高質(zhì)量推進(jìn)區(qū)域交通一體化亟待得到立法支持

一、我國(guó)區(qū)域交通一體化的立法需求分析

（一）科學(xué)立法是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求

習(xí)近平總書(shū)記明確指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持科學(xué)立法，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求形成完善的法律制度體系，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要求實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的法治化。黨和國(guó)家的政策成為法律后，實(shí)施法律就是貫徹黨和國(guó)家的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨和國(guó)家的政策，這是堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政的必然要求。

（二）區(qū)域交通一體化領(lǐng)域法律法規(guī)真空缺位

現(xiàn)階段，我國(guó)制定實(shí)施了《中華人民共和國(guó)公路法》《中華人民共和國(guó)鐵路法》《中華人民共和國(guó)港口法》《中華人民共和國(guó)航道法》《中華人民共和國(guó)民用航空法》《中華人民共和國(guó)郵政法》等針對(duì)各種交通運(yùn)輸方式的法律法規(guī)，但區(qū)域交通一體化領(lǐng)域的法律法規(guī)仍處于空白狀態(tài)。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》仍強(qiáng)調(diào)按行政區(qū)域分別編制實(shí)施規(guī)劃，對(duì)跨行政區(qū)域的規(guī)劃并未作出明確規(guī)定，地方性法規(guī)的缺失進(jìn)一步導(dǎo)致較為普遍的區(qū)域交通割裂問(wèn)題。

（三）科學(xué)推動(dòng)區(qū)域交通一體化立法勢(shì)在必行

當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域交通一體化面臨規(guī)劃編制統(tǒng)籌不足、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通不夠、運(yùn)輸服務(wù)銜接不暢、運(yùn)營(yíng)管理聯(lián)動(dòng)不強(qiáng)、運(yùn)輸市場(chǎng)運(yùn)行不順、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范兼容性不高、體制機(jī)制協(xié)同不力等七大突出難題，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等區(qū)域更是進(jìn)入了一體化的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，迫切需要從法律上解決一體化進(jìn)程中的根本性、全局性、長(zhǎng)期性問(wèn)題，通過(guò)立法凝聚各方共識(shí)、推動(dòng)制度創(chuàng)新，通過(guò)交通治理的法治化推進(jìn)交通治理的現(xiàn)代化。

二、我國(guó)區(qū)域交通一體化立法的主要考慮

（一）我國(guó)區(qū)域交通一體化立法的基本導(dǎo)向

我國(guó)區(qū)域交通一體化法律制度建設(shè)，要堅(jiān)持馬克思主義立法觀，堅(jiān)持毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，充分體現(xiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于交通建設(shè)發(fā)展的各項(xiàng)方針政策，立足我國(guó)區(qū)域交通一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和主要問(wèn)題，聚焦核心立法需求，嚴(yán)格遵循立法程序，秉持憲法原則、法治原則、民主原則、科學(xué)原則等立法原則，處理好立法與改革的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系、懲罰與引導(dǎo)的關(guān)系、法治與德治的關(guān)系，建立服從我國(guó)法治目標(biāo)、適應(yīng)交通行業(yè)發(fā)展需要、落地執(zhí)行能力強(qiáng)的區(qū)域交通一體化法律制度，進(jìn)一步完善我國(guó)交通法律體系。

（二）我國(guó)區(qū)域交通一體化立法應(yīng)把握四大原則

一是憲法原則。憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高的法律效力。依法治國(guó)，歸根結(jié)底就是依憲治國(guó)。維護(hù)法治的權(quán)威，首先是維護(hù)憲法的權(quán)威。我國(guó)區(qū)域交通一體化法律制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以憲法為根據(jù)，不得同憲法相抵觸。二是法治原則。我國(guó)形成了憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等多層次的法律規(guī)范。下位階的法不得同上位階的法相抵觸，同位階的法之間也要互相銜接和一致。我國(guó)區(qū)域交通一體化法律制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。三是民主原則。中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民當(dāng)家作主的一個(gè)重要方面，就是通過(guò)各種途徑參與國(guó)家立法活動(dòng)。我國(guó)區(qū)域交通一體化法律制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，反映最廣大人民群眾的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，保障人民通過(guò)多種途徑參與到法律制度建設(shè)中來(lái)。四是科學(xué)原則。立法遵循科學(xué)原則，有助于提升立法質(zhì)量和產(chǎn)生良法，有利于克服立法中的主觀隨意性和盲目性。我國(guó)區(qū)域交通一體化法律制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。

三、我國(guó)區(qū)域交通一體化立法的重點(diǎn)方向

（一）推動(dòng)區(qū)域交通規(guī)劃編制一體統(tǒng)籌

一方面，建立跨地區(qū)、跨部門(mén)的長(zhǎng)效溝通機(jī)制，加強(qiáng)信息共享，明確交通規(guī)劃銜接的原則、重點(diǎn)、程序，確保不同行政區(qū)劃、不同規(guī)劃期限、不同運(yùn)輸方式的交通規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃同圖、實(shí)施同步、項(xiàng)目同庫(kù)。另一方面，重視同國(guó)民經(jīng)濟(jì)、國(guó)土空間、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等上位、等位、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接，推進(jìn)資源共享、線位共用、功能互融，促進(jìn)“多規(guī)合一”和“多規(guī)融合”，保持規(guī)劃的連續(xù)性穩(wěn)定性，確保一張藍(lán)圖繪到底。

（二）推動(dòng)區(qū)域交通設(shè)施建設(shè)一體聯(lián)通

一是加強(qiáng)線位走向的對(duì)接。對(duì)于跨行政區(qū)劃的鐵路、公路、航道等交通線性工程，要充分考慮本地以及毗鄰地區(qū)的地形地質(zhì)條件、水文氣候特點(diǎn)、生態(tài)環(huán)保要求、基本農(nóng)田分布等因素，加強(qiáng)沿線城市的溝通對(duì)接，共同確定可選路線帶、主要控制點(diǎn)，避免“錯(cuò)位”建設(shè)。二是加強(qiáng)工期時(shí)序的對(duì)接。綜合考慮工程規(guī)模、建設(shè)難度、施工條件等因素，遵循交通工程建設(shè)的基本程序和固有規(guī)律，合理確定時(shí)間表、路線圖，統(tǒng)籌工期時(shí)序，及時(shí)串連成線，減少“斷頭路”、打通“循環(huán)圈”。三是加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接。合理確定通道建設(shè)采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保障全線技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。著力推動(dòng)高速鐵路、普速鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道等不同制式的軌道交通“多網(wǎng)融合”。四是加強(qiáng)城鄉(xiāng)路網(wǎng)的對(duì)接。支持對(duì)標(biāo)周邊城市交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)縣城、縣級(jí)市城區(qū)、特大鎮(zhèn)中心等主要公路擴(kuò)能改造。高質(zhì)量推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，構(gòu)建完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)。

（三）推動(dòng)區(qū)域交通運(yùn)輸服務(wù)一體銜接

一是積極推動(dòng)旅客聯(lián)程聯(lián)運(yùn)發(fā)展。根據(jù)需要配設(shè)城市候機(jī)（船）樓、高鐵無(wú)軌站、旅游集散中心等聯(lián)運(yùn)服務(wù)設(shè)施。加快推進(jìn)不同運(yùn)輸方式票源互通、結(jié)算互聯(lián)、信息共享、安檢互認(rèn)。推動(dòng)市內(nèi)、城際交通“一卡通”，實(shí)現(xiàn)旅客出行“一票到底、行李直運(yùn)、無(wú)感換乘、全程服務(wù)”。二是大力推動(dòng)貨物多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展。重點(diǎn)發(fā)展以集裝箱為標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)載單元的多式聯(lián)運(yùn)，支持多式聯(lián)運(yùn)站場(chǎng)共建、設(shè)備共用，積極培育具有競(jìng)爭(zhēng)力的多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營(yíng)人，積極對(duì)接國(guó)際服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，探索提供“定制化”貨運(yùn)服務(wù)。三是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)發(fā)展。統(tǒng)籌推進(jìn)城際客運(yùn)、城市客運(yùn)、農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展，以城市軌道、市域（郊）鐵路為主體，推進(jìn)相關(guān)線路向縣域范圍延伸，整合分散的農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)主體，完善城鄉(xiāng)客運(yùn)價(jià)格形成機(jī)制。四是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)貨運(yùn)發(fā)展。鼓勵(lì)發(fā)展城鄉(xiāng)物流共同配送、統(tǒng)一配送、集中配送、分時(shí)配送等集約化配送模式。引導(dǎo)市場(chǎng)主體對(duì)接農(nóng)村電商平臺(tái)，積極參與農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷(xiāo)售、流通追溯和運(yùn)輸配送體系建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流發(fā)展。

（四）推動(dòng)區(qū)域交通運(yùn)營(yíng)管理一體聯(lián)動(dòng)

一是加強(qiáng)運(yùn)輸信息的共享。支持打造區(qū)域交通運(yùn)輸信息共享平臺(tái)，推動(dòng)旅客出行信息、貨物運(yùn)輸信息的共享，實(shí)現(xiàn)班次、列次、航次等各類(lèi)運(yùn)輸服務(wù)信息的集成。二是加強(qiáng)運(yùn)輸設(shè)備的共用。鼓勵(lì)運(yùn)輸企業(yè)開(kāi)展集裝箱、托盤(pán)等標(biāo)準(zhǔn)化載運(yùn)工具的共用，破除出租車(chē)、公交車(chē)、長(zhǎng)途客車(chē)等跨市交通運(yùn)營(yíng)管理不順問(wèn)題。三是加強(qiáng)交通設(shè)施的共養(yǎng)。統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃交通基礎(chǔ)設(shè)施的管理養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，建立健全區(qū)域交通設(shè)施管養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，大力推廣縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)路長(zhǎng)制，全面提升交通基礎(chǔ)設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)水平。四是加強(qiáng)交通安全和污染的共管。推動(dòng)建立區(qū)域交通運(yùn)輸應(yīng)急監(jiān)管“一張網(wǎng)”，重點(diǎn)在“兩客一危”等領(lǐng)域聯(lián)合開(kāi)展隱患排查和會(huì)商攻堅(jiān)，積極開(kāi)展區(qū)域交通污染聯(lián)防聯(lián)治行動(dòng)，合作推進(jìn)超載超限治理，增強(qiáng)城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施本質(zhì)安全。

（五）推動(dòng)區(qū)域交通運(yùn)輸市場(chǎng)一體運(yùn)行

一方面，建立區(qū)域統(tǒng)一的交通運(yùn)輸市場(chǎng)制度規(guī)則。清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，破除“小市場(chǎng)、小山頭”，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，不斷提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性。對(duì)各行政區(qū)劃的市場(chǎng)主體一視同仁，加快營(yíng)造穩(wěn)定公平透明的營(yíng)商環(huán)境。另一方面，積極培育壯大市場(chǎng)主體。加強(qiáng)骨干性、網(wǎng)絡(luò)型、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)輸企業(yè)培育，例如跨運(yùn)輸方式、跨行政區(qū)域的城市群、都市圈公共交通運(yùn)營(yíng)綜合服務(wù)商。鼓勵(lì)建立區(qū)域企業(yè)聯(lián)盟和行業(yè)協(xié)會(huì)。引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，支持有潛力的市場(chǎng)主體進(jìn)入城際、市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)服務(wù)領(lǐng)域。

（六）推動(dòng)區(qū)域交通標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范一體兼容

一方面，推動(dòng)不同行政區(qū)劃之間的交通標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范兼容。例如，統(tǒng)一交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一超載超限治理等執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范高速公路不同區(qū)段的限速標(biāo)志，以及大型物件運(yùn)輸車(chē)輛等特殊類(lèi)型車(chē)輛的標(biāo)志。另一方面，推動(dòng)不同運(yùn)輸方式之間的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)兼容。積極推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)“一單制、一箱制”發(fā)展，推動(dòng)全流程互認(rèn)和可追溯。積極推動(dòng)“鐵路箱下海、海運(yùn)箱上岸”等標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)載工具的共享共用。深化不同運(yùn)輸方式運(yùn)載要求的匹配兼容，如統(tǒng)一鐵路和水路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸規(guī)則等。

（七）推動(dòng)區(qū)域交通體制機(jī)制一體協(xié)同

體制上，建立健全跨行政區(qū)劃、跨方式、多層級(jí)的協(xié)同發(fā)展體制，成立區(qū)域交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域交通發(fā)展重大決策工作，打破自家“一畝三分地”的思維定式。機(jī)制上，推動(dòng)建立區(qū)域交通一體化聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、跨行政區(qū)劃的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)同會(huì)商機(jī)制，編制適用于整個(gè)區(qū)域的規(guī)章制度。例如，江蘇省牽頭制定的《船舶水污染物內(nèi)河接收設(shè)施配置規(guī)范》成為長(zhǎng)三角區(qū)域首個(gè)聯(lián)合審查、統(tǒng)一發(fā)布的區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)。有序開(kāi)展城鄉(xiāng)交通一體化試點(diǎn)示范工程建設(shè)，提高地方推動(dòng)城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展的積極性。

（劉思琦，國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所助理研究員。樊一江，國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所研究員。丁金學(xué)，國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所副研究員）