完善我國地方金融監(jiān)管體制的邏輯

地方金融監(jiān)管是我國金融監(jiān)管體制的重要組成部分。近年來，圍繞金融服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和金融強國建設(shè)目標(biāo)，我國地方金融監(jiān)管體制改革明顯加快并取得積極成效。本文透過現(xiàn)象看本質(zhì)，闡釋我國地方金融監(jiān)管體制改革背后的理論邏輯和實踐邏輯，探討了進(jìn)一步完善地方金融監(jiān)管體制的著力點。

地方金融監(jiān)管是我國金融監(jiān)管體制的重要組成部分。近年來，圍繞金融服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和金融強國建設(shè)目標(biāo)，我國地方金融監(jiān)管體制改革明顯加快并取得積極成效。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，我國地方金融監(jiān)管體制改革體現(xiàn)出鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向特征，背后有著深刻的理論邏輯和實踐邏輯。

完善地方金融監(jiān)管體制的理論邏輯

以1974年巴塞爾委員會的成立及1975年協(xié)議（庫克協(xié)議）的發(fā)布為標(biāo)志，金融監(jiān)管成為一個相對獨立的政策領(lǐng)域。自此經(jīng)濟(jì)學(xué)界一直在探討金融監(jiān)管相對于其他經(jīng)濟(jì)政策的地位，以及如何提高監(jiān)管效率問題，其中中央銀行在金融監(jiān)管中的作用、分業(yè)監(jiān)管還是混業(yè)監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管還是宏觀審慎管理及金融監(jiān)管治理等均是重要命題。在此過程中，地方金融監(jiān)管與上述命題相互交織，日漸成為各方討論的一個重要問題。

金融自身的脆弱性及“多點、散發(fā)”特征要求金融監(jiān)管既要有統(tǒng)一性，也要體現(xiàn)地區(qū)差異性。從經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，市場失靈理論是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也被視為金融監(jiān)管理論的起源。在此基礎(chǔ)上，金融脆弱性理論的提出和發(fā)展則為金融監(jiān)管提供了邏輯支撐。明斯基的“金融不穩(wěn)定假說”以凱恩斯不確定性和投機(jī)資本的思想及費雪的債務(wù)理論為基礎(chǔ)，提出金融業(yè)本身具有內(nèi)在不穩(wěn)定性，故而應(yīng)引入“外部力量”來克服這種脆弱性，并通過不斷完善監(jiān)管制度來降低金融危機(jī)發(fā)生的頻次和危害。后來，克雷格爾（Kavidson）等在明斯基的基礎(chǔ)上提出了著名的“金融安全邊界”理論，認(rèn)為金融脆弱性會“以不易覺察的、緩慢的”方式對金融安全邊界進(jìn)行侵蝕，并且資產(chǎn)價格波動、金融自由化等均會誘發(fā)金融脆弱，使得金融危機(jī)兼具系統(tǒng)性和區(qū)域性。由于金融脆弱性具有天然性，難以從根本上消除，且引發(fā)脆弱性的因素呈現(xiàn)“多點、多區(qū)域、動態(tài)散發(fā)”特征，因而不僅需要從頂層設(shè)計和長效機(jī)制上“一盤棋”地深化金融改革，還應(yīng)針對金融脆弱性的變化因素因地制宜地做好監(jiān)管和規(guī)制，維護(hù)金融市場穩(wěn)健發(fā)展。

法律的不完備性乃是常態(tài)，要求輔之以不斷完善的金融監(jiān)管體制以緩解風(fēng)險累積問題。與金融脆弱性理論相比，法律的不完備性理論不再局限于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于“市場失靈—政府監(jiān)管”的范式，而是從法律的完備性，即“法律設(shè)計最優(yōu)且切實加以執(zhí)行”角度闡述了金融監(jiān)管的必要性，從而將人們對于金融監(jiān)管的認(rèn)識引向深入。與模型假設(shè)相比，現(xiàn)實中的法律不可能完全預(yù)見到未來的經(jīng)濟(jì)行為變化，總是存在滯后性和不完備性，此時如果預(yù)期中可能發(fā)生的風(fēng)險行為造成的危害程度足夠大，使得引入“主動監(jiān)管”的收益能夠覆蓋監(jiān)管成本，這種情況下就需要強化金融監(jiān)管。總結(jié)歷史經(jīng)驗，金融泛化、非法金融活動等多源于監(jiān)管空白和監(jiān)管套利，背后是相關(guān)法律制度的不完備，以及立法與執(zhí)法間的交互銜接不完善。這種情況下，不斷完善地方金融監(jiān)管體制，建立清晰的監(jiān)管規(guī)則，提高監(jiān)管的“主動性”和覆蓋面，提高監(jiān)管調(diào)整與風(fēng)險變化的適配性，方可能真正緩釋金融風(fēng)險積累。

央地分權(quán)須兼顧效率和制衡，客觀上要求在調(diào)動“兩個積極性”基礎(chǔ)上不斷完善地方金融監(jiān)管體制。市場失靈是金融監(jiān)管存在的實踐基礎(chǔ)，但糾正市場扭曲之職能應(yīng)由哪一級政府來承擔(dān)，以及如何劃分職責(zé)，則是一個國家內(nèi)的基礎(chǔ)性制度安排。長期以來，圍繞央地分權(quán)利弊基本形成了共識：集權(quán)有利于推動統(tǒng)一市場建設(shè)，有助于增強中央政府宏觀調(diào)控能力，但也可能抑制地方積極性，不利于發(fā)揮地方創(chuàng)新性和靈活性；分權(quán)有利于發(fā)揮地方積極性，但也可能加劇地方間的無序競爭和不平衡，容易滋生風(fēng)險亂象。按照上述邏輯，如何在效率與制衡間求得平衡，便成為央地事權(quán)分配的核心。一般認(rèn)為事權(quán)劃分考慮信息、外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和激勵相容等因素，能夠提高效率和活力，同時為保護(hù)秩序并體現(xiàn)制衡，還應(yīng)體現(xiàn)啞鈴分權(quán)原則（事權(quán)向中央和縣級兩頭集中）和決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)分離原則。我國區(qū)域差異大、復(fù)雜度高，發(fā)揮地方在金融改革中的積極性必要且重要，但放權(quán)不當(dāng)也易帶來道德風(fēng)險，必須把握好調(diào)動“兩個積極性”的度。為此，在完善地方金融監(jiān)管體制的過程中，我們堅持金融事權(quán)在中央的基本原則，明確防范處置金融風(fēng)險央地都有責(zé)任，并尤其注重發(fā)揮地方的屬地積極性。

宏觀審慎管理、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管及金融消費者保護(hù)等監(jiān)管新動向，為完善地方金融監(jiān)管體制賦予了新內(nèi)涵。2008年金融危機(jī)以來，宏觀審慎管理、防范“大而不能倒”風(fēng)險并建立有序處置機(jī)制、金融消費者權(quán)益保護(hù)成為金融監(jiān)管改革的三大核心內(nèi)容，我國地方金融監(jiān)管改革也不同程度體現(xiàn)了上述理念和要求。首先，宏觀審慎政策以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險為目標(biāo)，具有“宏觀、逆周期、防傳染”的屬性特征，更強調(diào)從系統(tǒng)整體而非單個機(jī)構(gòu)角度防范金融風(fēng)險，著眼點在于解決金融體系的兩個關(guān)鍵外部性，即金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性和共同風(fēng)險敞口（復(fù)雜性）導(dǎo)致的風(fēng)險傳染，以及金融體系的順周期性，主要措施包括前瞻性地識別系統(tǒng)性風(fēng)險、采取逆周期調(diào)節(jié)措施降低風(fēng)險發(fā)生概率、有序處置出險“大而不能倒”機(jī)構(gòu)以緩解風(fēng)險溢出和溢回效應(yīng)。地方金融是我國金融體系的有機(jī)組成部分，近年來風(fēng)險的跨界跨業(yè)跨市場傳染客觀上要求監(jiān)管部門也要更多體現(xiàn)宏觀審慎要求，從系統(tǒng)、宏觀和整體的視角審視、防范和處置屬地金融風(fēng)險。其次，功能監(jiān)管以特定類型的金融業(yè)務(wù)為監(jiān)管對象，核心目標(biāo)在于對同類金融業(yè)務(wù)使用同一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，旨在避免相同或相似金融業(yè)務(wù)規(guī)制不一致及其帶來的監(jiān)管套利問題，減少重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白，提高監(jiān)管的一致性和公平性。按照功能監(jiān)管的基本理念，地方金融監(jiān)管重在解決金融創(chuàng)新活動不斷涌現(xiàn)、交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管歸屬問題，力求實現(xiàn)對各類金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的全面、統(tǒng)一覆蓋，減少監(jiān)管空白。再次，行為監(jiān)管重在通過制定公平的市場規(guī)則，建立現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查監(jiān)管體系，對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動及交易行為實施監(jiān)督管理，確保信息及時有效披露，降低金融市場交易中的信息不對稱，促進(jìn)公平交易。地方金融監(jiān)管部門是行為監(jiān)管的主要承擔(dān)者之一，在打擊非法金融活動、禁止誤導(dǎo)銷售及欺詐行為、規(guī)范債務(wù)催收、消費者隱私保護(hù)等方面發(fā)揮著“橋頭堡”作用。最后，加強金融消費者權(quán)益保護(hù)方面，我國地域廣闊，不同群體對金融投資和金融消費的需求多元，價格操縱、欺詐等現(xiàn)象容易發(fā)生，地方金融監(jiān)管部門身處市場前沿，能夠深入金融消費者群體之中，通過加強投資者適當(dāng)性管理，普及金融知識，增強居民金融風(fēng)險防范意識，不斷加強金融消費者權(quán)益保護(hù)。

完善我國地方金融監(jiān)管體制的實踐邏輯

近年來我國地方金融監(jiān)管體制改革步伐明顯加快，2017年召開的全國金融工作會議和2023年召開的中央金融工作會議均對改革進(jìn)行了明確部署。透過形式看內(nèi)容，我國地方金融監(jiān)管體制具有鮮明的時代特征，背后透著深刻的實踐理性。

近年我國地方金融監(jiān)管改革歷程，為進(jìn)一步完善地方金融監(jiān)管體制奠定了實踐基礎(chǔ)。總結(jié)近年我國地方金融監(jiān)管改革實踐，地方介入金融監(jiān)管的邏輯主要有如下四種情景：一是調(diào)動地方參與金融改革積極性，如2003年農(nóng)信社改革，將改革管理權(quán)交由地方，通過“花錢買機(jī)制”方式，重點壓實省級政府的管理責(zé)任，地方普遍通過成立農(nóng)信社省級聯(lián)社行使行政管理職能。二是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展。中央金融監(jiān)管集中管理后，地方政府無法有效影響全國性金融機(jī)構(gòu)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行信用擴(kuò)張，轉(zhuǎn)而通過出臺地方金融政策、影響地方法人金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營來促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展。三是風(fēng)險防范和處置上，一旦金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險事件，或非法金融活動擾亂金融秩序，考慮到風(fēng)險的涉眾性和所屬地方相關(guān)部門的信息優(yōu)勢，就需要壓實地方風(fēng)險處置屬地責(zé)任。四是地方須擔(dān)起金融監(jiān)管責(zé)任。近年來各類所謂的金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，一些地方出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)借貸、助貸等新金融業(yè)態(tài)，為引導(dǎo)金融創(chuàng)新服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，同時更好發(fā)揮地方的積極性，客觀上要求地方承擔(dān)起監(jiān)管職責(zé)。近年我國地方金融監(jiān)管改革也基本上沿著上述實踐邏輯不斷推進(jìn)。2017年召開的第五次全國金融工作會議明確，地方政府要在“堅持金融管理主要是中央事權(quán)前提下，按照中央統(tǒng)一原則，強化屬地風(fēng)險處置責(zé)任”，各省成立地方金融監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)“7+4”類金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，并做好打擊各類非法金融活動及相關(guān)風(fēng)險處置工作。2023年召開的中央金融工作會議進(jìn)一步明確，地方黨委金融委員會、金融工委和政府金融監(jiān)管部門要“將工作重心放在加強機(jī)構(gòu)黨的建設(shè)、防范處置風(fēng)險、做好地方金融機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管上，特別是要把屬地風(fēng)險處置和維穩(wěn)責(zé)任擔(dān)起來，營造有利于高質(zhì)量發(fā)展的金融生態(tài)”。

堅持問題導(dǎo)向是完善我國地方金融監(jiān)管體制的重要方法論。與我國經(jīng)濟(jì)“新興+轉(zhuǎn)軌”階段性特征相適應(yīng)，近年來我國金融業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)傳統(tǒng)與轉(zhuǎn)型并存、增量與增量疊加的局面。在金融發(fā)展和監(jiān)管升級的動態(tài)過程中，地方金融監(jiān)管體制仍然存在著一些有待完善的方面，對此我國金融監(jiān)管改革主動回應(yīng)現(xiàn)實問題。例如，針對地方金融發(fā)展、金融監(jiān)管與風(fēng)險處置職責(zé)不匹配，“重發(fā)展、輕監(jiān)管”現(xiàn)象，設(shè)立專門的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，并明確要求“扭轉(zhuǎn)重發(fā)展、弱監(jiān)管和風(fēng)險擊鼓傳花、捂蓋子的積弊，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)”，同時合理劃分中央和地方職責(zé)分工，健全權(quán)責(zé)一致、激勵相容的風(fēng)險處置責(zé)任機(jī)制。又如，針對中央金融管理部門派出機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)亟鹑诠芾聿块T的監(jiān)管分工與協(xié)作不清晰，地方金融監(jiān)管“重審批、輕日常管理”傾向，建立了以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，并組建各地黨委金融委員會、金融工委加強金融機(jī)構(gòu)黨的建設(shè)，加強地方金融機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管，切實承擔(dān)起屬地風(fēng)險處置責(zé)任。再如，針對地方金融監(jiān)管資源主要集中于省市兩級、縣級資源不足、與地方金融機(jī)構(gòu)的分布錯配、監(jiān)管覆蓋面不足問題，通過將中國人民銀行縣支行劃轉(zhuǎn)至國家金融監(jiān)管總局，充實其縣域金融監(jiān)管力量，并明確提出“管合法，更要管非法”，健全監(jiān)管兜底機(jī)制，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的金融監(jiān)管體系。還如，針對金融監(jiān)管失之于寬、失之于軟，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空并存現(xiàn)象，在原銀保監(jiān)會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)管總局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，要求將所有金融活動全部納入監(jiān)管，全面強化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管“五大監(jiān)管”，著力構(gòu)建完備有效的金融監(jiān)管體系，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，并強化監(jiān)管問責(zé)。

堅持目標(biāo)導(dǎo)向是完善我國地方金融監(jiān)管體制重要的實踐經(jīng)驗。金融監(jiān)管是經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，需要回答“為什么管”“管什么”及“誰來管”等問題，也是管理學(xué)問題，需要回答“如何組織實施監(jiān)管”的問題。故而，推動實現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)不僅要遵循一般性的理論邏輯，還應(yīng)體現(xiàn)時代特征和實踐要求。比如，圍繞建設(shè)金融強國和金融服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，需要在處理好中央金融監(jiān)管與地方金融監(jiān)管、地方金融發(fā)展與地方金融監(jiān)管、地方金融創(chuàng)新與地方金融監(jiān)管關(guān)系的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)本輪地方金融監(jiān)管改革落實落細(xì)，理順各級黨委金融委員會、金融工委、政府金融監(jiān)管部門及中央金融管理部門派駐機(jī)構(gòu)的分工協(xié)作關(guān)系，完善地方金融監(jiān)管制度。又如，著眼于防范化解區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險目標(biāo)，需要按照宏觀審慎管理要求和“一盤棋”思想劃分中央和地方職責(zé)分工，加強央地監(jiān)管協(xié)同，同時地方在落實屬地風(fēng)險處置、維穩(wěn)責(zé)任時也應(yīng)前瞻、系統(tǒng)地審視風(fēng)險，防止風(fēng)險外溢傳染。再如，為保證所監(jiān)管“7+4”類金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性，需要從準(zhǔn)入開始，建立事前、事中和事后相互銜接、一體化的地方金融監(jiān)管體系，保證足夠的監(jiān)管資源，提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性、協(xié)同性、有效性，并在基于資本金的審慎監(jiān)管基礎(chǔ)上不斷升級監(jiān)管手段，增強穿透監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管能力。另外，考慮到金融業(yè)務(wù)所具有的專業(yè)性和后驗性屬性，基于糾正市場失靈、打擊金融詐騙和保證公平交易目標(biāo)，地方金融監(jiān)管部門應(yīng)始終將金融消費者權(quán)益保護(hù)放在首位，突出金融的人民性。

進(jìn)一步完善地方金融監(jiān)管體制的著力點

目前我國地方金融監(jiān)管正按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署加快推進(jìn)，加強央地協(xié)同、壓實屬地責(zé)任已見成效。今后一段時期，在金融監(jiān)管改革大框架內(nèi)，要不斷優(yōu)化監(jiān)管資源配置，減少監(jiān)管錯配現(xiàn)象，當(dāng)前首要的是做好如下三方面工作：

一是完善地方金融監(jiān)管立法和制度。沒有制度，一切皆不可持續(xù)。目前我國地方金融監(jiān)管立法亟須補短板，滿足不同層次監(jiān)管需求。國家層面于2021年12月發(fā)布的《地方金融監(jiān)督管理條例》（草案征求意見稿）是完善我國地方金融監(jiān)管體制重要一步，應(yīng)貫徹中央金融工作會議精神并充分考慮金融業(yè)態(tài)和風(fēng)險新變化，加快條例出臺，為地方制定相應(yīng)法規(guī)提供法律依據(jù)。地方層面應(yīng)按照“金融事權(quán)主要在中央，但地方也有屬地責(zé)任”要求，嚴(yán)格落實中央金融工作會議確立的原則，立足于當(dāng)?shù)亟鹑诎l(fā)展創(chuàng)新和風(fēng)險變化，健全金融監(jiān)管實施細(xì)則并抓好執(zhí)行。考慮到地方金融新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展變化快、差異大，金融監(jiān)管立法應(yīng)適當(dāng)賦予地方監(jiān)管靈活性和彈性，但也要避免地方間的金融監(jiān)管立法競爭性問題。

二是健全完善地方金融監(jiān)管機(jī)制，不斷提高監(jiān)管質(zhì)效和風(fēng)險防范能力。地方金融監(jiān)管部門組建后，首要的是按照“協(xié)同、共享、促進(jìn)”目標(biāo)完善各項監(jiān)管機(jī)制，提高風(fēng)險防范和處置能力。主要是，構(gòu)建監(jiān)管信息共享機(jī)制，搭建集中、基于金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)管理的信息采集和報送系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)監(jiān)管信息分層級共享，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管質(zhì)效。金融風(fēng)險突發(fā)性強、傳染快，兼具“黑天鵝”和“灰犀牛”特征，防范金融風(fēng)險重在早識別、早預(yù)警、早暴露、早處置和多部門協(xié)同，為此要建立覆蓋不同類型金融機(jī)構(gòu)、全鏈條的金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，適時動態(tài)跟蹤并及時識別風(fēng)險變化。此外，面對新金融、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)給金融監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)，可研究探索監(jiān)管科技應(yīng)用，建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，提升跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨市場交叉性金融風(fēng)險識別、預(yù)警能力。

三是進(jìn)一步提升地方金融監(jiān)管的協(xié)同性。隨著各省級和符合條件的市級黨委金融委員會、金融工委和政府金融監(jiān)管部門組建履職，中央金融委積極發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，我國地方金融監(jiān)管的協(xié)同性將得到顯著提升。著眼未來，在以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融管理體制下，仍須進(jìn)一步細(xì)化完善中央與地方、地方金融監(jiān)管部門與中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，具體的途徑包括有效匯集信息并實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、加強人員溝通和常態(tài)化交流，以及建立制度化、跨區(qū)域的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制等。

（馬新彬供職于中國人民銀行。文中觀點僅代表個人認(rèn)識，不代表所在單位意見。特約編輯/孫世選，責(zé)任編輯/丁開艷）