鄉村振興戰略背景下鄉鎮干部工作績效評價指標體系構建研究

摘 要：干部的績效評價工作是檢驗新時期鄉村振興戰略是否落到實處的重要環節。目前落后泛化的評價指標難以滿足績效評價工作的需要。在整理歸類已有研究文獻的基礎上，采用實地調研法及專家咨詢法構建新時期鄉鎮干部工作績效評價指標體系，并進一步確定各指標權重系數，結果表明該體系與新時期鄉鎮干部的績效評價工作契合度較高。未來應結合評價指標體系，從績效評價的內容、方式、體系、反饋等方面完善鄉鎮干部的績效評價工作。

關鍵詞：鄉村振興;鄉鎮干部;工作績效;AHP;熵值法

中圖分類號：D262.3 文獻標志碼：A 文章編號：1005-7544（2024）05-0057-14

一、引言

2020年底，我國如期完成了持續八年的新時代脫貧攻堅目標任務，標志著“三農”的工作重心由脫貧攻堅轉向鄉村振興[1]。致天下之治者在人才，鄉村振興的關鍵就在于人才振興。黨的十九大報告特別強調，要培養一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，以強化鄉村振興的人才支撐[2]。鄉鎮干部長時間扎根在基層改革的前沿，身在基層、了解基層，是新時代“三農”工作最直接的親歷者，能夠精準找到基層發展的方向，其工作能力和工作效率直接影響著基層政府的治理效能，也直接決定著社會治理水平的高低[3]。但是在現實情況中，基層政府組織內部存在著干部工作懈怠[4]，不作為、亂作為、懶作為等問題[5]，平均主義現象更是時有發生[6]，如2015年四川省樂山市通報25起“基層干部不作為亂作為等損害群眾利益問題”典型案例，2016年畢節市紀委通報5起“基層干部不作為亂作為”典型案例等，反映出部分基層政府的治理水平亟待提升。因此，激發基層鄉鎮干部干事積極性是推動鄉村振興戰略落到實處的必然要求，工作績效評價則在這一過程中起到至關重要的作用。全方位和準確的干部工作績效評價不僅能落實干部責任，盤活人力資源，更能促進鄉鎮經濟發展方式有效轉變，實現鄉鎮經濟的可持續發展[7]。然而，多數現行的鄉鎮干部績效評價機制存在著評價內容泛化、考核方式落后[8]、“人、事”評價分離[9]等問題，與鄉鎮發展方向相背離。鑒于此，本研究結合前人研究成果，利用平衡計分卡這一績效評價操作方法，構建鄉村振興戰略背景下鄉鎮干部工作績效評價指標體系，并在此基礎上通過AHP—熵值法計算各評價指標權重，以量化的形式對各績效指標進行有效評估，為基層鄉鎮干部的績效評價工作提供參考。

二、研究綜述

隨著近年來黨中央對鄉鎮領導干部隊伍建設重視程度的不斷加深，國內眾多學者圍繞鄉鎮干部績效評價問題展開了廣泛而深入的分析，研究主要集中在以下方面。

（一）鄉鎮干部績效評價問題研究

鄉鎮干部績效考核工作存在的問題主要體現在以下幾個方面：一是考評主體的能動性較低，難以靈活面對考評工作中存在的不確定性因素[10];二是運用分析考評結果的能力不足，考核結果反饋機制以及獎懲制度的不規范運行導致考核的權威性和公信力大打折扣[11];三是考核評價指標的科學性不足，考核“人事分離”、客觀量化指標不足等都導致當前干部對考核工作的認同度較低[12]。

（二）鄉鎮干部工作激勵機制研究

新時代背景下，以“為官不為”“懶政”為主要表現形式的鄉鎮干部職業倦怠問題是社會關注的焦點，也是學界的研究熱點。有學者認為，鄉鎮干部的職業倦怠問題會受到理想信念、社會輿論、干部選拔和管理體制等多重方面的影響[13]，重新配置干部的目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權能夠推動鄉鎮政府內部權威關系的重構，進而實現鄉鎮干部績效考核制度的創新[14]。同時，行政包干的人事整合機制[15]具有社會激勵作用與團隊培養效應，能夠賦予鄉鎮人事靈活性。此外，需重視家庭在鄉鎮激勵機制建設中的重要作用，盡量使鄉鎮干部能夠達成家庭-工作的平衡態[16]。

（三）鄉鎮干部績效考核機制優化研究

規范鄉鎮干部績效考核機制是新時期提升鄉鎮政府工作質效的必要內容。學者主要圍繞以下幾個方面展開分析：一是績效考核內容需逐步細化，應呈現出結構化、分值量化的考核方式[17];二是考核主體的考核方式應向多元化方向發展，采取“動靜結合”的方式提升績效的客觀性和全面性[18];三是考評標準規范化，應統一基本的考核流程和監督方式，將工作實績作為干部政績基本依據[19]。

（四）鄉鎮干部工作勝任力研究

鄉鎮干部的工作勝任力是影響其能否獲得高績效的重要因素，也是規范績效評價工作的重要環節。學者對鄉鎮干部工作勝任力的研究主要圍繞以下三方面展開：一是鄉鎮干部勝任力模型構建，學者多采用關鍵事件分析法、實地調查法以及專家咨詢法來獲得鄉鎮干部工作勝任力基本要素以構建勝任力模型，同時輔以實證分析來驗證勝任力模型的科學性[20-21]，并提出相應的策略來強化勝任力模型的實際運用;二是鄉鎮干部人才隊伍建設分析，學者多從實際出發，分析新時期鄉鎮基層單位人才培養的必要性以及鄉鎮干部人才隊伍建設的困境，并針對存在的現實問題，為新時期鄉鎮基層單位后備干部人才的培養與管理提出策略與建議[22-23];三是提出鄉鎮干部工作勝任力提升策略，學者多堅持全面與重點相結合的原則，要牢牢把握干部的服務型勝任力和內在性特質的培育[24]，激發鄉鎮干部工作的積極性。

（五）研究現狀述評

隨著鄉村振興戰略的穩步實施，學界的研究重點向干部勝任力、干部激勵兩方面轉移，取得了較為豐富的研究成果，但更多是從整體層面上來探索基層干部的績效提升機制，未能對機制進行細化研究，并且關于新發展形勢下的鄉鎮干部工作績效評價指標構建的研究成果較為少見。因此，在鄉村振興戰略背景下，筆者基于平衡計分卡構建鄉鎮干部工作績效評價指標體系，結合AHP法和熵值法來確定指標權重，并根據權重分布結果提出具體的對策建議，為鄉鎮干部的績效提升以及績效評價工作提供參考。

三、基于平衡計分卡的鄉鎮干部工作績效評價指標體系構建

（一）平衡計分卡思想

平衡計分卡（The Balanced Scorecard，BSC）是哈佛大學商學院羅伯特·卡普蘭教授和戴維諾頓（美驛復興全球公司總裁）于1990年設計的一種新型績效評價操作方法[25]。該方法最初被廣泛應用于企業的績效管理實操中，隨著理論的不斷延伸，該方法逐漸擴展至政府和非營利組織管理中[26]，具有極強的靈活性。平衡計分卡將組織績效維度歸納為顧客、財務、內部管理和員工的學習與成長四個維度，其最大的優勢便在于“平衡性”，注重長期與短期、內部和外部、組織與個體、財務與非財務的平衡，其之間的因果驅動關聯綜合協調了組織各職能部門的行動，為組織的發展提供源源不斷的內在動力[27]。將平衡計分卡方法應用于鄉鎮干部工作績效評價指標體系的構建中，首先能夠在立足于鄉村振興這一長遠戰略目標的同時，聚焦于具體的個體以及細化的工作任務上，進而有針對性地制定績效評價體系，使鄉鎮干部的工作績效評價工作走向系統化和規范化[28]。其次，該評價法兼顧全方面的平衡發展，其“學習”和“反饋”功能更是立足于個人的學習成長過程，不僅能檢驗工作效果、及時糾正錯誤，還能為基層培養一批適應發展需求的干部，服務于基層的可持續發展建設。

（二）平衡計分卡應用于鄉鎮干部工作績效評價的維度修正

平衡計分卡的設計初衷是應用于企業等營利組織的績效管理工作中，通過建立“戰略方向”的績效管理系統來加強企業的戰略執行力[29]。因此，對于非營利性的基層組織，將平衡計分卡應用于績效指標體系構建時，相關的維度和指標應靈活修正。

1.顧客維度的指標設計

不同于以消費者為主要顧客群體的企業，鄉鎮組織的服務對象主要是轄區內的群眾，而鄉鎮干部的服務群體便是公眾和本行政組織。因此，本研究將顧客維度的指標修正為干部的工作實績，即鄉鎮干部的任務完成情況以及服務對象對于干部工作的滿意度等。

2.財務維度的指標設計

鄉鎮干部的直接行政組織是政府，而政府以財政收入為主要收益來源。鄉鎮干部的本職工作是為人民服務，要通過規范合理的財政預算安排來幫助群眾增收致富，以完成鄉村振興戰略的目標要求。因此，本研究將財務維度修正為增收致富，即鄉鎮干部幫助轄區促進產業發展、增加村民收入等具體工作情況。

3.內部管理維度的指標設計

任何組織都要通過規范化的內部管理來促進整個組織的平穩運行，每位鄉鎮干部都承擔著加強組織建設的責任。因此，本研究將內部管理維度修正為干部的自身建設，即各項政策和工作制度的落實情況以及干部素質等。

4.學習與成長維度的指標設計

鄉鎮干部需要具備較強的學習創新能力來不斷更新知識體系，以適應新環境下的基層建設，服務于鄉村振興戰略的可持續發展中。因此，本研究將學習與成長維度修正為學習創新，即干部對于最新政策理論的學習以及信息化水平等。

（三）鄉鎮干部工作績效評價指標體系構建

基于上述分析，本研究將修正后的平衡計分卡評價維度應用于鄉鎮干部工作績效評價指標體系構建中，將鄉鎮干部工作績效評價歸納為工作實績、增收致富、自身建設、學習創新四個維度，并結合鄉鎮干部的工作實際，在各維度基礎之上設計若干可評價的二級指標。

1.工作實績維度

干部的直接服務對象是人民，將全心全意為人民服務當成工作的出發點，而鄉鎮干部直接面向基層人民，與基層群眾的接觸最為廣泛、密切和深刻，其工作性質決定了各項工作實績都必須緊密圍繞群眾展開，以群眾利益為先，在完成工作目標的同時也將鄉村振興戰略落實到基層群眾身上。因此，將工作實績維度拆分成5個具體指標：群眾滿意度、完成目標任務數、實地走訪群眾、幫扶弱勢群體、參與惠民項目。具體見表1：

2.增收致富維度

鄉村振興戰略背景下，“三農”問題被予以高度關注，其核心是農民問題，只有使農民收入增加，才能從本質上提高其生活質量[30]。鄉鎮干部是落實鄉村振興戰略的堅實力量，幫助農民增收致富是其工作的必然要求，也是鄉村振興戰略在基層產生效果的直接反映。因此，將增收致富維度拆分成5個具體指標：招商引資數、經濟效益、村民收入增長率、集體經濟增幅、惠民補貼到位率。具體見表2：

3.自身建設維度

鄉鎮干部在一定程度上是政府部門形象的最前端塑造者，其自身建設直接影響著政府部門的建設[31]。要讓基層群眾感受到政府部門的工作質量和服務效能，這便要求鄉鎮干部必須各司其職，高質量完成其工作任務，提高服務水平。此外，還要提高對其工作效率、綜合素質能力等方面的要求，在加強自身建設的同時為鄉村振興戰略的穩步實施添磚加瓦，為建設一支高質量的基層干部隊伍貢獻力量。因此，將自身建設維度拆分成五個具體指標：思想品德修養、政策執行能力、資源配置能力、行政效能、組織貢獻度。具體見表3：

4.學習創新維度

鄉鎮干部的不斷學習創新正適應了目前我國大力推進學習型政府建設的相關要求。決定組織未來發展的，不是其過去，而是現在，是當前組織擁有的繼續前進的能力。各類新事物、新問題的不斷涌現，要求鄉鎮干部不僅要出色地完成現有的目標任務，也需要具備較強的學習創新能力來應對未知風險。因此，將學習創新維度拆分成4個具體指標，具體見表4：

（四）鄉鎮干部工作績效評價指標的修訂

筆者在閱讀大量相關文獻以及參考國內鄉鎮干部工作績效評價實踐情況的基礎上，結合鄉村振興戰略的發展要求，構建了上述基于修正后平衡計分卡的一輪指標體系。鑒于筆者對于鄉村振興戰略和鄉鎮發展現狀認識的局限性，所形成的鄉鎮干部工作績效評價指標的完備性和準確性還有待商榷。因此，筆者邀請了5名鄉鎮基層干部、2位鄉鎮領導以及2位熟悉鄉鎮農業發展的專家組成商討小組，通過專家咨詢法以及小組討論法，圍繞指標的可測性、客觀性、合理性等方面對一輪指標進行充分討論，小組成員一致同意將增收致富維度中的“經濟效益”改為“招商引資額”，將自身建設維度中的“行政效能”改為“工作控制能力”，將學習創新維度中的“交流溝通協調”改為“建言獻策”，具體修訂如表5所示，最終確定的評價指標體系見表6：

四、基于AHP—熵值法的指標權重確定

（一）AHP法進行賦權

層次分析法（The Analytic Hierarchy Process，AHP）是美國著名運籌學家托馬斯·塞蒂教授于20世紀80年代提出的一種計算指標權重的有效方法[32]。該方法合理地將定性與定量的決策結合起來，按照人的思維規律將決策過程層次化、數量化，以其系統靈活的特點被廣泛運用于人才評價、科學決策、系統規劃等眾多領域的研究[33]。AHP法將目標問題層次化，按照要素間的隸屬關系進行層次聚集組合，并利用薩迪標度量化專家的主觀評判，在檢驗各層結果合理性的基礎上，依據各指標最終權值帶入進行綜合評估[34]。

運用AHP法進行專家賦權的過程如圖1所示：

1.構造判別矩陣

由于各層次的指標都會對上一層次產生不同的影響，因此需要計算次級指標占指標的權重來確定其影響程度[35]。將制作的兩兩比較矩陣通過問卷形式邀請10位領域專家填寫，依據薩迪標度相對重要等級表的原理進行1-9標度判斷，根據專家評判結果構建各層次指標的判斷矩陣，相對重要等級表如表7所示：

以專家1填寫的判別矩陣為例進行演算，如圖2所示：

2.計算分層權重

特征向量表示每層指標相較于上一層指標影響大小的權重[36]。基于專家賦值，對判別矩陣進行正規劃處理，計算矩陣的特征向量和最大特征根λmax，并進行一致性檢驗，檢驗通過則可得到相應的指標權重。計算λmax如式（1）。

λmax= （1）

其中，A表示判斷矩陣，W為權重向量，向量AW的第i個指標元素為（AW）i，wi為第i個元素的權重向量。

3.一致性檢驗

一致性檢驗用以檢測判別矩陣的合理性，可以確定判別矩陣中不一致內容的允許范圍，特征向量只有處于允許范圍內才是最終權重。若檢驗結果偏離一致性，說明矩陣可靠性不強，需予以調整。一致性檢驗的過程如下：

第一步，依據式（2）計算一致性指標CI。

CI= （2）

其中，λmax為最大特征根，n為判別矩陣階數。

第二步，根據矩陣階數查詢對應的RI值，如表8所示，利用式（3）檢驗系數CR。

CR= （3）

第三步，進行一致性檢驗。檢驗系數CR是一致性檢驗的判斷基礎，通常與0.1進行比較。若CR<0.1說明矩陣構造合理可靠，符合標準;若CR>0.1表明判別矩陣構造存在偏差，需要調整。以專家1的賦值結果為例進行演算，得出A-B4指標的一致性比例CR=（0.053011，0.046942，0.024728，0.040222， 0.022978），CR均小于0.1，滿足一致性要求，判別矩陣構造合理。同理可得另9位專家賦值結果的CR值，檢驗結果均小于0.1，表明判別矩陣均構造合理。

4.各級指標權重確定

由式（1）（2）（3）計算得到10位專家的一級指標賦值權重，如表9所示：

利用式（4）計算一級指標權重。

w= （4）

其中，wi為指標最終權重，Bin為第n位專家賦值得出的權重。

由式（4）可得一級指標B1、B2、B3、B4的指標權重分別為0.261894、0.342426、0.205472、0.19021。權重結果表明，多數專家認為增收致富對于鄉鎮干部工作績效評價的影響最大，其次是工作實績和自身建設，影響最小的為學習創新。同理可得二級指標的最終權重。

（二）熵值法修正權重

熵值法是根據樣本數據的客觀差異性來確定指標權重的一種方法[37]，能夠有效避免指標賦權的主觀性。運用熵值法修正指標權重的步驟如下：

1.建立初始矩陣

本研究通過實地調研、線上訪談等方式共獲得m=30份樣本數據，每份樣本包含n=23個評價指標，可構成m×n的原始評價矩陣X。

2.數據歸一化

為確保熵變量取值的范圍在[0，1]，采用極值處理法[38]對各數據進行無量綱化處理，由于本研究所涉及指標均為正向，通過式（5）計算，得到歸一化矩陣。

Y= （5）

其中，Xij為原始矩陣，Yij為歸一化處理后第i份樣本中對第j個指標的評價數據，即歸一化矩陣。

3.計算指標的比重矩陣

Pij= （6）

4.計算指標熵值

e=-Pln（P）+0.001， e∈[0，1] （7）

5.計算指標熵權

w= （8）

（三）確定組合權重

層次分析法是基于專家主觀賦值得到的數據確定權重，而熵值法是基于客觀樣本數據來計算指標權重，將二者有效結合可以提高容錯率，得到科學合理的指標權重，組合權重通過式（9）計算。

S= （9）

將AHP法和熵值法結合所計算得到的各級指標的最終權重如表10所示：

五、結論與啟示

鄉鎮干部工作績效的提升是目前鄉村發展過程中需要格外重視的內容，鄉鎮干部工作績效的客觀、有效、合理評價，對政府層面的建設乃至國家相關戰略的實施都具有十分深遠的影響。綜合鄉鎮干部工作績效評價指標體系以及權重分布情況，從以下方面對鄉鎮干部工作績效的評價工作提出針對性對策。

（一）細化績效評價內容，“點面結合”提效能

以工作實績維度為例，從權重組合分布情況可知，其細分指標下群眾滿意度（C1，7%）和實地走訪群眾（C3，6.9%）占比較大，表明鄉鎮干部工作績效的提升需要多深入群眾，了解民情民意，以實地走訪調查來發現真實問題，滿足基層群眾的需求。通過對細化后的指標進行評價，以點及面，提升整個工作績效方面的評價效果。受到鄉鎮干部工作的公共服務屬性影響，其工作成果具有一定的不確定性，量化相對困難。因此，在制定績效評價內容時不可籠統模糊，應當與戰略發展需要和基層建設相結合，統籌考慮干部的外部實干與內部建設，將績效評價內容按要求逐層細化，注重定性與定量相結合，制定符合干部發展的績效評價內容。通過形成“點面結合”的績效評價模式，提升鄉鎮干部的績效管理效率。

（二）完善績效評價體系，“詳略得當”賦動能

鄉鎮干部的工作績效評價體系應當與本地發展實際相結合，做到內容全面、重點突出。從組合權重分布情況表可知，工作實績和增收致富兩個維度是相對更為重要的評價內容。鄉村振興戰略背景下需要格外注重干部的工作實績，以檢驗新時期鄉村發展的實時成果。增收致富是干部工作實績的價值體現，深刻反映了鄉村振興戰略給基層社會帶來的發展活力。同時，工作能力提升（C17，11.4%）和政策執行能力（C12，7.3%）占較大比重，表明在績效評價工作中，應對二者予以重點關注，被評價對象也需針對性地提升相關能力以優化績效評價結果。當然，隨著鄉鎮基層政府治理體系的持續改進和治理能力的不斷進步，績效評價指標需進行適當調整以滿足發展需求，相關的分工系數也需要隨著年度任務目標的確定而及時更新，匯集群體智慧來確定適合本年度發展的績效評價系數。通過與總體戰略相結合來完善“詳略得當”的績效評價體系，為績效評價工作注入活力，發揮其應有的作用。

（三）優化績效評價方式，“多方參與”強功能

同級或上級評價是目前干部績效評價工作的主要方式，這類主體對組織內部的工作更為熟悉，能夠較為全面地反映存在的問題，并制定相應的對策。要促進績效評價方式的優化，需推進績效評價主體向多元化轉變，將群眾和專家納入評價主體團隊中。干部績效衡量的本質就在于人民群眾是否擁護、是否贊成、是否答應。基層群眾是干部服務的直接親歷者，能夠直接感受到干部所提供服務的優劣，只有干部服務的直接對象參與評價過程，才能激發其責任意識，加大其行為的透明度，使干部對自身的行為負責、對群眾的承諾負責[39]。專家則能夠以其專業的能力素養對比較復雜難測的評價內容做出判斷，既能夠確保績效評價工作以嚴謹的方式推進，又能夠以客觀中立的立場開展評價，使結果更受認可。將多元主體引入鄉鎮干部績效評價過程，有助于強化績效評價工作的檢測功能，使結果更具科學性和真實性。

（四）注重評價結果反饋，“公開透明”蓄勢能

績效評價作為管理的一個重要環節，其本質目的是發現問題并解決問題。因此，在結束績效評價工作之后，還應當及時對結果進行研究分析，進行橫向和縱向對比。將評價結果與同級其他被評價者進行橫向對比，找出不足和差距;將結果與被評價者往年的評價情況進行縱向對比，發現進步與退步的方面。在發現問題之后，可采用面談的方式與被考評者進行溝通，一方面可以對評價結果進一步考證，盡可能減少偏差;另一方面也有助于點對點地剖析問題，提升干部工作能力。輔以合理的獎懲機制，增強榮譽感、強化危機感，使績效評價結果真正起到導向作用。通過公開透明的評價結果反饋過程，形成總結經驗、分析問題、制定措施、解決問題、工作應用之間的良性循環，匯聚發展合力，為鄉鎮干部工作績效的提升積蓄勢能。

六、結語

為深入探究基層鄉鎮干部的工作績效評價實施過程與考核體系，提高鄉鎮干部績效評價質量，本研究基于鄉村振興戰略視角，將修正后的平衡計分卡應用于鄉鎮干部工作績效評價指標體系的構建中，通過查閱相關文獻并利用專家實地調研等方法確定了基于工作實績等四個維度的19個二級指標，構建了鄉鎮干部工作績效評價指標體系，并將AHP法和熵值法相結合，確定了各級指標的權重。根據得到的指標權重組合分布表，從績效評價內容、績效評價方式、績效評價體系、績效評價反饋四個方面對鄉鎮干部的績效評價工作提出了相關對策，起到一定的參考作用。但同時研究也存在一定的局限：一方面，基于平衡計分卡所提取的鄉鎮干部工作績效評價指標數量有限，內容具有一定的可擴展性;另一方面，運用熵值法計算指標權重的樣本數量可進一步擴大，如何提高鄉鎮干部工作績效評價指標體系的適用性是后續研究需要繼續完善的內容。

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Research on the Construction of Performance Evaluation Index System for Township Cadres Under the Background of the Rural Revitalisation Strategy

Mao Taitian Liu Jie

Abstract： The performance evaluation of cadres is an important link to test whether the Rural Revitalisation Strategy in the new period has been implemented， but the current outdated and generalized evaluation indexes are difficult to meet the needs of performance evaluation. On the basis of sorting and categorising the existing research literature， a performance evaluation index system for township cadres under the new period was constructed using field research method and expert consultation method， and the weight coefficients of each index were further determined. The results showed that the system was highly compatible with the performance of township cadres in the new era. In the future， the performance evaluation for township cadres should be improved from the aspects of content， methods， system， feedback， etc in combination with the evaluation index system.

Key words： Rural revitalisation; Township cadres; Performance; AHP; Entropy value method

責任編輯：嚴玉婷

基金項目：湖南省哲學社會科學基金一般項目“鄉村振興戰略背景下鄉鎮干部績效評價研究”（18YBA413）。

作者簡介：毛太田，湘潭大學公共管理學院教授，博士生導師;劉捷，湘潭大學公共管理學院碩士研究生（通信作者）。