建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制研究

糧食主產區、主銷區、產銷平衡區的利益是否均衡既關乎國家糧食安全問題，又涉及區域協調發展。建立完善的主產區利益補償機制是均衡糧食產銷區利益的重要舉措。理論研究和現實情況均表明，現有的縱向利益補償機制還不足以均衡糧食產銷區間利益，有必要探索建立糧食產銷區間橫向補償機制。2023年底中央經濟工作會議和中央農村工作會議上，提出“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制”。2024年中央一號文件明確，要探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制。這些都為加快推動建立省際橫向利益補償機制，更好平衡糧食主產區和主銷區利益關系做了方向指引。

一、相關概念的提出與研究綜述

（一）利益補償

1998年，我國開啟了糧食供需市場化改革，為了確保糧食流通領域的市場化改革不會影響到糧食安全，國家將各省（區、市）劃分為糧食主產區、主銷區以及產銷平衡區，并將保障糧食安全的責任重點落實到糧食主產區。為了確保完成中央下達的糧食生產任務，糧食主產區需要將有限的土地、資金用于糧食生產，放棄了部分發展二、三產業的機會，從而導致其工業化和城鎮化的進程慢于糧食主銷區和產銷平衡區。糧食主產區為了保障糧食安全，放棄部分“發展權”，遭受了利益損失。因此，有必要對糧食主產區進行一定的利益補償。

（二）省際橫向利益補償

美國財政學家馬斯格雷夫在《比較財政分析》中提出，公共產品“誰受益誰付費”。糧食主銷區和產銷平衡區是糧食安全受益者，對糧食主產區進行橫向補償在學理上有其合理性。省際橫向利益補償突出強調補償主體和受償主體的行政級別均為省級，即省對省進行橫向利益補償。這既是對以往以省為單位落實糧食安全責任政策的延續，又能更好統籌補償資金，還降低博弈成本，便于橫向補償工作的推進。

（三）利益補償機制

糧食產銷區橫向利益補償機制就是針對糧食主產區在糧食生產中存在利益受損、產銷區利益不均衡的問題，通過設計和構建一系列的制度和路徑，推動糧食主銷區和產銷平衡區的人、財、物、技術等資源順利進入主產區，讓糧食主產區的利益得到合理補償，從而調整和優化“三區”之間的利益關系。具體來說包括補償路徑機制、補償定價機制、補償反饋機制以及具體制度安排等內容。

二、建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制面臨的困難挑戰

（一）思想認識上存在分歧

地方對建立省際橫向利益補償存在不同認識，一是認為糧食安全屬于全國性公共產品，理應由中央財政承擔支出責任，即縱向利益補償機制最為合適；二是認為主產區經濟社會發展落后的原因諸多，歷史慣性、地理區位、資源稟賦等因素是主要原因，糧食生產絕不是主要原因之一，所以由主銷區和產銷平衡區對主產區橫向補償缺乏合理性；三是認為主銷區和產銷平衡區發展二、三產業上繳中央的稅收更多，中央財政通過各種名目給予主產區的轉移支付也較多，相當于間接做了補償，不需要進行二次補償。思想認識不一致，在一定程度上阻礙建立省際橫向利益補償機制的探索工作。

（二）具體舉措上缺乏借鑒指導

QUexcnoVB19Tv+XMMC1EEUBXdimKFffwmOSU+x0/Nfg= 國家明確了橫向利益補償機制改革的總體方向、原則和目標要求，但對地方來說，建立省際橫向利益補償機制是一項全新的改革創新舉措，缺乏成熟的路徑模式供其參考借鑒。一些糧食主銷省份與主產省份建立了合作關系，但從合作機制看，主要依據價格機制、供求機制、風險機制、競爭機制等市場機制進行的產銷合作和產業合作，不是真正意義上的產銷區之間的橫向利益補償。此外，我國還缺乏專門的法律和規章制度予以指導和規范。2023年底審議通過的《中華人民共和國糧食安全保障法》只對主產區利益補償機制做了相應規定和說明，并未提及橫向補償機制。

（三）現有事權責任劃分支撐不足

省際橫向利益補償最終需要財政支出予以落實，財政支出需要對應相關事權責任。《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》和《糧食流通管理條例》等規章均要求各省黨委、政府對本省糧食安全負責，并不對其他省份糧食安全承擔責任。十八大以后的央地事權改革也將糧食安全作為中央地方共管事權，對中央、省、市、縣四級政府規定了相應的事權范圍，這些事權安排也是僅對本省、本市、本縣的涉糧食安全事項做出規定，不涉及其他區域。這就意味著保障其他地區的糧食安全不是本級政府事權，不需要承擔支出責任。

（四）橫向利益補償受宏觀經濟影響

近兩年，受宏觀經濟影響，部分地區財政收入甚至出現了負增長，財政收入增速下行的狀況可能會長期存在，財政支出保持剛性增長，地方財政壓力普遍較大。即使是經濟狀況良好的糧食主銷區也是如此（見表1）。對于糧食主銷區而言，實行橫向利益補償就意味著新增財政支出。經濟不景氣時期，尤其是在主銷區自身財政緊張的情況下，不利于推動建立相關橫向補償機制。

三、建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制的實現路徑

糧食產銷區橫向利益補償機制是以調整優化糧食產銷區利益關系為突破口、著力解決“糧食主產區利益受損，種糧抓糧積極性不高”問題，按照“誰受益誰補償，誰承擔誰受償”的原則，明確中央政府和地方政府的責任分工，綜合運用財政和市場兩種手段，推動資金、技術、人才等各類發展資源由糧食主銷區和產銷平衡區省份順利流向糧食主產區省份，最終實現糧食安全的有效保障和糧食產銷區間的協調發展（見圖1）。

（一）加強國家層面的頂層設計

首先，發揮中央政府牽頭協調作用。鼓勵糧食產銷區間因地制宜地開展橫向補償探索，同時提供必要的制度保障。其次，明確改革目標，并制定路線圖和時間表。建立橫向利益補償機制是對主產區利益補償機制的補充、對現有體制機制的創新，國家層面要有明確的時間表和路線圖，確保地方循序推進。再次，為地方具體探索提供充分指導，在地方的探索可能出現偏差時給予糾正。最后，發揮總結歸納提煉的作用。對各地的實踐成果進行評估，注重對經驗成果進行歸納總結，以便更好指導下一輪的地方實踐，最終形成定型的橫向利益補償制度。

（二）切實發揮地方政府的探索推動作用

橫向補償是在糧食產銷區間，以省（區、市）為單位開展的利益補償活動。省（區、市）政府不但要推動橫向補償工作，還要承擔補償主體或補償對象的角色。省級政府要在基本原則方向內，因地制宜地設計補償方案，包括補償資金規模的確定、補償資金的籌措、補償的方式方法、責任義務的監管等內容。另外主銷區和產銷平衡區的省（區、市）政府代表主銷區和產銷平衡區作為利益獲得者，承擔補償主體的角色，主產區的省（區、市）政府代表主產區作為利益受損者，承擔受償主體的角色。

（三）探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制

利益補償機制主要包括補償路徑、定價機制、反饋機制等。橫向利益補償機制中最為關鍵的問題是補償標準的確定，定價機制是核心。參考國內外的研究成果，可采取博弈型補償的定價機制，由補償方和受償方通過磋商談判，形成初步補償協議，一輪結束后評估補償效果，根據評估效果，進行第二輪博弈補償，如此形成動態演化博弈，最終形成一個穩態，確保三方主體利益均得到優化。在此過程中順便完成制度的反饋機制，推動制度不斷優化。

（四）綜合運用政府行政和市場機制手段

建立利益補償機制需要發揮政府和市場作用。一方面，充分發揮財政手段調節作用。糧食主銷區和產銷平衡區合理使用財政資金對糧食主產區進行利益補償。借鑒生態保護、疫情防控、脫貧攻堅等領域的橫向補償和協作經驗，糧食主銷區和產銷平衡區對主產區采取包括橫向轉移支付、人才技術支援、政府定向購買、設立專項資金（基金）等財政政策中的一種或組合的方式予以橫向利益補償。另一方面，激發市場機制作用。財政手段的橫向補償主要發揮“輸血”功能，市場化的手段則是發揮“造血”的作用。從現有的實踐來看，采取的市場手段包括產銷區省份間簽訂協議建立緊密的直接貿易關系、通過政策引導主銷區的工商資本進入主產區組建跨區域糧食經營實體、依托糧食經營實體構建延伸糧食產業鏈條，推動傳統農業向現代農業升級。

四、相關對策建議

（一）完善政策法規，建立橫向補償工作制度保障

建立健全相關的法律法規和加快配套體制改革，為建立橫向利益補償機制提供法律和政策支撐。在相關法律法規中明確橫向利益補償是糧食主產區利益補償機制的重要組成部分這一地位。在政策層面中進一步豐富“米袋子”省長負責制的內涵，省（區、市）政府不應僅局限于負責本省糧食安全問題，而是深刻理解糧食安全“央地同責”，在能力范圍內為全國的糧食安全保障承擔相應責任。

（二）強化責任分工，抓住橫向補償機制關鍵環節

國家發展改革委、財政部、農業農村部等相關部委聯合組建專題工作組，加強對地方橫向利益補償工作的指導、協調和監督，幫助解決省際橫向利益補償工作中遇到的各類理論和現實問題。地方政府圍繞中央政府下達的目標任務，分別立足于利益補償方和受償方的角色，重點圍繞補償范圍、補償標準、補償方式、考核方式等進行協商，從而形成雙方都能接受的具體實施方案。

（三）拓寬補償資金來源，做好橫向補償財力保障

補償資金能否到位、是否充足是橫向利益補償工作能否順利推進的關鍵問題。承擔補償責任的糧食主銷區省份，需要創新資金籌集方式，多渠道拓寬補償資金來源，做好補償資金的保障工作。借鑒我國其他領域的橫向利益補償實踐，從兼顧補償資金的足額和穩定兩個屬性要求來看，應將財政資金作為橫向利益補償資金的主要來源渠道。一是建立健全財政投入保障制度。增設橫向利益補償的科目，將橫向利益補償所需資金納入財政預算安排。二是對本省份的支農資金進行整合，統籌安排橫向補償資金和本省支農資金。三是統籌部分土地出讓收入，充實橫向轉移支付資金。四是探索建立“橫向利益補償基金”，通過財政資金吸引更多的社會資金參與其中，從而擴大補償資金規模。另外，隨著市場經濟的縱深發展，可以探索通過“糧匯交易”的市場化手段拓寬橫向利益補償資金的來源。

（四）加強完善監督管理，提升橫向補償實施效率

橫向補償工作的順利推進離不開有效的監督管理，一方面是將橫向利益補償機制建設納入中央對省級政府的績效考核，讓省（區、市）政府提高對橫向利益補償機制建設工作的重視。另一方面，針對補償方和受償方的責任和義務建立差別化考核體系。對承擔補償責任的省級政府，重點考核監督其是否建立橫向補償機制，是否按規定推動橫向補償工作，是否按時按量支付補償資金以及補償工作實施效果；針對接受橫向補償的省（區、市）政府，重點考核是否按照規定利用補償資金加強糧食生產能力建設，是否按照規定正確使用轉移支付資金，通過考察農地、農技以及農業基礎設施的改良情況對農業發展潛力做出評估等，確保受償政府不斷提高糧食安全的保障能力。

（孫珊，中共安慶市委黨校。李邦勤，安慶市發展和改革委員會）