片區實現更高層次的自治、法治、德治相融合。三是擴展群眾交流空間。充分發揮政務微博、政府公眾號、網絡新媒體和“數字鄉村”平臺等載體功能，打造線上交流空間，并通過舉辦城鄉結對交流會、民俗文化周、非物質文化傳承等活動，擴寬線下交流平臺，從而以“線上+線下”的便捷交流環境，增進城鄉群眾間的交流、理解和互信，為城鄉融合發展提供強大情感力量，形成城鄉良性互動、平等包容的社會氛圍。

（三）推進農村產業融合發展

產業融合為城鄉融合發展筑牢關鍵支撐?，F代化的農村，不僅要有發達的農業，而且要有發達的非農產業體系［52］。隨著農業供給側結構性改革的持續深化，民俗村落、旅游小鎮、“電商村”等新發展形態興起，產業融合態勢日趨凸顯，極大激發了農村發展活力。第一，促進農村一二三產業融合。以農業為基礎，通過產業鏈條延伸、資源集約化配置和技術推廣等途徑，轉變農業發展方式，提煉農村一二三產業的最大公約數，構建集生產、經營、消費、休閑和生態等交融一體的農村現代產業體系，發揮產業促農興農強農的強大動能。重慶市西部片區通過開展“產村城”一體化行動、培育涉農市場主體、實施農產品加工能力提升工程等舉措，推動更多涉農企業入駐，對接本地產業發展需求，構建分工協作、協調有序的現代生產網絡和產業體系，推行生產、加工、銷售、研發、品牌建設等全鏈條集約化管理，倍增產業融合價值，提升產業融合水平。第二，推動農文旅融合。將農村自然田園風光、農耕文明與旅游產業結合起來，形成“農業+文化+旅游”的發展模式，最大限度提高現有資源利用效率，獲得文化效益、生態效益與經濟效益相互激發的乘數效應，讓農村成為記住鄉愁、留住鄉俗、品味鄉情的精神原鄉，提升農村吸引力和發展效能。第三，注重完善農企利益聯結機制。通過股份合作、訂單生產等模式，加大農企間合作力度，促進企業資金、技術、人才、信息、市場優勢與農村資源優勢緊密結合，形成長期穩定的契約關系、情感紐帶及合作共同體，逐步壯大農村產業體系及農村集體經濟規模，增進農民獲得感、幸福感。

（四）加大改革創新力度

改革創新為城鄉融合發展賦予根本動力。城鄉融合發展具有穩中求進、與時俱進的特征，因而需要主動適應新形勢、新要求，通過推出新理念、新舉措賦能城鄉融合發展。一是深化改革試驗。改革試驗是突破發展瓶頸、拓寬發展思路的關鍵一招，要善于以試點先行的形式，充分發揮縣域“近城近鄉的區位優勢、進入門檻低的制度優勢和要素銜接的平臺優勢”［53］，將其作為城鄉融合發展的重要切入點和改革試驗單元，加強縣域層面體制機制改革。根據創造就業崗位、提供公共服務、對接產業轉移、發展集體經濟等方面的效果，評選出若干優秀案例，并總結經驗加以推廣，發揮示范和帶動效應。近年來，重慶市支持西部片區承擔農村集體經營性建設用地入市改革、城鄉有序流動的人口遷徙制度改革、生態產品價值實現機制改革等改革試驗任務，激發改革創新活力，以點帶面、示范引領，整體提升重慶市城鄉融合發展水平。二是推進政策創新。黨的二十屆三中全會提出“要健全推進新型城鎮化體制機制，鞏固和完善農村基本經營制度，完善強農惠農富農支持制度，深化土地制度改革”［2］，這就需要在城鄉融合發展進程中打破慣性和定勢思維，堅持問題導向，針對要素流動、產權流轉、產業融合、空間規劃等改革難點，加強科技支持、社會參與、政府購買等政策工具的應用，因地制宜打出土地、產業、金融、財稅等多項政策“組合拳”，鞏固城鄉融合發展良好態勢。同時，向先進地區開展政策和經驗學習，并結合實際加以選擇和轉化，形成具有自身風格的新模式和新路徑。三是強化人才支撐。創新型人才是強化改革創新的基礎和前提，通過建立合理的創新回報機制、利益分配機制、晉升激勵機制和榮譽認定機制，提供優良的人才發展政策環境、社會環境，引導更多創新型人才投身于城鄉融合發展實踐，實現人盡其才、才盡其用，為城鄉融合發展提供穩固持久的智慧之源、創新之源。

綜上所述，以上四個方面分別從不同角度推進城鄉融合發展：要素互補為基本前提，只有實現全面、充分、精準的要素流動和互補，才能打破城鄉之間的分離和隔閡狀態；社會參與為重要保障，彰顯了人民群眾在城鄉融合發展進程中“人人有責”“人人盡責”的地位與作用，調動城鄉主體的積極性和主人翁意識；產業融合為關鍵支撐，助推農村產業結構優化，筑牢城鄉融合發展的經濟基礎；改革創新為根本動力，引導城鄉融合發展不斷應變局、開新局，滿足更深層次的發展需求。據此，構建城鄉融合“1+4”發展框架（見圖5），在實踐過程中，這四個方面相互支撐、相互補充，發揮協同效應，形成推動城鄉融合發展的強大合力。

七、結 語

城鄉融合政策隨著政策環境的變化而動態演進、創新發展，以更好回應國家戰略需求和社會期盼，服務城鄉融合發展大局。在橫向政策疊加互補、縱向政策延續更新的背景下，20年來的城鄉融合發展形成了農村經濟逐步增長、農民生活日益改善、城鄉基礎設施和公共服務一體化持續向好的新局面。但同時需要注意，城鄉發展水平仍有較大差距，還需穩妥、審慎把握城鄉融合發展節奏，以務實之舉，促進先進技術、緊缺人才和關鍵資源向農村有序轉移和流動，縮小城鄉之間梯度位差和發展勢差。

城鄉融合發展是一項復雜、艱巨的系統工程，城鄉融合政策變遷亦是多方面內外因素共同作用的結果，以前沿眼光、廣闊視角及跨學科視野，運用定性和定量相結合、靜態和動態相結合的方法，進一步探究政策變遷的促進機制和形成機理，是未來城鄉融合發展研究值得關注的問題。

城鄉融合發展是實現中國式現代化的必然要求，事關全面建成社會主義現代化強國進程，需構筑長效機制，不斷優化政策體系，協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略，加快農業農村現代化步伐，形成優勢互補、共同發展的城鄉格局，繪制城鄉融合發展的嶄新畫卷，實現共同富裕的宏偉藍圖。

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A Textual Analysis Approach to the Policy Change of Urban-rural Integration：Taking Chongqing as an Example

Abstract：Integrated urban-rural development is the necessary path to break the urban-rural dual system and narrow the urban-rural development gap. Exploring the policy change of urban-rural integration is of great significance for identifying the integrated urban-rural development trends. On the basis of determining the stages of integrated urban-rural development，a three-dimensional framework of “policy stage-policy objective-policy tool” is established. Taking Chongqing as an example，this research carries out a text coding and quantitative analysis on 163 urban-rural integration policies of Chongqing from 2002 to 2022 to explore the trends of policy change from two aspects of policy objective and policy tool. It concludes that as the necessary support for the realization of urban-rural integration，its policies evolve dynamically and develop innovatively according to policy environment change，and the trends of policy change are the advancement of factor complementarity，the diversification of participants，the diversification of industrial forms as well as the precision of reform and innovation.Accordingly，management enlightenment is proposed from four aspects：raising the level of complementarity between urban and rural factors，creating a good environment for social participation，promoting the integrated development of rural industries，and intensifying reform and innovation to provide reference for integrated urban-rural development.

Key words：urban-rural integration；urban-rural relationship；policy change；textual analysis；policy tool；policy objective；rural revitalization；factor complementarity