日本金融監管政策的變革

隨著金融產業環境和金融科技的多元化發展，各種新型金融商品不斷涌現，金融服務的形態也逐漸從傳統意義上的單純事務性處理向資產管理業務、投資咨詢等領域發展。在風起云涌的金融大潮中，如何維護金融系統的安全和市場穩定？如何切實保護存款人和被保險人權益？鄰國日本以其靈活的金融監管政策和穩定的市場生態格外引人注目，讓我們一起來探究其金融監管發展經緯和變革經驗。

日本金融市場的形成

日本金融監管體制是在二戰后特殊時期形成的。為重建戰后經濟，相繼出臺了一系列強力保護商業銀行運營從而達到支持實體經濟發展目的的金融監管政策。這些政策直接成就了戰后日本經濟的崛起。由大藏省 （相當于中國的財政部）和中央銀行（日本銀行）共同牽頭，對包括都市銀行、地方銀行、外國銀行在內的商業銀行和專業金融機構，主要包括信托銀行、專業外匯銀行、信用合作社、長期信貸銀行，以及保險公司、證券公司實施監管。這些銀行和金融機構必須定期向大藏省報送其業務報表和其他資料。

根據《銀行法》《長期信貸銀行法》及《外匯外貿管制法》等法律規定，大藏省具有特殊的金融監管權，是名副其實的大權獨攬，不但在金融機構的審批、管理和監督等方面握有絕對的話語權，當時為了維護金融體系穩定，法律賦予了大藏省擁有對金融機構實施常規現場檢查的權力，包括現場考察評估資產質量、調查法律法規的執行情況、評價經營管理水平，等等。

中央金融監管權力機構設在了大藏省，地方上金融監管權力則由大藏大臣授權的地方財務局局長負責。而信用組合則是交由各個都道府縣知事負責監管。大藏省制定監管政策和法規，同時又負責現場檢查和監督，既是“裁判員”又是“運動員”，權傾天下。在大藏省一枝獨秀之下，日本央行散發著暗淡的光芒。根據《銀行法》的規定，日本央行與商業銀行分別簽訂監管協議履行監管職能。根據雙方簽訂的協議內容，日本央行同樣有權力要求在日本央行開戶的金融機構定期向央行報送其業務報表等資料。且日本央行有權力對在其處的開戶金融機構進行現場檢查和評估，促進經濟發展與控制風險和保護消費者權益沖突，權力尋租開始滋生，不良債權監管無序，丑聞頻頻爆發。從行政治理的角度來看，大藏省和日本央行的履職內容與功能重疊，既浪費了監管機構的人力物力，降低了工作效率，又給商業銀行和金融機構帶來了額外的工作負擔，同時也造成了大藏省和日本央行之間的利益沖突日益加劇。

日本金融市場的變革風暴

在社會各界對金融監管層的混亂和腐敗怨聲載道之時，日本橋本內閣在1996年啟動了史稱日本金融大爆炸的“金融體系改革”，給日本金融市場帶來了變革風暴，創新型金融商品接連涌現，機遇與風險并生。日本新的金融監管機關金融廳（Financial Services Agency，FSA）橫空出世，破繭而出。金融廳，顧名思義是管理金融的行政機關，其管理職能清晰定位為確保日本金融體系的穩定運行，檢查金融機構業務的合規性和適當性，把控風險，切實保護存款人、被保險人和投資人的合法權益。金融廳每年制定《金融行政方針》對金融產業的發展做出宏觀性的規劃。

金融廳是取代大藏省的日本最高金融監管權力機構。日本金融廳加強系統重要性機構監管，和日本央行明確經濟政策分工，保持協調溝通，進行充分意見交換。根據《銀行法》的規定，日本央行職能清晰定位在制定貨幣金融政策、金融機構之間的資金結算、維護金融秩序方面。

金融廳從成立之初即直接隸屬于日本內閣府（ 總理府），與大藏省和央行完全脫離，獨立行使金融監管權力原來屬于大藏省的金融政策制定權轉移到金融廳。金融廳主要依據《銀行法》《信托法》《證券法》《保險法》等系列法律和法案，遵循國際統一會計標準和法律規范，對銀行業、證券業、保險業、信托業和整個金融市場進行科學有序的監督和管理，打破了過去傳統的分業監管模式，實現了金融監管的統一。2003年日本郵政公社、日本政策投資銀行等政策性金融機構的監督權限也轉移至金融廳。在2004年《投資服務法》的主要架構上，不再有傳統形式上金融行業的區分。金融廳監督執法主要采取與金融機構對話、行政指導、行政處分等形式。在金融行政上，基于使用者保護與公平市場，實施嚴格和適當的行政處分權，跟進并鼓勵各個金融機構改善業務，確保財務穩健性和業務適當性。

日本金融廳的深層次改革

2005年前后成為日本商科教學經典案例的“活力門事件”（Livedoor shock）是金融廳進行深刻變革的導火索。東京大學退學的勵志青年崛江貴文創立的活力門公司偽造經營情況，虛增銷售額和稅前利潤，粉飾成長，致股票價格飆升。又分批在市場上拋售約34萬股，非法謀取暴利之后，該公司的股票又跌回暴漲前的價位，投資者損失慘重。因涉嫌違反《證券交易法》有關規定，2006年1月，東京地方檢察廳特搜部與日本證券交易監視委員會聯合強行搜查公司總部和董事長住所。次日，日本股價暴跌。日本“活力門事件”暴露了日本金融監管體系深層次方面存在的危險漏洞，促使日本金融廳痛下決心刮骨去毒進行深層次的改革。

金融廳制定了《金融商品交易法》來保護投資人合法權益，該法于2006年6月獲得國會通過，2007年9月實施。2016年3月金融廳提出了包括《資金結算法》《分期銷售法》《貸款業法》等在內的一系列法律修正案，并于同年5月25日正式通過， 于2017年春季實施。這次修法，是日本金融監管史上的重要一章。內容上以 FinTech相關的規則為修法重點， 核心是如何讓金融機構在確保合格的前提下盡快進行技術化。此外，日本首先推出了虛擬貨幣，通過對發行虛擬貨幣的商業銀行授權，進行準入限制，控制發行總量，為之后日本央行發布法定數字貨幣做準備。

在日本數字貨幣交易業發展迅猛的形勢下，為了更好地處理金融科技——特別是加密貨幣領域里的相關工作，日本金融廳加大了對加密貨幣交易所的監管和執法力度。并于2018年實施了全面內部改革，以期更加適應金融行業里遇到的新問題和挑戰。

此次內部重組主要包括以下幾個方面：

增加企劃部的工作職責，新增對信息通信科技下新制度的研討職責；成立戰略發展和管理局（Trategy Developmentand Management Bureau），取代原來的調查局（InspectionBureau）；成立政策和市場局（The Policy and MarketsB u r e au），取代原來的規劃和協調局（Plan n i n g a n dCoordination Bureau）。日本金融廳政策和市場局的主要任務是針對快速發展的金融科技行業，制定相應的法律監管框架，強化金融廳應對出現的新課題、新問題等內容。日本金融廳下設的監察局沒有進行任何調整，但在工作職責里增加了線上線下一體化監督檢查的內容，進一步強化了金融廳自身對數字貨幣交易行業的絕對監控地位。通過此次改革，日本金融廳著重從組織結構上向新科技問題和敏感課題方面轉化。并且，金融廳在資金預算中，對區塊鏈、數字貨幣、FinTech活用等方向的課題研究經費有明顯增長。

目前，金融科技的迅猛發展對各國的金融行業業態結構和金融系統安全、金融產品用戶的權益保護形成了新的挑戰。金融科技在日本的發展迅猛，得益于日本雄厚的科技實力，日本政府高度重視金融科技的發展，出臺多部法律保護持有比特幣的消費者權益，金融廳對被認定為是數字貨幣從業者的企業支持其合法經營。讓數字貨幣的使用者更放心。金融廳在履行發放交易所牌照方面既合規又靈活，著力提升金融科技實力、刺激競爭、活躍市場。

日本金融廳還建立了一個金融科技支持平臺，成立了專家小組來促進金融科技初創企業的發展。并且，金融廳通過多次修訂《銀行法》來放松對金融創業企業的投資規定，允許銀行持有非銀機構高達100%的股份。而且，金融廳還多次修訂支付服務法案來貫徹虛擬貨幣交易所的注冊要求，其中也包含在日本本土之外向日本消費者提供服務的虛擬貨幣交易所。

金融廳與財務省精誠合作，不斷監督完善金融機構財務報表，加強信息披露和風險管理，力爭達到保證金融市場功能的公平、公正、科學、透明運轉，保護投資者和存款者權益的目的。金融廳還通過制定《監督指南》和《金融監督原則和監督部局職員知識（行動規范）》等官廳內部行政管理手冊，來大力弘揚廉潔清正監管之風氣，樹立官民一致反腐的清廉、親民形象。金融廳還依據國際先進會計標準判斷貸款風險，從不良債權發生源頭開始一直到不良債權核銷進行層層有序的監管，切實規避風險。新的金融監管機構改革摒棄了傳統落后的強保護監管模式，開啟了遵循市場規律的科學化金融監管新紀元。

地方金融改革

日本中小企業經濟發達，地方金融機構對中小企業的支持作用有效促進了地方經濟的發展。地方金融機構分布在日本各地，有100多家，被稱作“日本經濟發展的毛細血管”。然而，由于日本人口老齡化和少子化狀態日漸嚴重，日本地方經濟發展狀況逐漸惡化，在2013年開始推行的安倍44 Cover Story 封面專題總第 1 2 7 期TSINGHUA FINANCIAL REVIEW June 2024經濟學影響下，日本央行實施負利率政策，地方金融機構經營更加艱難，營業利潤滑坡。

在這種嚴峻形勢下，金融廳合并整合地方金融機構。規模較小的區域銀行不具備大銀行的靈活性，在地方政治、金融勢力錯綜復雜的環境下，合并整合過程中經歷重重阻力。幸而中央政府和金融監管機構決心滿滿，日本財政出資30億日元補助金，積極支持地方金融機構IT系統優化整合統一運行。被譽為“日本的經濟憲章”的日本《反壟斷法》在整個日本經濟法律體系中占有舉足輕重的地位。《反壟斷法》的制約是面臨的主要困難之一。日本政府審時度勢，靈活應對，果斷推出《反壟斷特例法》，根據該特例法規定，地方金融機構可以在未來10年內在地方占據絕對優勢且不受《反壟斷法》追究。該特例法的適時出臺，為地方金融機構的合并重組起到了非常關鍵的保駕護航作用。

日本央行更是提供了史上最強支持整合政策，對于新整合的地方金融機構，給予央行存款利率提升0.1個百分點的優惠待遇，且無須事后償還。金融廳戰略發展和管理局則積極幫助地方金融機構在整合過程中加強與地方企業客戶的溝通和交流，提升地方金融業在促進地方工業和社會可持續發展方面的支持力度和社會貢獻。

值得一提的是，面對近年來海外市場惡化、利率走高的嚴峻形勢，商業地產業因為受到快速加息影響，導致物業所有者出現選擇違約的頻率增高，金融廳在此關鍵時刻，敢于擔當積極作為，高度關注信貸風險領域的變化趨勢，審慎評估大型銀行對海外商業地產的風險敞口，適時提醒日本大型商業銀行就商業地產保持高度警惕，提前撥備壞賬做好應對未來金融危機的準備。

小結

迅猛發展和演變的金融科技浪潮正在深度改變和提升傳統金融行業的服務模式和效率空間，同時也給金融監管機構在如何平衡合規管理和創新激勵、如何維持金融體系彈性和確保消費者權益的關系等方面帶來了嚴峻挑戰。日本政府在經過橋本內閣“金融大爆炸”改革的洗禮之后，出臺多項政策積極鼓勵金融機構參與到自由競爭和金融創新的熱潮之中，金融市場隨之發生了深刻的變革，各種新型金融商品誕生，消費者在激情選擇的同時由于信息不對稱而陷于高風險金融產品的旋渦之中。日本金融監管機構金融廳的適時把控，在挽救消費者損失、避免潛在的金融風險、抗住華爾街金融危機的風暴影響等方面發揮了不可低估的作用。同時，在金融監管制度轉型過程中，日本政府采納社會各界意見，傾聽地方中小企業家呼聲，在提振地方經濟、整合地方金融機構方面也積累了較為豐富的經驗。

金融廳緊密跟蹤國際、國內經濟環境變化潮流，構筑了針對創新型投資產品的風險規避和管控體系。日本金融監管制度的變革，為日本金融體系根治頑瘤，解決監管機構之間的職能沖突，支持金融科技發展，提高各機構工作效率、透明度和政策協調性做出了重要貢獻，為后來日本經濟的復蘇奠定了良好基礎。

他山之石，可以攻玉。我國地方金融監管制度存在基層機構建設不全，金融監管人員不足和能力欠缺，監管機構重疊制度建設不全等問題。在去年開始的新一輪金融監管體制改革的進程中，建議注意以下四點：一是積極響應國家的號召，走出去，博采眾長，為我所用，積極吸收借鑒國外優秀的經驗和做法，與中國國情相結合，探索出一條高效的地方金融監管創新之路。二是加大力度完善我國金融監管模式，進一步明確各層級尤其是基層縣域金融監管機構的定位和權限邊界，最大化避免央地職能沖突和業務重疊，徹底解決推諉扯皮問題產生的制度設計缺欠，強化統一地方金融監管職責，壓實地方主體責任，助推“四新”（新機構、新作風、新建樹、新形象）工程在縣域金融監管改革中落地生根。三是統籌優化地方金融監管機構的力量和配置，進一步增強地方金融監管的覆蓋面和滲透力，積極防范和化解系統性金融風險。強化地方金融風險屬地處置職責，加強對地方存量風險的化解，鼓勵地方監管機構和中小銀行制定遠景規劃，提前采取必要措施，應對經濟形勢和金融風險的潛在變化。進一步強化地方金融管理職能，加大網格化和細節化管理力度，完善對財務造假欺詐上市的懲罰賠償制度，健全資本市場投融資功能，保護金融消費者合法權益。改變過去重發展輕監管無序發展的金融亂象的局面，以金融新興業務風險監管為抓手，對金融科技創新的支持與合規風險管控并行，支持地方金融服務產品創新和核心技術高科技企業上市，確保行業合規健康發展，全面振興地方經濟。四是加強對地方金融監管機構的專題培訓和學習交流，提升地方金融監管人員的政策理解能力和執法監督能力，有序承接中央到地方垂直監管任務職責，構建央地協同精準完備有效的現代金融監管體系，推動金融監管高質量發展，譜寫筑建金融強國的宏偉篇章。

（丁安平為早稻田大學特聘研究員。責任編輯/周茗一）