地方金融風險的表現、根源與監管應對

本文首先提煉地方金融風險的主要表現，接著分析地方金融風險的根源，并在此基礎上研究地方金融風險應對和監管改革方向，認為我國金融風險應對和相關金融監管改革已取得積極成效，不過在內外復雜因素影響下，地方金融風險防范化解仍然是一個長期任務，金融監管仍須動態優化。

2023年3月《黨和國家機構改革方案》著重強化了金融穩定和發展機制的改革優化，金融監管體制成為重中之重。一年多來，我國金融監管體制改革調整不斷深化。2023年10月末，中央金融工作會議進一步強調要全面加強金融監管，提升金融監管有效性，有效防范化解金融風險。一直以來，地方金融風險應對是我國金融風險防控的重要領域，也是金融穩定和發展機制的重要方面，地方金融風險處置和監管優化成為金融體系改革的重點之一。2024年4月8日，國家金融監督管理總局縣域監管支局統一掛牌，代表金融監管改革取得重大的階段性進展，國家金融監督管理總局“四級垂直”的金融監管組織架構正式運行。我國金融風險應對和相關金融監管改革取得了積極成效。當然，在內外復雜因素影響之下，地方金融風險防范化解仍然是一個長期任務，金融監管仍須動態優化。

地方金融風險的主要表現

地方金融風險是我國金融體系的重要風險領域，較為廣泛地存在于各類地方金融機構和市場體系之中，是區域性金融風險的重要來源，個別環節甚至潛藏系統性金融風險的隱患。我國地方金融風險主要表現為三方面。

一是地方金融機構風險。這主要包括國有或股份制大型金融機構的地方分支機構和地方法人金融機構等，主要包括國有銀行、股份制銀行的分支機構，證券、保險、信托和基金等分支機構，以及農村商業銀行、城市商業銀行、農村信用社、村鎮銀行等。地方金融機構是地方金融生態體系的核心主體，為地方經濟社會發展提供基礎性金融服務。從監管看，地方金融機構的監管強調中央事權，實施的是以中央政府金融監管部門及其派出機構為核心的監管框架。在證券業之外，實施的是以國家金融監督管理總局系統“四級垂直”的監管組織架構。地方金融機構風險是金融系統的常規化風險，是金融監管當局重點關注的基礎風險領域。比如，銀行業機構的風險主要是信用風險、市場風險、操作風險和流動性風險等。

二是地方金融組織風險。主要是此前由地方金融監督管理部門負責審批成立的“7+4”類地方性、專業化金融組織。“7”是小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司和地方資產管理公司。“4”是地方各類交易場所、實施信用互助的農民專業合作社、投資公司和社會眾籌機構。這11類地方金融組織的監管原則和標準主要由中央政府金融監管部門負責制定，具體實施主要由地方金融監督管理部門進行。但是，由于部分領域法律制度和監管標準仍未健全，各地金融監管存在差異，部分機構和金融活動存在監管不足，監管質效總體亟待提升。由于地方金融組織性質和業務的差異性，其金融風險的形態差異較大。

三是關聯性風險。在現代金融體系之中，金融一體化是基本特征，不同行業、不同區域、不同市場以及不同經濟體都通過基礎設施、資產負債、市場波動或信息傳遞等不同機制關聯在一起。不管是地方金融機構，還是地方金融組織，都廣泛地與經濟增長、產業發展、居民生活和公共服務等緊密關聯，從而形成了較為復雜的風險傳染鏈條。我國地方金融機構和地方金融組織都較為深入地參與了房地產市場及其金融活動，部分地方金融機構還與地方政府及其融資平臺直接關聯，形成了房地產—地方債務—金融機構等復雜關聯體系和風險傳染鏈條，潛藏風險自我強化的反饋效應。這種關聯性和反饋效應是區域性金融風險的重要來源，甚至潛藏系統性金融風險隱患。

地方金融風險的根源分析

金融風險是多樣化的，金融風險的來源也是多樣化的。一般地，金融風險來自經濟周期波動、金融系統自身風險累積、外部因素沖擊以及政策調整或制度變化可能的影響。地方金融風險的來源與一般金融風險的來源具有共性。由于金融主要是服務實體經濟的，金融系統的資產主要對應非金融實體部門的負債，金融風險具有顯著的順周期效應，尤其在經濟下行過程中，順周期效應更為凸顯，金融風險暴露更為嚴重。與此同時，在全球金融一體化背景下，地方金融生態同樣受制于國際金融市場體系以及主要發達經濟體政策等的外溢影響。

地方金融風險與地方經濟金融生態更為緊密地關聯在一起。這些因素具有上述共性特征，同時也具有地區特殊性或個體差異性。其一，由于區域經濟發展金融需求具有一定的地域性，同時，金融服務具有半徑約束，地方金融機構和地方金融組織的風險與區域經濟金融環境緊密相關。欠發達地區的傳統金融風險可能更為凸顯。其二，地方金融風險受制于地方金融發展與金融監管職能的統籌。部分地方為爭取更多金融資源以更好發展實體經濟，可能會有意或無意地弱化金融監管職能，從而使得金融風險更為突出。其三，由于金融專業能力和水平的約束，部分地方金融監管較難有效發現并處置金融風險，從而使地方風險不斷累積甚至爆發重大風險事件。其四，對于金融創新較為活躍的地區，如金融監管沒有及時有效地覆蓋，可能會導致地方金融風險快速集聚。其五，不法分子可能集聚于金融監管和法治環境較弱的地區，進行多樣化的非正規金融活動，從而引發地方金融風險。

地方金融風險特殊性還來自多主體的風險關聯。這種關聯風險主要來自不同主體的利益趨同與利益關聯，甚至是個體理性引致的合成謬誤。比如在上述房地產—地方債務—金融機構的利益關聯中，房地產價格上漲有利于房地產開發商、房地產行業以及產業鏈上下游的發展，房地產價格上漲有利于拉動土地需求并產生地方政府性基金收入或“土地財政”，同時房地產價格上漲為金融機構提供房地產開發貸、住房抵押貸款的商業機會并會提升住房類抵押品的市場價值，但是，這多主體利益關聯的合成效應可能使經濟嚴重依賴房地產行業、形成房地產泡沫效應，而且過度消耗儲蓄，破壞經濟發展的儲蓄—投資轉化長效機制，導致未來經濟發展缺乏足夠資本或儲蓄支撐。

值得注意的是，地方金融機構和地方金融組織內部治理問題是地方金融風險暴露的重要根源。部分地方金融機構特別是地方城市商業銀行、農村商業銀行、信用社和村鎮銀行等存在較多的公司治理問題。一是股權管理不合規。股權分散的機構經常出現內部人控制，股權集中的機構則往往出現一股獨大，金融機構控制權不夠明晰甚至混亂。二是過度追求資產規模。在利益驅動、市場競爭、業績考核和管理層自主性等多重因素驅動下，部分地方金融機構脫離地方經濟金融發展實際和現實需求狀況，過度追求資產規模擴大，資金運用過度冒險，風險偏好大大提升的同時風險敏感反而不斷下降，帶來資產負債、期限以及成本收益等多重錯配。三是業務關聯過度復雜。部分地方金融機構通過金融同業機構、互聯網平臺和第三方機構進行多樣化合作，為高風險領域提供多主體關聯的金融產品和服務，使得地方金融風險關聯性和復雜性大大提升。四是內部控制和風險管理質效弱。在大肆擴張資產負債表、表外業務和第三方關聯業務的同時，部分地方金融機構并沒有同步提升內部控制水平和金融風險管理質效，使得風險失控。

部分地方政府對金融資源配置和金融機構經營的直接干預是地方金融風險的重要根源。過去幾年，地方金融風險總體可控，但的確在不同領域呈現多發狀態，為了應對重大公共衛生事件，為有效處置金融風險并確保經濟平穩增長，部分地方政府對金融資源配置和金融機構經營的干預是較為直接的。比如，為了配合地方平臺公司的債券發行，地方政府可能要求城商行、農商行等認購城投債。再如，為了承擔地方金融風險應對主體責任，地方政府可能要求地方金融機構“湊份子”，出資協助地方平臺處置債務風險，甚至直接要求地方金融機構的信貸債權進行債務重組。當然，地方政府直接干預能取得“成效”，與部分地方金融機構在資產配置上強調與地方政府捆綁、在業務拓展上強調主要從事與政府隱性擔保相關的金融活動是直接相關的。前述房地產—地方債務—金融機構的風險關聯一定程度上反映的是不同主體的利益公約數和風險共擔性。

地方金融風險應對與監管方向

整體地，我國地方金融體系和整個金融系統都保持穩健發展態勢，沒有發生區域性和系統性金融風險。2018年以來，特別是為期三年金融風險攻堅戰后，絕大部分金融風險都呈現收斂狀態，包括地方金融的風險應對取得了階段性勝利。2023年黨和國家機構調整以來，我國地方金融風險應對和金融監管布局正在進一步優化。

央地金融監管協調機制主要是指中央和地方在日常監督管理和金融風險處置方面的職責劃分及協調配合。中央金融監管和地方金融監管的再布局本p1AiVwpm5rImhbxVkEmVUYOtiqH8jhj/SiEOvIpc4dE=質反映的是中央政府和地方政府之間的金融權力結構安排調整，與其緊密相關的還有金融穩定權力、金融資源配置權以及地方金融風險應對和處置的權責等。當然，央地金融權力安排的背后，還內在地關聯政府與市場的關系統籌或權力結構。央地金融監管布局要有助于促進政府作用與市場功能的有效銜接，要有利于促進“有形的手”和“無形的手”的有效融合，要有利于金融發展職能和金融監管職能的有效統籌。

我國地方金融監管制度安排已進一步明晰。2023年，我國金融穩定和發展機制進一步優化之后，在金融主要是中央事權的政策邏輯下，金融監管央地協調問題實質性完善，我國建立起以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，地方政府本質上就只有地方金融組織的監管權力。2024年4月8日，國家金融監督管理總局縣域監管支局統一掛牌，代表2023年金融穩定和發展機制改革達成重大進展，國家金融監督管理總局系統的監管框架基本部署到位。強化金融監管全覆蓋，全面加強機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管和持續監管，著力提升金融監管有效性，同時，地方政府設立的金融監管機構也主要從事監管職責，央地協同的金融監管系統整體將更加關注監管，金融監管職能和金融發展職能得到更好的統籌。

地方政府金融監管職能隨之調整。2024年4月，各省基本完成了省級金融管理機制的部署，各省成立了省委金融委員會、金融工作委員會，與此同時，各省地方金融監督管理局基本改為地方金融管理局。根據部署，大部分地市級政府和縣級政府金融管理部門將進行相應的職能調整，這對于金融監管實現橫向到邊、縱向到底的矩陣式全覆蓋具有重要支撐。

以省負總責的原則壓實地方金融風險應對和處置的主體責任。不管是地方金融機構風險或地方金融組織風險，還是域內房地產—地方債務—金融關聯風險，地方金融風險應對整體以各省負總責、省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責作為基本政策邏輯。這種安排將地方金融風險有效控制在一定范圍之內，有效控制金融風險跨區域傳染或向上一層級傳染的程度，同時，也可以將地方金融風險防控和地方經濟社會發展更好地統籌在一起。

中小金融機構處置是地方金融風險應對的重點。2018—2021年我國處置高風險農村地區金融機構627家，截至2021年末，我國高風險中小銀行仍達302家。在多方共同努力下，2021年以來，我國高風險中小金融機構處置取得積極進展。我國主要采取吸收合并、新設合并、股權收購等方式來處置高風險中小金融機構。2023年中央金融工作會議再度強調中小金融機構風險應對和處置的重要性，特別是欠發達地區的處置任務更重。未來，隨著風險應對和機構處置深化，中小金融機構整體可能呈現量減質升的趨勢。

當然，由于內外復雜因素的影響，在部分地區或部分領域的金融風險事件呈現多發態勢。與此同時，金融風險應對和金融監管改革是一個動態發展過程，包括地方金融應對和央地監管布局部署需要根據金融風險演進新情況和提升金融監管有效性的現實需要逐步優化改進。在金融風險應對和機構救助中，省級地方政府負總責，地方政府整體仍然承擔主體責任，這其中涉及地方資金支出責任問題，為此，金融監管與風險應對支出責任的協同性成為未來地方金融風險應對和問題機構處置的重點問題。同時，現行金融法律并未清晰界定地方政府在金融風險防范化解中的處置職責，但是，在實踐中地方政府要承擔主體責任，并可能承擔救助資金的支出責任，這就需要進一步優化地方金融風險處置的權責安排。

（鄭聯盛為中國社會科學院金融研究所研究員、金融風險與金融監管研究室主任。責任編輯/王茅）