財政壓力影響下耕地保護差異性補償研究——以廣東省為例

摘要 因地制宜的耕地保護補償是耕地保護激勵性機制的重要探索方向。以廣東省為研究對象，運用替代法和當量因子法測算廣東省各區域耕地外部性價值理論值，再結合省級財政承受能力、區域發展差異性和耕地質量等因素，測算補償標準綜合調整系數，探討現階段政府財政能力下廣東省耕地保護省級差異性補償標準。結果發現：廣東耕地外部性價值存在明顯區域差異，其中珠三角地區最高，粵北地區最低。廣東耕地外部性價值構成中主要以糧食安全價值為主。現階段耕地保護經濟補償標準受財政承受能力限制較大，廣東省省級僅能承擔耕地外部性價值的測算理論補償標準的0.72%～3.68%。測算得到珠三角地區的省級補償標準最低，粵東西北地區約為珠三角地區的2倍，廣東省耕地保護省級補償可向粵東西北地區傾斜。

關鍵詞 耕地保護補償；補償標準；耕地外部性價值；財政承受能力；區域差異性；質量梯度化

中圖分類號 F 301.21;F 062.1;F 205 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2024）16-0068-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.16.014

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on Differential Compensation of Cultivated Land Protection Under Financial Pressure—Taking Guangdong Province as an Example

CHEN Ying-zhi¹，LI Mu-liu²，TAN Chun-chan² et al

（1.Guangdong Jingdi Planning Technology Co.，Ltd.，Guangzhou，Guangdong 510000;2.Guangdong Academy of Land Survey and Planning，Guangzhou，Guangdong 510000）

Abstract Compensation of cultivated land protection according to local conditions is an important research direction of incentive mechanism of cultivated land protection.Taking Guangdong Province as the research object，the substitute method and equivalent factor method were used to estimate the theoretical value of the external value of cultivated land in each region of Guangdong Province.Then combined with the Provincial financial bearing capacity，regional development difference and cultivated land quality and other factors，the comprehensive adjustment coefficient of compensation standard was estimated，and the Provincial differential compensation standard of cultivated land protection in Guangdong Province was discussed under the current government financial capacity.The results showed that：There were significant regional differences in the externality value of cultivated land in Guangdong，with the highest value in the Pearl River Delta and the lowest value in northern Guangdong.Food security value is the main component of the external value of cultivated land in Guangdong.At present，the economic compensation standard of cultivated land protection is restricted by the financial bearing capacity，and Guangdong Province can only bear 0.72%-3.68% of the theoretical compensation standard of the measurement of the external value of cultivated land.It is estimated that the provincial compensation standard in the Pearl River Delta region is the lowest，and that in the east and northwest of Guangdong is about twice that in the Pearl River Delta region.The provincial compensation for cultivated land protection in Guangdong Province is inclined to the east and northwest of Guangdong Province.

Key words Cultivated land protection compensation;Compensation standard;External value of cultivated land;Financial affordability;Regional differences;Mass gradient

基金項目 廣東省2022年度自然資源規劃利用監管與監測專項資金項目（耕地保護監督管理）（440000220000000018990）。

作者簡介 陳穎芝（1991—），女，廣東廣州人，工程師，從事土地利用、耕地保護利用研究。*通信作者，工程師，碩士，從事土地管理政策研究。

收稿日期 2023-07-31

耕地是一種人力強干預下的特殊的“自然-經濟-社會”復合生態系統，利用過程中會產生經濟、社會、生態效益，其中社會、生態效益屬于耕地外部性價值，無法通過市場以貨幣形式顯現出來，使得耕地保護者保護耕地的積極性受到影響，進而影響耕地保護效率^［1-5］，因此，耕地保護補償需充分顯化耕地的外部性價值。目前國內基于耕地外部性測算補償標準的研究主要通過測算水土保持、調節氣候、保護生物多樣性、涵養水源等生態價值和保障國家糧食安全、提供養老保障和就業保障等社會價值作為耕地保護經濟補償的價值^{［3，6-8］}，其測算的結果往往數值過大，財政也難以支撐，在實際政策中難以應用。此外，目前的耕地保護經濟更多偏向耕地數量上統一性的補償，而忽視了耕地質量和區域經濟實力的差異性。因而，以耕地外部性價值為基礎計算省級耕地保護補償標準，有必要考慮財政承受能力、區域社會經濟實力、耕地質量情況等因素，提高補償標準的實效性、可借鑒性。

該研究以耕地外部性價值為基礎，結合省級財政承受力、區域差異性、耕地質量梯度化，探討廣東省珠三角地區（廣州、深圳、珠海、佛山、江門、中山、東莞、肇慶、惠州）、粵東地區（汕頭、汕尾、揭陽、潮州）、粵西地區（陽江、湛江、茂名）、粵北地區（清遠、韶關、河源、梅州、云浮）四大區域的省級耕地保護補償標準，使補償標準更加符合廣東省經濟實力和社會發展要求，為完善廣東省耕地保護經濟補償機制提供依據。

1 研究方法與數據來源

1.1 補償標準確定方法

為使測算得到的省級耕地保護補償標準更加符合實際，在廣東省耕地外部性價值的基礎下，引入省級財政承受能力，區域差異性系數，耕地質量優、良、中、差梯度配置對耕地保護補償價值進行調整修正，確定廣東省省級補償標準。計算公式如下：

U=（S+S+S+S）×a×b×c（1）

式中，U為省級耕地保護補償標準外部性價值體現，S為年度耕地就業保障價值，S為年度耕地養老保障價值，S為年度耕地糧食安全價值，S為年度耕地耕地面積生態價值，a為省級財政承受力調整系數，b為區域差異性補償標準調整系數，c為耕地質量梯度調整系數。

1.2 耕地外部性價值測算方法

耕地資源外部價值包括社會價值和生態價值兩部分，其中社會價值由社會保障價值（即農民通過耕地維持生活、就業、養老保障）和耕地糧食安全價值替代測算^［9］；生態價值則通過耕地生態系統對人類產生的服務功能價值，凈化土壤、水土保持、改善小氣候、保護生物多樣性、涵養水源、改善大氣質量、景觀和科研載體等等價值來估算^{［6-7，10-11］}。

1.2.1 耕地就業保障價值測算。

耕地就業保障價值測算參考宋成舜等^［7，12］的研究，由城鎮失業人口最低生活保障金來替代進行測算，以初始工作到退休年齡差的這段年限獲取的最低生活保障金作為耕地就業保障價值（S）進行計算，并根據收益還原的方法，運用收益還原率（r），測算得出耕地就業保障價值年度效益（S）。計算公式如下：

式中：根據我國退休年齡的實際情況，男性（R）為60歲，女性（R）為55歲；參考毋曉蕾^［12］的研究，取職工初始工作平均年齡19.2歲作為就業者初始工作平均年齡（R）；男性人口比例（P）、女性人口比例（P）、年人均最低生活保障金（S）和農村勞均耕地面積（n）等數據從廣東省統計年鑒及全國第三次土地調查數據等資料獲取測算；收益還原率（r）取近年1年期定期存款平均利率與同期物價指數的比值為還原率，為2.50%。

1.2.2 耕地的養老保障價值測算。

參考李洪霞^［13］的研究，耕地養老保障價值（S）可通過計算政府對農村與城鎮的社會養老保險費用財政支出的差額來確定，則耕地養老保障價值年度效益（S）可通過年度人均城鎮職工社會養老保險金財政支出和年度人均農村居民社會養老保險金財政支出的差值結合勞均耕地面積計算得到，并根據收益還原的方法，運用收益還原率（r）確定耕地的養老保障價值（S）。計算公式如下：

式中，I為年度人均城鎮職工社會養老保險金財政支出，

I為年度人均農村居民社會養老保險金財政支出，n為勞均耕地面積，從廣東省統計年鑒、廣東省各地市2020年度社會保險信息的通報報告、全國第三次土地調查數據等資料獲取測算。

1.2.3 耕地糧食安全價值測算。

借鑒牛海鵬等^［10］的研究，采用影子價格法，通過核算耕地開發投入的成本（K）及收益損失（K）的加和來替代耕地糧食安全價值（S），并結合收益還原率（r），確定耕地糧食安全價值年度效益（S），具體公式如下：

S=K+K（6）

S=S×r（7）

新開墾耕地的投入成本：包括工程費用和后期管護費用，以2020年不同地區的土地整治項目（包括墾造水田、拆舊復墾、土地復墾等項目）作為該次工程測算參考，根據廣東省地域分區，將全省分為珠三角地區、粵東地區、粵西地區和粵北地區分別進行工程費用測算，后期管護成本費用按照工程施工費的1%進行測算。

新開發耕地的收益損失值：根據相關研究可知，耕地開發整理項目的土壤熟化期一般為4年，其中每年的收益損失分別約為耕地產值（d）的40%、30%、20%和10%^［13］，因此新開墾耕地的收益損失為K=（d×40%+d×30%+d×20%+d×10%）/（1+r）。

1.2.4 耕地生態價值測算。

耕地生態系統對人類產生的服務功能價值，包括凈化土壤、水土保持、改善小氣候、保護生物多樣性、涵養水源、改善大氣質量、景觀和科研載體等效益^［14］。耕地的生態服務價值借鑒劉利花等^［15］采用參數比照法運用當量因子及及其價值量來核算。核算模型如下：

式中：S為無限年期的單位耕地面積生態價值；S為年度耕地耕地面積生態價值；E為年度的單位耕地面積生態服務價值，即單位當量因子的價值量；M為n種農作物的播種總面積；i為農作物種類，包括稻谷、薯類、大豆、糖料、油料、蔬菜6類；m為i種農作物的播種面積；q為i種農作物單產；p為i種農作物的平均價格；1/7為調節系數，表示沒有投入人力的自然生態系統所提供的經濟價值是現有耕地單位面積所能提供的食物生產服務經濟價值的1/7；F為生態系統服務當量值，參考謝高地等^［16］提出的“中國生態系統服務價值當量因子表”，凈化土壤、水土保持、改善小氣候、保護生物多樣性、涵養水源、改善大氣質、景觀和科研載體的當量值1.64、1.46、0.89、0.71、0.60、0.50、0.01，總計為5.81；r為收益還原率。

1.3 綜合調整系數確定方法

1.3.1 省級財政承受力調整系數。從財政收入分配和財政支農能力2個角度，確定省級財政承受力調整系數對耕地外部性價值進行調整修正，使補償額度既能達到激勵農民的目的，也能減輕財政壓力。一是將耕地保護補償看作對財政收入的收益分配的一部分，用財政支農支出占財政總收入的比例作為省級財政承受力調整系數Ⅰ；二是將財政支農能力看作政府對耕地外部性補償的一部分^［17］，用財政支農支出占農業產值的比例作為省級財政承受力調整系數Ⅱ。由于省本級財政總收入、財政總支出數據難以獲取，因而，分別用省本級一般公共預算收入、省本級一般公共預算支出的決算數據來替代，即：

式中，a為省級財政承受力調整系數，a為省級財政承受力調整系數Ⅰ，a為省級財政承受力調整系數 Ⅱ，z為省本級支農支出，y為省本級一般公共預算收入，l為農業產值。

1.3.2 區域差異性調整系數。

通過各區域的經濟發展水平和財政收入情況數據與全省平均水平相比較，計算的各區域的數據與省級平均數據的離散程度來測算區域差異性調整系數對補償標準進行調整。假設全省的調整系數為1，構建區域差異性調整系數為模型為：

式中：b為區域差異性調整系數；b為基于人均GDP區域差異性調整系數；x為區域人均GDP，包括珠三角、粵東、粵西、粵北地區；x為四大區域中人均GDP最大值；x為四大區域中人均GDP最小值；為全省人均GDP；b為基于人均財政收入區域差異性調整系數；u為區域人均財政收入，包括珠三角、粵東、粵西、粵北地區；u為四大區域中人均財政收入最大值；u為四大區域中人均財政收入最小值；為全省人均財政收入。

1.3.3 耕地質量梯度調整系數。基于《國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室關于印發〈第三次全國國土調查耕地資源質量分類工作方案〉的通知》（國土調查辦發〔2020〕13號）文件要求，確定轉換指標為坡度、土層厚度、土壤質地、土壤有機質含量、土壤pH、生物多樣性、土壤重金屬污染狀況、熟制、耕地二級地類9個指標，其中將耕地資源質量分類中的土壤pH分級標準進行合并，將2a、2b合并為2級，將3a、3b合并為3級。耕地資源質量轉換指標分類標準見表1。耕地質量梯度配置系數（c）測算按照級別分加和法^［18］結合等分間距法將各指標級別加和分為9～<14、14～<19、19～<24、24～<26 4個區間確定為優、良、中、差4個等級，其中，對于坡度和土壤重金屬污染狀況2個指標采取一票否決制，即坡度指標級別為5級或土壤重金屬污染狀況指標級別為3級，該耕地地塊直接確定為差等地。然后，按照級別逐級降分的原則，將耕地質量級別為優、良、中、差4個等級的耕地補償賦予耕地質量梯度配置系數（c）為1.2、1.0、0.8、0.6。

1.4 數據來源

耕地外部性價值及其綜合調整系數的計算所需的社會經濟數據來源于廣東省以及各市的2021年統計年鑒、廣東省各地市2020年度社會保險信息的通報報告、《全國農產品成本收益資料匯編2021》、歷年廣東省省級財政決算報表以及各級勞動與社會保障部門、民政部門網站的年度報告數據等；廣東省及各區域的耕地面積來源于廣東省自然資源廳網站發布的全國第三次土地調查數據。

2 結果與分析

2.1 廣東省耕地外部性價值測算結果

由表2可知，以2020年為基期，基于耕地外部價值測算模型測算，廣東省耕地外部性價值年度效益平均水平為67 740元/（hm²·a），其中珠三角地區的耕地外部性價值年度效益較高，為80 445元/（hm²·a），其就業保障價值、養老保障價值、糧食安全價值均比較大。而粵西和粵北的耕地外部性價值年度效益較低，分別為55 050和51 570元/（hm²·a），其社會價值較低，與珠三角地區相比只有生態價值高于珠三角地區。廣東省各區域耕地外部性價值年度效益測算結果與實際經濟與發展狀況、自然稟賦條件相符合，其中耕地承擔的社會保障價值（就業保障價值、養老保障價值）主要跟區域耕地的面積與農村人口有關，珠三角地區的城鎮化與經濟水平較高，農村勞動力人均耕地面積較少，其單位耕地“供養”的農村人口較大，承擔的社會保障價值較大；耕地糧食安全價值的大小受區域經濟狀況和自然稟賦條件的影響較大，珠三角地區的經濟發展水平較好造成新增耕地投入成本相對較高，其耕地糧食安全價值也相對較高；耕地生態價值主要與耕地質量有關，粵東西北地區耕地質量較高，農作物單產較高，其耕地生態服務價值也較高。

此外，根據耕地資源外部價值年度效益構成情況分析（圖1），廣東省糧食安全價值占耕地資源外部價值年度效益的比例最高，占比超43%。各區域的就業保障價值、養老保障價值、糧食安全價值、生態價值在耕地資源外部價值中所占比重大小有所差別，其中糧食安全價值占比最高，構成占比均超37%，其次是生態價值，尤其是粵西和粵北地區的生態價值，構成占比均超25%。

2.2 綜合調整系數確定及省級補償標準結果

根據財政承受力系數、區域差異性系數、耕地質量梯度調整系數模型，計算2011—2020年省級財政承受力調整系數數據的平均值作為省級財政承受力調整系數a（表3），測算2020年珠三角、粵東西北四大區域人均GDP區域差異性調整系數、人均財政收入區域差異性調整系數的平均值作為區域差異性調整系數b（表3）；結合耕地質量梯度配置調整系數的結果，確定廣東省省級補償標準外部性價值體現綜合調整系數為0.72%～3.68%，省級補償標準為585～2 415元/（hm²·a），珠三角地區為585～1 155元/（hm²·a）；粵東地區為1 200～2 415元/（hm²·a），粵西地區為975～1 965元/（hm²·a），粵北地區為945～1 905元/（hm²·a）。

3 結論與討論

以2020年為基期，通過耕地外部性測算、財政承受力系數、區域差異性系數、耕地質量梯度調整系數模型，分析探討廣東省四大區域財政壓力影響下耕地保護差異性補償。主要結論如下：①廣東省各區域的耕地外部性價值年度效益存在明顯差異，其中珠三角地區的耕地外部性價值年度效益最高，粵北的耕地外部性價值年度效益最低，耕地外部性價值與地區社會經濟發展水平呈正相關。②廣東省耕地資源外部價值年度效益中糧食安全價值占絕對地位，且從區域來看，四大區域主要是由糧食安全價值構成，其次是生態價值，尤其是粵西和粵北地區的生態價值，耕地的保障糧食安全功能和穩定生態功能至關重要。③現階段補償標準受財政承受能力限制較大，廣東省省級僅能承擔耕地外部性價值的測算理論補償標準的0.72%～3.68%，因此，耕地保護補償機制應該將經濟補償作為輔助措施，在財政承受能力的范圍內合理給予補償，同時利用技術補償、實物補償、政策補償等多種形式，與經濟補償形成互補的補償方式，減輕財政資金不足的壓力，然后隨著經濟的發展，地方財政的增強逐步加大經濟補償的力度。④測算得到珠三角地區省級補償標準的最低，粵東西北地區約為珠三角地區的2倍，廣東省省級補償可向粵東西北地區傾斜，實現對耕地保護任務重、耕地質量較好的區域傾斜補償。

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