新形勢下地方金融監管體制的審視與完善

中國金融監管內外環境日益復雜多變，地方金融監管正逐漸成為風險防控長效機制的重要組成部分。本文旨在探討新形勢下完善地方金融監管體制的必要性和重要性，分析當前所面臨的挑戰，并提出相應的完善思路。

全球金融市場危機四伏，金融創新持續深化，疊加國內金融市場體系的結構性調整，金融監管面臨著前所未有的挑戰。地方金融監管已成為金融防線的重要組成部分，其改革與完善對于構建風險防控的長效機制具有重要意義。然而，當前地方金融監管體制仍存在諸多不足，如法律法規不完善、央地權責邊界模糊、協調機制不暢等，這些問題嚴重影響金融監管的效率與效果。如何完善地方金融監管體制，已成為當前金融監管領域亟待解決的重要問題。

目前，學界對我國金融監管體系的研究主要集中于中央監管，尤其在2023年新一輪黨和國家機構改革后，關于地方金融監管體制的研究明顯不足。本文首先就新形勢下完善地方金融監管對構建風險防控長效機制的重要性和必要性進行闡述，接著分析金融監管機構改革后地方金融監管體系存在的問題，最后在此基礎上，提出進一步完善地方金融監管為構建風險防控長效機制蓄勢賦能的政策建議。

新形勢下如何認識地方金融監管體制

近年來，金融監管面臨越來越復雜的內外經濟環境和形勢。外部而言，全球經濟持續衰退的風險仍然存在，地緣政治沖突加劇，逆全球化紛爭下供應鏈進一步割裂。多國通脹反復，公共債務水平居高不下。財政壓力下經濟和金融危機四伏，國際金融市場波動劇烈，風險事件頻發。國內而言，隨著經濟和社會的結構調整，以及技術和產業的升級發展，互聯網金融等新業態迅速發展，金融工具持續創新。與此同時，在地方層面，房地產與地方債務等問題層出不窮，為很多中小型銀行等地方金融機構的經營帶來壓力，加上各地經濟產業發展的產業金融需求以及社會發展的普惠金融需求激增，對處于金融風險防控最前線的地方金融監管提出了更高的要求。

一國金融監管職責的央地協調需要與國家行政管理體系和金融運行體系相適應，才能構建風險防控長效機制。美國基于其聯邦制的特點，采用了典型的二元金融監管架構。聯邦層面的聯邦儲備委員會、證券交易委員會和聯邦存款保險公司等都設立了分支機構，如美聯儲系統在州層面的大區聯邦儲備銀行等。由于其政治體制下各州法律環境不同，以及金融市場的復雜性和差異性，美國的地方金融監管具有較大的自主權，甚至能夠發起地方性的金融制裁行為。美國央地金融監管協調除了法律規制外，有的還通過委員會的投票機制進行干預。而歐盟雖然成員國眾多，但成員國讓渡了很多金融監管權力以構建歐盟統一市場。從整個歐盟層面來看，歐洲金融監管體系（ESFS）呈現出高度集中的特點，宏微觀審慎監管都在歐洲央行，并設置三大行業監管機構進行統一監管和風險處置。各成員國的金融監管受歐盟層面影響較大，歐盟和各成員國代表共同組成決策委員會以保障上下協調。此外，英國的地理范圍相對較小且金融市場集中，金融監管呈現出中央高度集權特征：主要監管職能均由中央層面進行，僅央行在地方上設立小型代表機構履行一些溝通與信息搜集職能；審慎監管局與金融行為監管局均無地方分支機構，地方政府對金融監管的影響極小。

新中國成立以來，我國的央地金融監管體制伴隨金融市場的發展進行了多次調整，可主要分為六個階段（見表1）。改革開放初期，中國人民銀行在計劃經濟時代高度集中“統存統貸”的模式發生改變。除了中央成立的專業銀行之外，地方信用社等各類金融機構迅速興起。這一階段由中國人民銀行進行集權式金融監管，并將地方性金融機構的審批權“放權讓利”至地方分支機構。然而，當時央地權責并未清晰劃分，地方金融監管混亂。

1993年，國務院頒布《關于金融體制改革的決定》，中國人民銀行隨后逐漸將地方分支機構的很多監管權力收回。1998年，中國人民銀行內部整合九大分行進一步集權，國務院證券委員會并入中國證券監督管理委員會（簡稱證監會），同年中國銀行保險監督管理委員會（簡稱保監會）成立。2003年，中國銀行業監督管理委員會（簡稱銀監會）成立，“一行三會”垂直管理模式確立。這一時期重新加強了中央金融監管集權，但地方非正規金融機構仍然存在；同時，地方監管權力缺失，導致監管真空下的亂象滋生。

從2008年開始，中央金融監管機構再次探索將地方性金融機構的審批、監測和風險處置等權力下放，地方金融辦公室逐漸承擔一定的地方金融發展和監管職責。2011年，“十二五”規劃正式提出“完善地方政府金融管理體制”。這一時期各類地方性新型金融業態蓬勃發展，相比地方無監管時期更規范，但仍存在權責不清等問題。

2017年，第五次全國金融工作會議明確了地方金融監管范圍，即地方政府要按照中央統一的規則，強化屬地風險處置責任，成立金融穩定發展委員會，“一委一行兩會”格局形成，并對地方金融監管對象“7+4”類金融機構進行了明確。地方金融辦公室逐漸轉為地方金融監管局，金融監管和風險處置職能加強。

2023年，《黨和國家機構改革方案》的頒布開啟了新一輪金融監管改革，組建中央金融委員會、中央金融工作委員會和國家金融監督管理總局，金融穩定委員會辦公室職責劃入中央金融委員會辦公室，形成“兩委一行一局一會”格局。同時，逐步完善地方金融監管體制，以中央金融管理部門和地方派出機構為主，統籌優化地方派出機構設置和力量配備，地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局和金融辦公室等牌子。從我國金融監管格局變化和國際經驗可以看出，一國金融監管體制需要與央地行政管理和金融運行體制相適應。新形勢下，我國金融風險的隱蔽性和潛伏性日益明顯。金融監管和風險處置的復雜性增加，與地方財政和產業等政策協調的要求提高，逐漸成為構建風險防控長效機制的重要組成部分。在中央統一監管協調的基礎上，完善地方金融監管體系，一方面能夠從橫向和縱向布好金融監管的最基礎防線，有針對性地防范區域金融風險，尤其是對區域經營的小微金融機構進行有效監管，維護地方金融穩定；另一方面也能夠發揮地方主觀能動性，增加普惠金融等產品供給，提升金融服務地方實體經濟的能力。

地方金融監管體制存在的問題

央地縱向協調不足

地方金融監管在縱向的央地協調上仍面臨嚴峻挑戰。一是法律法規制度不完善，地方金融監管的具體職權很多來源于上級監管部門委托，法律層級主要是規范性文件，且不同部門不同時期授權混亂，缺乏穩定性。全國性的《地方金融監督管理條例》在國務院2024年的立法工作計劃中從“擬審議”階段又降至“預備制定”階段，短期并不具備出臺條件，而部分省市制定的區域性金融監督管理條例存在差異，容易出現監管漏洞和監管套利。二是中央與地方金融監管機構的權力責任界定不清晰，重復監管與監管真空并存。例如很多地區農村信用社的監管責任在金融監管部門和當地政府委托的信用社之間存在交叉重疊；又如各種新型金融業態的監管責任歸屬往往遠滯后于金融創新，風險監測和早期處置職責難以落實。三是央地金融監管機構協調機制不完善，制定監管政策的中央政府機構對地方的情況很難全盤掌握。發達地區與欠發達地區金融發展程度差異較大，各地對金融風險的認知不一，加上央地信息不對稱很容易導致風險化解不及時。四是在此次新一輪金融監管體制改革中，中國人民銀行由大區分行重回省分行制度，并將縣（市）支行的相關職能上收至地（市）中心支行。部分金融監管職能剝離，地方微觀審慎與宏觀審慎的協調、機構監管和功能監管的兼顧更加困難，對金融機構開展監管檢查震懾的效果以及進行窗口指導的效果降低。此外，中國人民銀行統計數據質量下降，也可能影響風險監測與分析預警的有效性。

央地橫向協調不暢

地方金融監管橫向協調不暢，也是我國金融監管長期面臨的問題。從根本上來看，地方金融監管協調難在中央政府與地方政府監管目的和利益存在不一致。央地博弈下地方金融監管存在多重目標，防范和化解金融風險、保護金融消費者權益的金融監管目標與地方金融發展職責并存，地方金融監管和金融發展之間難以平衡。中央垂管模式下，金融監管部門的地方派出機構與地方政府在行政管理和業務管理上具有相對獨立性，但同時地方金融日常監管和風險處置都離不開地方政府的支持。加強派出機構的權力，未必能與現在派出機構的規模和監管能力相匹配，同時也有可能造成另一種意義上的機構冗余，并且可能會導致地方金融亂象滋生。長期以來，金融工作局或金融辦公室往往還承擔著地方金融業發展甚至招商引資的職能。自2023年新一輪金融監管體制改革以來，地方金融局開始整合，但仍存在諸如“7+4”類地方金融組織的日常監管和風險處置權責不對等；一些地方金融機構與當地政府關聯密切，導致監督管理和高管任免權責不清等問題出現。此外，很多地方金融發展也沒能得到合理引導，致使基層普惠金融供給不足，較難為實體經濟發展提供融資支持。

跨區域、跨部門協調困難

互聯網金融等新興金融業態的蓬勃發展，使得金融業逐漸呈現出跨區域和跨行業特征，進而促使金融監管涉及金融監管部門之間、金融監管部門與其他部門，以及跨地區的監管合作。一方面，需要跨部門協調的金融業態往往存在監管職責模糊，容易滋生監管尋租和套利，成為各部門都不愿意碰觸的難題。目前，金融監管協調機制對各類參與主體的激勵約束不夠，權責不明。金融與司法、公安和商務多部門多頭監管呈現碎片化特征，在出現沖突時往往存在各方推諉、爭奪監管權力等部門間博弈。另一方面，各地監管尺度不一致，政策措施的協同性和整體性不足，疊加資金跨區域流動與跨區域監管矛盾，導致金融套利以及潛在金融風險的不斷累積。然而，很多金融監管涉及中央事權，跨區域協調往往還需要向上級垂管單位匯報，協調意愿下降的同時也增加溝通成本，風險難以及時遏制和化解，最終導致更大范圍的不良影響和更高的金融和社會穩定成本。

地方金融監管能力不足

地方金融風險防范的復雜性與金融監管能力之間的矛盾，也是構建風險防控長效機制亟待完善的問題。地方金融亂象治理需要強大的監管能力作為支撐，如“7+4”類地方金融組織規模小、數量多、股權分散難以穿透監管、缺乏行業統一約束，風險積聚具有隱蔽性和傳染性，地方債務和房地產等風險也會對區域金融穩定造成巨大影響。目前，地方金融監管部門處于進一步整合過程中，之前金融工作局和金融辦公室的管理和行政配備參差不齊，差異極大，在新一輪改革中各地步調不一，亟待梳理。地方金融監管工作龐雜，對大型國有銀行、股份制銀行分支機構和地方法人金融機構的非現場檢查和現場檢查需要花費大量監管資源，基層監管部門人員數量緊張，新時期下綜合監管的能力和風險防控意識與復雜多變的金融監管形勢未必匹配。此外，金融科技迅速發展，地方信息搜集、風險研判、技術處理能力難以滿足地方金融監管需求，監管工具和風險處置工具不足，各地各自引入第三方技術支持又存在數據泄露風險。

完善地方金融監管體制的思路

建立健全地方金融穩定法律保障體系

建立健全金融監管法律保障體系，是完善地方金融監管體制的基礎。加強地方金融監管授權的法律統籌，加快制定和完善《地方金融監督管理條例》等相關法律法規和政策文件，明確地方金融監管的目標、原則、職責和權限等要素，規范地方金融監管職權來源，確保地方金融監管有法可依、有法必依。對各地參差不齊的地方金融監管規章制度進行梳理和整合，減少監管套利風險。

明確央地金融監管權責

明確中央與地方金融監管機構的權責邊界，是完善地方金融監管體制的關鍵。完善中央層面對金融監管的部署，根據我國金融市場變化和金融服務實體經濟需求持續推動金融監管體系改革。明確地方金融監管的范圍，建立清晰的權責清單和分工機制，按照權責一致原則明晰對于不同類型地方金融機構進行日常監管和風險處置的權責，減少金融監管扭曲、監管重復或監管真空現象，確保各級機構在金融監管中能夠各司其職、各盡其責。

完善金融監管橫向與縱向協調機制

加強央地、地方各部門之間的金融監管協調機制建設，是完善地方金融監管體制的重要途徑。前期機構調整只是第一步，之后還需要建立有效的協調流程和協作機制，加強中央金融監管部門與其派出機構之間、派出機構與地方金融監管部門、地方政府內部跨部門以及跨區域的監管協調統籌，確保各類監管機構之間能夠溝通順暢和高效協作。因地制宜地完善配套體制機制，如信息共享機制等，同時加強聯合監管執法力度，提高金融監管的效率和效能。

提升地方金融監管能力

地方金融監管機構的能力建設，是完善地方金融監管體制的重要保障。應加強地方金融監管機構建設，完善風險監測預警機制、數據平臺等地方金融監管基礎設施，協調資源配置，建立對地方更具有參考性和實操性的風險評估體系和風險化解機制，提高其在信息搜集、風險研判和技術處理等方面的能力水平。同時，加強地方金融監管機構人才培養和引進工作，提高金融監管人員的專業素養和綜合監管能力。

促進金融回歸本源

在完善地方金融監管體系的過程中，應正確處理金融監管和金融發展的關系。促發展與防風險并重，充分調動地方政府參與金融監管的積極性。既要引導地方金融監管堅決防范風險，維護地方金融穩定，又要促進地方合理金融創新和金融發展，推動地方經濟的持續健康發展。

（陳福中為對外經濟貿易大學國家對外開放研究院研究員、國際經濟貿易學院政治經濟學系主任，劉艾雯為廣州粵港澳大灣區研究院副研究員。本文系北京市社會科學基金一般項目“北京數字經濟與實體經濟融合發展研究”（項目批準號：23JJB009）階段性成果。責任編輯/王茅）