推進地方金融監管改革的邏輯路徑

地方金融監管改革，是不斷順應金融市場變化、呼應群眾變革感受、調適監管理念、改進監管方法、提升監管能力水平，并實現金融穩定發展的過程。要通過央地協同，及時發現并化解潛在風險，避免區域性和系統性金融風險的發生，引領金融行業在高質量發展之路上行穩致遠。

建設金融強國，須具備一系列關鍵核心金融要素，其中包括強大的金融監管，建立健全完備有效的金融監管體系是建設金融強國的基礎。黨的二十大和中央金融工作會議明確了“ 強監管”的政策基調。未來幾年，加強和完善現代金融監管，切實提高金融監管有效性，消除監管空白和盲區將是構建中國特色現代金融體系、建設金融強國的重中之重。金融作為資源配置和宏觀調控的重要工具，要發揮其積極作用，安全是前提和保障，而金融安全必須依托現代金融監管體系建設。

近年來，為了應對金融行為日益多元、地方金融組織迅速增長及金融風險加快暴露等現實需要，我國在堅持金融監管主要是中央事權的前提下，本著“誰的孩子誰來抱”的原則，地方政府逐漸承擔了地方金融監管的部分職能及風險處置責任，金融監管在事實上由“單極單層”體系轉向“單極多層”體系，地方金融監管問題由此而來。截至2011年底，在所有省級政府層面和部分市縣級政府成立了金融工作辦公室。2017年以來，在省、市、縣三級政府相繼成立地方金融監督管理局，同時加掛金融辦、金融工作局等牌子，以推動地方金融產業發展和加強對地方金融組織的監管。與此同時，部分省份以地方立法的形式制定地方金融監督管理條例。2023年以來，新一輪機構改革實施，其中作為重點的金融監管體制改革，地方與中央層面改革壓茬進行，2024年底完成地方金融機構改革。

地方政府層面，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。省級黨委組建金融委及其辦公室、金融工委，省委金融委辦公室、金融工委與地方金融管理局就是一個機構，主要是抓監管和風險處置，加強金融機構黨建工作。對于省以下的地方金融監管體制則大刀闊斧進行改革。地方金融監管局只在省會城市、計劃單列市及GDP超萬億或人口超千萬的城市保留，并不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。其余的市縣將不再保留牌子和機構，相應監管職能和人員劃轉至地方財政等部門。地方金融監管部門不再擁有發展地方金融產業、協調服務金融機構、加強企業上市工作等職能，而是專司對“7+4”類地方金融組織的監管職能。同時，地方金融監管部門要履行相關金融風險處置屬地責任，如須參與中小金融機構化險、非法金融活動防范和處置工作等。通過改革，改變過去監管弱、碎片化風險應對局面，化被動應對為主動管理，化單點出擊為系統布局，化短期舉措為長期機制，加快構建防范化解金融風險的長效穩定機制，以監管制度及風險管理機制的完善為金融強國建設提供保障。

地方金融監管改革邏輯

地方金融監管改革深化調整，無疑是不斷順應金融市場的變化、呼應群眾對金融創新變革的感受，及時調適監管理念、改進監管方法，以提升監管能力水平，實現以嚴密過硬監管保障金融穩定發展；通過央地協同，及時發現并化解潛在風險，避免區域性和系統性金融風險的發生，引領金融行業在高質量發展之路上行穩致遠。我們從本輪地方金融監管改革中可以窺見改革的邏輯，并以此透視之后的地方金融監管改革之路。

基于監管功能的強化

推進我國金融治理現代化需要不斷深化地方金融監管改革。當前我國宏觀經濟進入新常態，地方金融如偽金交所、非法集資、互聯網金融等一些歷史遺留問題長期得不到有效解決，同時交織著資管、債券等各類市場新生的風險隱患，對地方金融和經濟安全穩定形成挑戰。同時，金融市場之間及其與財政、房地產市場之間過度關聯，金融風險不斷疊加傳染與交叉共振，極易誘發各類金融風險事件。雖然我們不斷強化地方金融監管，但其職能無疑是沒有充分發揮到位的，甚至在極個別地區或多或少助長了偽創新、瞎創新，誘發了一定的金融風險；中小金融機構和地方金融組織競爭力明顯削弱，生存空間大幅壓縮，悲觀預期不斷增強，而中小金融機構和地方金融組織數量龐大，是防范化解金融風險不容忽視的重要一環；同時地方國企、房地產、中小銀行、地方債務風險交織，單純依賴地方難以有效處置。其根源在于監管權責界定不清，監管利益多元化，監管競次問題嚴重；同時地方政府兼具金融發展和金融監管職能，且隨著財政體制改革推進，地方政府更需要通過擴大融資、推進企業上市等來解決發展問題，而淡化弱化金融監管職能；地方金融監管的對象也不夠明確，如地方標會不在“7+4”類別中，地方監管部門客觀上缺乏主動性，不愿也不會超前監管，監管嚴重滯后，可能延誤金融風險化解的最佳時機。以上導致地方法人金融機構（組織）膨脹發展，一些金融科技和創新產品也在不斷涌現，游離于監管之外“野蠻生長”，極易滋生風險，形成隱患，地方金融監管職能弱化、虛化嚴重，必須深化改革。本輪改革的初心應是地方金融監管到位的強監管、嚴監管，弱化地方金融監管部門原本行政化、服務化的特點，徹底糾治過去“重發展輕監管”“重審批輕規范”的問題；同時，金融監管重點要落實到防范化解金融風險，堅決守住不發生區域性、系統性風險的底線。

基于監管的全覆蓋、不例外

過往，我國金融監管主要是開展機構監管，甚少關注功能監管和行為監管，但是跨領域金融創新層出不窮，監管盲區和監管套利等問題不可避免出現。對于“7+4”類地方金融組織，由于缺乏頂層設計，沒有統一的監管標準，各地的監管尺度把握不一樣，對于非法集資等跨區域、跨行業領域的屬地監管存在空白點等。一方面，并非所有金融活動都面臨強監管、嚴監管。例如一些不持有金融牌照的一般企業，其商事行為也會產生一些金融活動，卻沒有被納入監管，導致一般商事行為異化為非法金融活動、衍生出金融風險，而金融消費者權益保護存在多頭監管，易推諉扯皮。另一方面，央地監管協同性還不夠。在風險處置方面，地方金融監管與中央金融監管部門間存在協調難度。因為央地監管各自立場有偏差，且缺乏強有力的溝通協調機制，會帶來一些監管漏洞，“無照駕駛”“有照違章”的現象比較普遍，尤其是一些地方交易場所脫離監管，部分金交所等地方交易場所發行自主管理產品、存在非自有資金募集或受托投資的情況，存在非法集資等合規風險，有可能造成社會財富受損、金融服務中斷，直接侵害人民群眾切身利益。因此，本輪改革的目的在于從體制機制上提升防范處置金融風險的效率，通過理順金融監管機制、劃清央地職責，避免出現監管盲區和空白點，不斷提升金融治理體系和能力現代化。此次改革將主要監管職責劃歸到中央金融監管部門，目的在于央地監管標準一口出，避免政出多門，標準不一，減少監管摩擦成本、提高監管效率；同時，強化系統思維，有效減少央地監管的信息不對稱，形成監管合力，有助于全面防范和化解金融風險。

基于監管的高效性

金融風險只有早識別、早預警、早暴露、早處置，處置成本才會最小化。因此，健全具有硬約束的金融風險早期糾正機制非常有必要。國務院金融穩定發展委員會于2017年成立，其職能主要是統一協調央地監管，但是監管協調體系和組織只在省級以上搭建，地市級以下則沒有構建，客觀上終向和橫向之間央地監管協調機制都是斷頭路，難以發揮應有的作用和功效。省以下地方金融監管部門還存在著層級低、獨立性差的問題，在金融風險處置上受到多方面限制，一些地方金融往往存在收益當地化、風險外溢化的特點，屬地監管心有余而力不足，一定程度上存在捂蓋子等問題；央地金融監管部門之間存在“信息孤島”和“數據煙囪”，導致監管信息不通暢，監管合力不足，明顯鉗制監管效率，增加監管成本，嚴重制約監管效能提升，導致處置金融風險的動作緩慢甚至遲鈍，有可能使得金融領域的局部風險演變為區域性風險和社會風險。此次改革，在完整體系上實現了監管層次的明確區分，健全了橫向到邊、縱向到底的監管體系，強化了黨的集中統一領導，構建了央地監管協調機制，增強監管隊伍力量，既提升金融監管的獨立性和戰斗力，又提高統籌協調力度，有利于調動和集中各方資源，快速高效防范處置金融風險。

基于監管的專業性

金融活動本身非常復雜，由于頻繁的金融創新，使得金融業務和活動更是日益復雜化，對監管的專業性要求越來越高。當前，中央金融監管部門授權由地方負責監管的“7+4”類地方金融組織種類較多、數量較大，防范和處置金融風險的工作多、壓力大、責任重。大量非法金融活動出現在縣域和農村，金融監管力量嚴重不足難以確保區域金融穩定安全。近年來，地方金融監管部門雖然高度重視專業化問題，但是人才引進、培訓和使用難以跟上地方金融創新的步伐，整體呈現專業能力相對不足，尤其是監管經驗欠缺，在監管方面力不從心，影響監管成效。地方金融監管部門監管權限、專業能力、人員編制等均較為有限，難以有效承擔監管責任。在實踐中，地方還存在越權審批設立地方資產交易所等地方金融組織，違規擴大小貸公司、融資擔保公司等經營范圍和區域等問題，造成風險外溢。本輪改革建立以國家金融監管總局各分支機構為主的地方金融監管體制，讓專業的人干專業的事，監管標準自上而下，屬地監管能有效協同配合，監管隊伍專業性和戰斗力提升，地方金融監管的專業能力不斷提高。可以預見，隨著地方金融組織的規范運行、減量提質，在地市以下可以逐步實現中央金融管理部門地方派出機構專門負責金融監管，真正實現金融監管的專業化。

地方金融監管改革方向

地方金融監管是在金融業混業經營加速、金融科技創新深化、地方金融組織涌現的背景下產生的，地方經濟發展對金融業的依賴程度日益增強，強化地方金融監管，有利于在區域層面上防范化解金融風險，實現金融高質量發展。原來地方金融監管部門形成的監管理念要逐漸改變。要改變“重發展輕監管”“先發展后規范”的監管理念，樹牢“全國監管一盤棋”“監管從嚴”“在規范中發展”等監管理念。因此，一方面，要加強頂層設計，加強有關法規建設，推進市場化、法治化的地方金融監管體系和金融風險防范處置體系建設；另一方面，要處理好破與立的關系，使得地方金融監管不斷檔、不缺位，確保監管的專業和高效，切實守住不發生金融風險的底線。

正確處理漸進改革與動態調整的關系

地方金融監管模式沒有放之四海而皆準的范式，適合自己的才是最好的，改革不會一蹴而就、一勞永逸。長期以來，地方金融監管真空導致P2P等各類金融亂象頻發。因此，不斷試驗并尋找到適合的地方金融監管模式勢在必行。前期成立地方金融監管局等改革發揮了應有的功能和作用，一定程度上填補監管真空地帶，規范地方金融發展，防止金融風險蔓延，同時為地方金融監管改革提供了有益啟示。

下一步，地方金融監管部門要落實好強化屬地監管、金融風險處置責任的首要任務，實現跨前一步、防患未然，并不斷根據形勢變化進行務實變革。在當下，要盡快理順完善地方監管體制機制，理順縱向與橫向之間信息共享、報告等機制，中央金融監管部門推進“7+4”類地方金融組織監管規則的“立改廢”，地方制定出臺更具針對性的監管規范性文件，以明確監管規則、統一監管標準、消除監管差異，落實好地方金融監管職責，提升監管有效性。

在當前機制運行成熟后，要進一步推進地方金融監管體制和機構改革，更加突出功能監管、行為監管、穿透式監管和持續監管；進一步調整優化地方金融監管機構，實現中央金融監管垂直化，將“7+4”類地方金融組織監管劃歸中央金融監管部門派出機構，以進一步嚴格規范地方金融組織經營、民間投融資活動和產融結合行為。在強化地方金融監管的同時，強化法治化、市場化環境建設，加強對地方政府的監督約束，優化區域金融生態建設，促進金融業回歸本源，切實為地方經濟發展貢獻金融活水。

正確處理存量監管與增量優化的關系

據不完全統計，“7+4”類地方金融組織總量已超3萬家，至少六倍于持牌金融機構的數量，其間經歷過野蠻生長的瘋狂時期，即使逐漸建立地方金融監管體系后，較長一個時期監管也是滯后和缺失的。地方金融組織數量龐大、單體規模小、風險隱患不少，這對于地方金融監管而言，無疑是個不小的挑戰。

uYKlx9E2jeb7dkS+0YQ2J8M4iXYMwpEMkymyAw/eXVA=一方面，當前地方金融監管工作重點要放在存量風險的化解和地方金融組織行業健康規范發展上，要有針對性開展監管，要實現白名單制度并動態調整，做到減量提質；同時積極推動地方債務、地方中小銀行等存量風險化解。要進一步推動地方金融組織的可持續、高質量發展。本著先立后破、以穩促進的原則，對地方金融組織進行合理定位、適度監管，引導地方金融組織圍繞“五篇大文章”作為重要補充，在重點領域和薄弱環節、填補市場空白和縫隙方面發揮積極作用。

另一方面，加強對金融創新的監管，及時消除空白和盲區。要加快填補監管制度空白，加強監管協同，落實兜底監管責任，實現金融監管全覆蓋。全面強化“五大監管”，堅決扭轉重發展、弱監管和風險擊鼓傳花、捂蓋子的積弊。對于今后的金融創新，摒棄“先發展后規范，再集中整治”的發展邏輯，凡新發生的金融創新和活動，一律作為中央事權進行規范和監管，地方政府不再具有審批權限，不能搞偏離實體經濟需要的創新和規避監管的“創新”；對于滿足實體經濟需要的金融創新，可由中央監管部門選擇部分地區進行試點，實現邊試點邊規范，在監管中促進創新。

同時，要健全風險防控長效機制。完善金融風險預警體系建設，當前各省開發的金融風險監測預警系統上收到中央金融監管部門，做到總分結合、互聯互通，實現監管的智能化、常態化、全面化；提高地方金融風險的精準識別和動態預警能力，將地方金融風險隱患化解在萌芽狀態。

正確處理央地協同與屬地監管的關系要防范和化解地方區域性金融風險，不能單純依據宏觀審慎的監管措施，還要地方政府支持與配合，把地方金融監管的屬地作用發揮好。在強化中央金融監管、央地協同的同時，要注意發揮好地方政府的激勵約束作用。

要強化央地協同，加快健全橫向到邊、縱向到底的監管責任體系。要建立健全金融監管協同體系，構建協調一致、高效有為的風險防范與處理機制，以最小化監管成本實現最大化監管效能。把地方金融組織納入中央金融監管部門的綜合統計監測體系，實現信息共享，協同監管；常態化建立地方金融監管部門與市場監管部門、司法等部門的聯合監管機制，發揮各部門在金融創新活動的合規合法導向評價、金融違法行為懲戒矯正的作用。進一步細化明確地方金融風險處置責任，強化協調配合，通過立法進一步完善風險處置程序，以提高處置效率。

提升屬地監管專業性。地方金融監管部門要圍繞純潔性、專業性、戰斗力開展學習研究和實踐鍛煉，探索央地金融監管部門人員跟班學習、雙向交流、聯合監管等機制，提升地方金融監管的專業水平。要完善對地方金融監管的監督機制，監管者也需要“再監管”。中央部門要將對金融風險的防范與處置成效納入地方政府的考核評價機制，納入干部選拔激勵的指標體系，強化各級地方政府履行地方金融監督管理的責任約束，督促各級政府自覺履行防范化解金融風險的義務，統籌地方經濟發展與金融安全穩定。

（歐永生為山東濰坊市審計局副局長。責任編輯/王茅）