地方金融監管與風險防范

依法將所有金融活動全部納入監管，著力防范化解金融風險，離不開建立健全完備有效的金融監管體系。本文從調整完善地方金融監督管理體制、壓實各方金融風險防范與處置責任、進一步強化央地金融監管協同、分類處置主要金融風險隱患、創造良好金融生態環境等方面加以論述。

金融是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分，關系中國式現代化建設全局。金融監管是防范金融風險、治理金融亂象、規范金融秩序的關鍵性制度設計。依法將所有金融活動全部納入監管，著力防范化解金融風險，離不開建立健全完備有效的金融監管體系。2023年3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，明確提出“深化地方金融監管體制改革。建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備”“加強金融管理部門工作人員統一規范管理”“地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子”。2023年10月底召開的中央金融工作會議提出，“發揮好地方黨委金融委員會和金融工委的作用，落實屬地責任”。2024年5月27日，中央政治局審議通過《防范化解金融風險問責規定（試行）》，要求進一步推動在金融領域落實全面從嚴治黨要求，督促各級領導干部樹立正確的政績觀，將嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍在金融領域樹立起來并長期堅持下去。這體現了黨中央對金融工作的集中統一領導，體現了金融事權主要是中央事權的要求，也體現了責任邊界明晰的要求，對金融領域的監管更加集中，規則更加統一，層級更加簡化，管理更加規范。

調整完善地方金融監督管理體制

隨著本輪機構改革的推進，國務院金融管理部門分支機構設置進一步優化。2023年8月18日，人民銀行在3 1個省（自治區、直轄市）的分支機構舉行掛牌儀式，恢復省級分行制度，省內原有城市中心支行更名為市分行。2024年4月8日，人民銀行縣支行正式劃轉，金融監管總局縣域監管支局統一掛牌。地方金融監管體制改革加速落地，目前，全國除西藏外的31個省級行政區的地方金融管理局已經全部完成改革，掛省委金融委辦公室、地方金融工委、地方金融管理局三塊牌子；在省級以下地區，也有十多個副省級城市和省會城市建立了“兩委一局”。從領導配置上看，大多數地區均由省長（市長）出任當地金融委主任，分管金融的副省長（副市長）身兼金融辦主任、金融工委書記。部分省級行政區分管金融的副省長（副市長）同時兼任地方金融管理局黨組書記、局長，如河南、天津等地；也有部分地區由金融管理局局長擔任金融辦主任、金融工委書記，如山東、云南等地。從工作職責上看，省委金融委是省委辦事機構，負責地方重大金融事項的決策、協調和推動，主要包括國資改革、風險處置和資本運營等；省委金融工委是派出機構，負責落實省委對地方金融系統的集中統一領導，主要包括政治、思想、組織、作風和紀律建設等方面；省地方金融管理局專司監管，負責監管“7+4”類地方金融組織。

至此，按照“中央統一規則、地方實施監管”的原則，突出“金融監管主要是中央事權，地方金融監管是有效補充”的央地雙層金融監管體制基本形成。從國家管理體制上看，“充分發揮中央和地方兩個積極性”，實施“條塊結合”雙重領導體制，是我國的一項特色制度優勢。從中央層面看，國務院金融監管部門在縣級以下設置薄弱，信息收集不易，監管資源不足，難以克服信息不對稱帶來的監管風險。地方金融組織雖然數量龐大，但個體規模小，外溢性小，在保持金融監管框架基本不變的基礎上，將金融組織授權地方監管，是一個較優選擇。從地方層面看，以往金融管理權散落于多個部門，邊界不清、職責交叉，協調難度大，也亟須對地方金融實施“歸口集中管理”。經過本輪機構改革，在黨中央集中統一領導下，規則制定由國務院金融監管部門負責，并對地方金融管理部門予以指導；建立中央和省委金融委雙層架構，將地方表達訴求、反映情況的渠道制度化，一定程度上解決之前地方金融監管在中央沒有歸口指導部門的問題，有利于增強央地金融管理目標的一致性和實施微觀管理的權威性。

壓實各方金融風險防范與處置責任

從黨的領導體制來看，中央金融委重在做好統籌協調把關，中央金融工委重在加強金融系統黨的建設，地方黨委金融委和金融工委重在落實屬地責任。從金融監督管理分工來看，人民銀行主要負責貨幣、支付、征信、反洗錢等領域的監管；外匯管理局負責外匯監管；證監會負責證券、基金、期貨等領域監管；金融監管總局負責對證券業以外的金融業實行統一監管，牽頭打擊非法金融活動，牽頭建立兜底監管機制；地方金融監管部門負責地方金融組織及相關活動的監管。根據目前各地區“兩委一局”的架構體系，地方金融監管部門還將負責協調聯絡中央金融監管部門、金融機構及轄內分支機構，履行好中小金融機構、農村金融機構的風險防范等職責。從風險處置責任來看，金融機構承擔主體責任，股東要及時補充資本，完善公司治理，穩定資金來源，開展自救；地方政府要承擔屬地責任，牽頭組織擬訂風險化解處置方案，動員統籌經濟資源化債，做好資產清收法律援助，維護地方金融穩定。監管部門承擔監管責任，督促風險機構調整資產負債結構，做好流動性管理，承擔最后貸款人職責，依法查處和追究違法違規行為及相關責任人。

理論上，各金融管理部門堅持“誰審批、誰監管、誰擔責”“管合法更要管非法”，行業主管部門防范和配合處置本領域的非法金融活動，相關職能部門嚴把準入申請、廣告宣傳等關口，就可以將地方各類金融業態納入統一監管。但從實踐來看，央地各金融監管部門職責邊界的界定，是基于雙方信息交互，不斷試錯評估外部性，動態調整與博弈的結果。在深化體制改革中，仍有三個問題需要厘清：一是對地方金融組織監管的中央責任。在轉型過程中，地方金融監管部門履職會面臨專業、數據、技術、制度和資源等方面的困難。如缺乏功能完備的信息管理系統，應對金融科技創新風險經驗不足等。需要中央在把握規則制定權之外，在監督管理技術、風險處置經驗和信息統計工作中深度參與，共享監管信息和風險情況，發揮“宏觀鷹眼”和“技術支撐”作用，協助其履職。二是對非法金融活動的界定爭議處理。為嚴防一般商業行為演化為非法金融活動，一些金融創新行為監管責任歸屬不明，進而衍生出金融風險，建立責任歸屬認領機制和兜底監管機制，是建立全覆蓋金融監管體制不可或缺的。原則上，對區域性非法金融活動定性存在爭議的，可提交當地金融監督管理局派出機構認定，必要時，可提交省委金融委進行統籌協調。如果是全國性普遍問題且影響較大，可按程序報國家金融監督管理總局或中央金融委決策。三是對地方政府風險處置責任的明晰。對地方金融組織的風險處置責任，因省級人民政府對地方金融組織擁有審批權、監督權和處罰權等核心權力，應全權承擔風險處置責任。對地方法人金融機構而言，地方政府既是主要出資方，又決定高管人事安排，機構也主要服務于地方經濟，在其風險處置中，地方政府應承擔相應的屬地責任。對國務院金融管理部門牽頭負責管理的風險處置任務，地方應予以配合。

進一步強化央地金融監管協同

金融創新發展與金融監管強化是金融監管領域的永恒矛盾。近年來，隨著跨部門、跨產品、跨市場、跨區域的新型金融產品的創新發展，部分行業部門“只管生、不管養”問題突出，金融監管不協調，執法不嚴的問題逐漸暴露。金融監管要真正實現“橫向到邊、縱向到底”，需要拉緊責任鏈條，優化分工協作，強化管理部門、行業主管部門、司法機關、紀檢監察機關之間的監管協同，在市場準入、審慎監管、行為監管、打擊犯罪等各個環節嚴格執法，筑牢金融監管安全網。同時，還要建立健全監管責任落實和問責制度，做好“對監管的監管”。

在監管協同中，要將“穩中求進”的總基調在金融實踐中落實到位。堅持黨中央對金融的集中統一領導，一體理解、把握、落實“防風險、強監管、促發展”，兼顧各方訴求、平衡各方利益，強化監管協同，打破區域壁壘、部門壁壘、信息壁壘，形成一盤棋，提高跨區域跨部門金融風險聯動防控能力。在縱向協同方面，中央金融委與省委金融委雙層機制，在縱向上可確保地方對中央精神的學習傳達，細化分解，督辦落實；在橫向協同方面可有效動員地方各類資源保證中央重大決策部署的組織實施，在監管方面堅決做到“監管姓監”“長牙帶刺”“有棱有角”，以零容忍的態度重拳整治金融亂象。主要集中在三方面：一是在打擊非法金融活動中的監管協作。基于地方金融組織的業務復雜性和跨界性，涉及非法金融活動的，由地方政府牽頭負責轄內非法集資等非法金融活動防范和處置，具體包括開展風險排查、案件查處、善后處置和維護穩定等工作。行業主管部門和職能部門負責本領域非法金融活動的防范和配合處置工作。如金融監管總局“三定方案”中，專門將“與其他部門的職責分工”作為一條。二是行政執法與刑事司法銜接。在金融監管總局和證監會的“三定方案”中，都提出要設立稽查總隊，負責相關案件的調查、取證，提出處理意見等。下一步，可考慮通過制定信息共享、案情通報規范，探索行刑銜接平臺，建立金融案件聯合掛牌督辦制度，更好地發揮金融管理部門的專業優勢和檢察機關的司法優勢，一體提升金融監管工作質效，推動金融領域違法犯罪源頭治理。三是一體推進金融反腐與風險防范化解。懲治金融腐敗與防控金融風險有內在關系，金融風險背后往往有金融腐敗，金融腐敗容易誘發金融風險。可從根本上理順內部管理和外部監督的體制機制，促進紀檢監察、巡視巡察、審計等貫通協調，建立起“查清問題、防控風險、追贓挽損、彌補短板、重塑生態”統籌銜接模式。如山東省明確紀委監委與駐地金融監管部門建立常態化聯絡機制，定期通報金融企業涉嫌違反金融監管法規等問題情況。

分類處置主要金融風險隱患

中央金融工作會議明確指出“經濟金融風險隱患仍然較多”，并指明了重點領域，主要包括中小金融機構、地方債務、房地產、金融市場和外匯市場。在處置風險時，要按照“穩定大局、統籌協同、分類施策、精準拆彈”的方針，掌握好權和責、快和穩、防和滅的關系，妥處存量，嚴防增量，避免引發處置風險的風險。具體到當前主要風險點，需要各有側重，分類處置。

一是中小金融機構風險。隨著貸款利率持續下降，銀行凈息差縮小，內源性資本補充難度上升。202 4年以來，監管部門對“手工貼息”等高息攬存行為進行規范，隨著經濟企穩回升、企業存款活化及年內新一輪存款利率下調的預期，銀行業凈息差持續收窄態勢有望得到緩解。要將“及時處置”作為核心原則，防止風險過度累積影響金融機構的可持續發展，對于風險較高的中小銀行，要實施高強度監管，要積極與地方黨委政府和相關部門共同謀劃實施改革化險的路徑，逐步使相關風險收斂。

二是房地產領域風險。過去房企高杠桿積累了不少矛盾和風險，加之房地產市場供求關系改變，全國新建商品房銷售面積和國房景氣指數下降，市場過度避險情緒仍然明顯。近期，人民銀行及有關部門集中發布多項支持房地產的金融舉措，多地快速響應，對首付比例、利率下限、限購政策等進行優化，助推需求釋放，促進房地產市場健康發展，部分重點城市的房地產成交量已出現回升跡象。要堅持“房住不炒”戰略定位，加強預售資金監管，防止出現新的交付風險；因城施策精準實施好差別化住房信貸政策，滿足各類房地產企業合理融資需求，抓好“金融16條”，通過維護房地產市場穩健運行實現風險化解。

三是地方平臺債務風險。2024年以來，在鞏固前期化債成果前提下，通過減少政府隱性債務、壓減支出、盤活存量資產資源等方式逐步化解風險，地方隱性債務規模逐步下降，平臺債務風險得到整體緩解，地方政府債務風險總體可控。但地方債務分布不均勻，部分地區仍面臨較大還本付息壓力，需要打好攻堅戰和持久戰。要嚴格落實既定化債舉措，加大存量隱性債務化解力度，堅決防止新增隱性債務，指導金融機構按照市場化、法治化原則，合理運用債務重組、置換等手段，促進平臺公司穩步轉型。

四是非法金融活動風險。近年來，在監管部門和地方政府持續努力下，打擊非法金融活動力度不斷增強，監管空白和盲區持續收斂，由于多重復雜因素影響，當前仍有部分第三方財富管理公司等違法違規開展金融業務，以區塊鏈、虛擬貨幣為噱頭的非法集資依然存在。要堅持管合法更要管非法、管行業必須管風險，明確職責分工，在建立監管責任歸屬認領機制和兜底監管機制的基礎上，各方要主動抓好落實，確保工作有效銜接。

創造良好金融生態環境

堅持在市場化、法治化的軌道上推動金融創新發展，是中國特色金融發展之路“八個堅持”的重要內容。習近平總書記強調：“金融的安全靠制度、活力在市場、秩序靠法治。”良好的金融生態環境，是金融業持續健康發展的重要保障，做好新時代金融工作，必須堅持把優化金融環境作為推動金融高質量發展、防范化解金融風險的重要任務。

一是進一步加強金融法治建設。中央金融工作會議提出“要加強金融法治建設，及時推進金融重點領域和新興領域立法，為金融業發展保駕護航”。近年來，金融法治根基不斷夯實，但部分領域仍然存在短板弱項，要做到立法與時俱進。要加快出臺《金融穩定法》和《地方金融監管條例》，修訂《中國人民銀行法》《商業銀行法》等基礎性法律。加強金融法治建設重在執行，要做到有法必依、嚴格執法、敢于亮劍，推動部門合作、央地合作，推進聯合執法，扭轉部分領域金融違法成本較低的局面。注重整體協同，推動金融法律與其他法律的有效銜接，完善部門規章和規范性文件，完備金融法治體系。加強宣傳，引導市場各方歸位盡責，形成良好市場生態。

二是完善金融基礎設施和信用體系。要處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。對金融基礎設施實施宏觀審慎管理，進一步提高合規內控系統信息化要求，建立更加有效的監管框架，強化對各類風險因素的監測，確保金融基礎設施穩健高效運行。誠信是金融強國建設的基石，要積極培育中國特色金融文化，充分利用人工智能、大數據等新一代信息技術，加強信用信息資源建設，發揮信用對提高資源配置、降低制度性交易成本等方面的重要作用，構建新發展格局。更要發揮好信用在金融風險識別、監測、管理、處置等環節的作用，防范化解風險，推動風險處置向市場化轉型。

三是注重經濟金融良性互動。金融監管的首要目標是防范金融風險，統籌好防風險和促發展的關系，才能實現更周全的“穩”與更高質量的“進”的良性互動。做好“五篇大文章”是推動經濟金融良性互動的關鍵。要做好科技金融，為創新驅動發展提供資金支持；發展綠色金融，謀求生態友好型新經濟增長點；完善普惠金融體系，提升金融服務的覆蓋面、便利性、可得性；大力發展養老金融，完善多支柱養老體系；提升數字金融滲透率，全面提升各類金融服務效率。要構建多層次金融機構體系，形成大中小機構合理分布、良性競爭的發展格局，大型金融機構進一步發揮主力軍和壓艙石的作用，在服務國民經濟和社會發展的重點領域發揮關鍵作用；加快深化農村信用社改革化險，推動中小銀行回歸本源，揚長避短，實施具有區域、行業和客群特色的差異化經營。

（魏革軍為中國人民銀行陜西省分行黨委書記、行長，國家外匯管理局陜西省分局局長。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）