縣域產業學院建設的實然困境與應對之策

［摘要］縣域產業學院建設包括規劃主體（教育主管部門）、辦學主體（應用型高等院校）、服務主體（縣域行政服務系統）、協同主體（縣域骨干企業）。在研究縣域產業學院建設的價值理性和工具理性，以及分析縣域產業學院建設實然困境的基礎上，提出縣域產業學院建設4個主體的應對之策。教育主管部門要持續優化縣域產業學院政策制度，建立健全教學評估與質量監控體系。應用型高等院校要聚焦縣域需求做好專業設置與課程優化，依據產業需求推進產教融合、科教融匯。縣域行政服務系統要加強惠教政策的落地實施與監管力度，持續提高教育資金投入規模與使用效率。縣域骨干企業要探索實施多元化的合作模式，創新激勵機制，健全多元化爭議解決機制，定期評估合作效果。

［關鍵詞］縣域產業學院；價值理性；工具理性；縣域骨干企業

［作者簡介］樓曉東（1974- ），男，浙江嵊州人，浙江工商職業技術學院副校長、黨委委員，教授。（浙江" 寧波" 315012）

［基金項目］本文系國家社科基金教育學2019年一般課題“地方高校延伸到縣域辦學與鄉村振興耦合關系的研究”的研究成果。（項目編號：BIA190164）

［中圖分類號］G717 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1004-3985（2024）17-0061-06

隨著開放型經濟的深入發展和經濟全球化的加速推進，縣域經濟作為國家經濟體系的重要組成部分，其發展與轉型日益受到社會各界的廣泛關注［1］。在這一背景下，高等教育系統深入縣域辦學施教、聚焦優勢產業建設縣域產業學院，成為日漸普遍的戰略選擇［2］。縣域產業學院作為現代產業學院體系的縣域實踐深化，是一種立足縣域產業發展需求，經由地方應用型高校、職業院校和地方政府、縣域骨干企業多方聯動、共同建設的教學科研育人機構，是高等教育深入基層經濟社會、與區域支柱產業深度合作的場域呈現，凸顯了“高等教育與縣域經濟發展的緊密聯結與協同促進關系”［3］。自2017年國務院辦公廳印發《關于深化產教融合的若干意見》以來，各地積極響應，開始探索在縣級行政區設立產業學院的可行性，這一模式在2020年后隨著《現代產業學院建設指南（試行）》的出臺進一步得到推廣。在2021年公布的全國首批現代產業學院建設序列中，就有河北科技師范學院葡萄酒學院、常熟理工學院光伏科技學院、寧波工程學院杭州灣汽車學院、江西理工大學先進銅產業學院等將辦學場域下沉至縣域（包括縣級市），其他應用型高校也有大量與縣域骨干企業直接接軌聯合辦學的案例，呈現“產業為要、區域共生、學科交叉、跨界發展”等區域產業融合特征［4］。

縣域產業學院在肩負產教融合組織在縣域深度下沉的教育價值之外，還深刻詮釋新時代發展節奏下我國高等教育改革尤其是職業教育發展的創新內容［5］。作為新時代的發展事物，縣域產業學院受到教育資源短缺、政策支持不足、機制體系尚不完善等不利因素的制約［6］，人才培養供給側和產業需求側還不能有機地對接融合，在實際建設進程中面臨著一系列不可避免的問題和挑戰［7］。因此，探索縣域產業學院建設的優化路徑具有重大意義。

一、縣域產業學院建設的價值理性和工具理性

我國正處于經濟社會轉型升級的關鍵節點，高等教育體系正面臨深刻變革，傳統教育資源及社會服務能力的邊際效應遞減，加劇了社會需求與人才供給之間的結構性矛盾［8］。在這樣的背景下，縣域產業學院建設不僅是教育與經濟深度融合的積極探索，也成為縣域經濟實現高質量發展的路徑創新。縣域產業學院建設受到國家教育政策和區域發展戰略的雙重推動。

（一）縣域產業學院建設的價值理性：培育適切性人才

隨著科技的飛速發展和社會的多元發展，職業教育正面臨新興產業類型與復雜勞動形態的雙重挑戰，并重新站在價值選擇的“十字路口”［9］。縣域產業學院作為現代產業學院的縣域延伸，扮演著促進新工科與新農科、新醫科、新文科等多學科交叉融合的核心角色［10］。為達成此愿景，必須推動高校分類發展、特色發展，以最大化地激發包括高等教育機構、地方行政機構、行業組織及企業在內的利益相關者的潛力。綜合來看，縣域產業學院建設的價值理性基石在于對“育人為本”理念的堅持［11］，這是對教育本質的價值認可與理性尊重。為此，縣域產業學院建設一方面需要堅持以立德樹人為根本任務，以學生發展為工作中心，推動學校人才培養供給側與產業需求側緊密對接，培育學生的科學素質和科技技能以及人文素養和社會責任感，指引學生樹立學以致用、服務縣域的價值觀和擇業觀；另一方面需要積極探索有效整合地方教育資源、推進中高職一體化的新方法新路徑，促進優質教育資源的優化配置和循環利用［12］。構建既能滿足產業升級對高素質人才需求，又能激發個體創新潛能的教育生態系統，培養更多符合縣域產業高質量發展和轉型升級需求的“對口人才”，拓展“培育本土人才與吸引人才回流”并行的“縣域人才新格局”［13］。

（二）縣域產業學院建設的工具理性：培育新質生產力

縣域產業學院建設要保持“工具理性和價值理性的平衡”［14］。從工具理性視角來看，縣域產業學院建設在產業轉型升級和學科交叉融合兩個層面具有重要的創新工具屬性。就產業轉型升級而言，縣域產業學院建設是高等教育踐行產教融合理念、支撐經濟高質量發展的必然要求。隨著發達縣域優勢產業逐步朝技術密集型和知識密集型轉型，對兼具專業技能與創新能力的人才需求激增，數字經濟、智能制造、綠色能源等領域的發展也進一步呼喚優質人力資源的在地匹配。為此縣域產業學院建設需要以區域產業發展的技術急需和人才急盼為指引，深入了解所在縣域的產業特點、發展趨勢和面臨的挑戰，構建緊密對接產業鏈、創新鏈的教學及科研體系，主動承擔縣域創新中心和創業基地的重任，有效提升縣域產業競爭力、匯聚產業轉型發展新動能。

就學科交叉融合而言，地方骨干企業的人才需求、科技需求和服務需求的多元性，決定了縣域產業學院不宜以單學科為載體，而需以交叉學科、融合學科為依托，將教師專業化發展、學生創新創業實踐、企業在地科技服務有機結合，促進產教融合、科教融合、專創融合，建設以服務區域優勢產業需求為導向，多渠道共建共治、多主體共管共享的“多元主體共創的產教共同體”［15］。通過產教深度融合，促成教育鏈、人才鏈與科技鏈的無縫對接，形成產學研聯動的“三螺旋效應”［16］，為縣域經濟的創新發展注入持續動能。

二、縣域產業學院建設的實然困境

20世紀60年代，美國學者E.S.Lee提出著名的人口遷移理論——“推拉理論”（Push-Pull-Theory），將影響人口遷移的因素劃分為人口遷出地的“推力”（Push Forces）和人口遷入地的“拉力”（Pull Forces）兩個維度。由于縣域產業學院建設可被視為人力資源和教育資源向縣域經濟遷移的探索，因此推拉理論也可為縣域產業學院建設提供一個全面系統的分析框架，有助于更深入地理解縣域產業學院建設的動因、過程和效果［17］。

依據推拉理論，縣域產業學院建設可被視為由高等教育系統對外服務半徑擴大導致的推力和縣域經濟社會對內爭取優質科教資源的拉力綜合作用下的復合進程。其中，推力作用主要包括教育主管部門的政策引導推力和應用型高等院校的辦學實踐推力；拉力作用主要包括縣域行政服務系統的區域發展吸引拉力和縣域骨干企業的技術人才需求拉力。理想的縣域產業學院建設應當是高等教育系統與地方政治經濟系統雙向奔赴、推拉協同的良性循環進程。然而在實際操作層面，縣域產業學院建設進程并非一帆風順，面臨“專兼職教師隊伍建設的匹配度不高，各主體參與學院建設的積極性不強，產業學院的組織架構、運行機制的創新度不足”［18］等運行受阻問題，“協而不同”“合而不作”“學校熱、企業冷”“重理論、輕實踐”等情況依然存在，難以形成“能夠有效整合資源、實現利益共享的平臺”［19］。

（一）教育主管部門面臨的實然困境

在辦學實踐中，教育主管部門容易遭遇“五龍治水”的管理難題。

首先，政策的出臺與執行本身就蘊含著多維復雜性。鑒于縣域產業學院建設是一個涉及多個利益相關方的領域，政策的形成必須在平衡各方需求中尋求共識。這一過程不僅顯著提升了政策設計的復雜性和挑戰性，也對政策執行提出了更高層次的要求，即在面對不可預見的實施變量時，展現出靈活應變與高效協調的能力。

其次，資源調配與整合困難較為普遍。鑒于產業學院建設對資本、人力資源及實體設施的龐大需求，教育主管部門需要在資源相對稀缺的現實約束下，有效平衡多方利益，實現資源最優化配置，才能取得理想的建設成效。

最后，監管評估也面臨較大障礙。產業學院的廣泛分布與數量增長，加之評估指標的主觀性與評估對象的復雜性，導致質量監控與效果評估難以精確實施，影響產業學院的建設進程。

（二）應用型高等院校面臨的實然困境

在辦學實踐中，應用型高等院校融入縣域社會經濟的過程中容易遭遇“水土不服”的現實問題。

首先，專業配置與市場需求存在不同步問題。盡管高等教育機構力求專業設置緊跟縣域經濟發展步伐，但市場快速發展常常導致學校的專業建設相對滯后，造成教育供給與產業需求的錯位，“教育產品”即人才與企業實際崗位需求之間出現不完全匹配的情況。

其次，科研成果轉化與利益協調機制存在非對等性問題。產學研融合過程中的技術轉移耗時長、效率低下，轉化率偏低，挫傷了合作雙方的積極性。在此基礎上，科研合作中的知識產權歸屬與經濟效益分配敏感且復雜，成為影響合作深度與廣度的關鍵瓶頸。

最后，資源流通與共享存在制度性梗阻。受地理遠近、管理壁壘等因素限制，資源流通不暢、溝通交流不足的情況依然較為普遍。

（三）縣域行政服務系統面臨的實然困境

在辦學實踐中，作為服務主體的縣域行政服務系統容易遭遇“管放平衡”的復雜挑戰。

首先，政策執行與監管面臨困境。盡管優惠性政策已出臺，但在具體實施層面，卻遭遇了從中央到縣域政策傳導的衰減，表現為政策解讀不一、執行力度不均等。這種情況不僅可能導致產業學院建設的方向偏離其初衷，還可能拖慢發展的步伐。

其次，資金鏈緊張與資源錯配容易引發風險。受限于縣域財政狀況，資金投入的局限性直接影響產業學院的硬件建設與運維水平，加之資源分配過程中信息傳遞不暢或協調機制缺失，易引發校企間資源配置的不均衡，乃至不合理，抑制了辦學效能的充分釋放。

（四）縣域骨干企業面臨的實然困境

在辦學實踐中，作為技術人才需求方的縣域骨干企業容易遭遇“供需錯位”的現實挑戰。

首先，盡管骨干企業具有明確的技術需求，但因信息溝通不暢或信息不對稱，產業學院常難以及時掌握、深刻理解這些技術需求，致使其人才培養方案與骨干企業的需求出現偏差。

其次，產業學院容易面臨資源投入與配置效率的矛盾。校企合作過程中骨干企業對產業學院的資源支持（包括資金、設備、人力資源等）需要更加精準高效。如何優化教育資源配置與利用，還需校企雙方相向而行、協同并進，建立適切縣域實際的信息共商機制、機構共建機制、人才共育機制、項目共設機制和文化共融機制。

三、縣域產業學院建設的應對之策

《現代產業學院建設指南（試行）》指出，“堅持產教融合。將人才培養、教師專業化發展、實訓實習實踐、學生創新創業、企業服務科技創新功能有機結合，促進產教融合、科教融合，打造集產、學、研、轉、創、用于一體，互補、互利、互動、多贏的實體性人才培養創新平臺”。縣域產業學院建設主體“四方聯動”實現教育鏈、人才鏈與企業產業鏈、創新鏈的“四鏈貫通”［20］，促使各方從被動的“參與者、協助者”轉變為積極的“主導者、創建者”，共同創建“辦學主體共舉、辦學權力共有、辦學決策共商、辦學責任共擔、辦學資源共籌和辦學效益共享”的產教共同體。

（一）規劃主體（教育主管部門）的應對之策

首先，持續優化縣域產業學院政策制度。教育主管部門的職能涵蓋政策創制、資源集成、導向指引、監管優化與合作促進等多個關鍵維度。

第一，教育主管部門需根據縣域經濟社會發展需求和產業特色，明確縣域產業學院的發展方向、目標和路徑，制定產業學院中長期發展規劃，引導產業學院特色化發展。

第二，教育主管部門應根據縣域產業學院建設的實際困難，出臺具有針對性的專項政策或特色制度，并根據產業學院建設的最新進展以及宏觀經濟形勢變化，靈活調整政策內容與工作方向。尤其需要改革和完善決策機制，通過設立涵蓋政府、產業界、教育界、商業界及學生家長代表的多元化咨詢平臺，推動參與式決策。

其次，建立健全教學評估與質量監控體系。除了政策引領、方向把控外，教育主管部門還要加強對產業學院建設過程的督導。

第一，教育主管部門應致力于制定一套科學嚴謹的教學評估準則，旨在減少教學評估過程中的主觀判斷，確保評估結果的公正性和客觀性。尤其要積極對接產業數據庫和技術需求信息庫，從產教融合、科教一體的角度評估縣域產業學院的教學成效，確保學院教育教學活動的規范性和有效性。

第二，教育主管部門還需著力完善質量監控體系，對縣域產業學院建設進行全面、實時的質量監控，定期評估教學質量和人才培養成效，并將評估結果作為改進教育教學、優化資源配置的重要依據，為縣域產業學院的健康發展提供有力保障。

（二）辦學主體（應用型高等院校）的應對之策

首先，聚焦縣域需求做好專業（群）建設與教學優化。應用型高等院校應深化產教融合的教學理念，積極試點現代學徒制，探索“企校雙制、工學一體”的新型教學模式。

第一，應用型高等院校通過推進校企聯合招生、聯合培養的一體化育人機制，與縣域特色產業集群深度融合，實現教育鏈與產業鏈的有機銜接。

第二，在信息技術日新月異的今天，應用型高等院校應搭建云課堂平臺，通過提供在線課程、虛擬實驗室、數字圖書館等數字化學習資源，跨越地域界限，實現優質教育資源共享。

其次，依據產業需求推進產教融合、科教融匯。應用型高等院校充分發揮在科技創新中的獨特優勢，與縣域企業建立深度合作關系，共同推進科技研發與產品革新。在這一進程中，應用型高等院校需實現從“單兵種作戰”到“聯合兵團作戰”、從“各自為政”到“聯合施策”以及從“模擬演習”到“實戰實訓”的根本轉變。

具體而言，應用型高等院校聚焦產業發展，堅持“以教促產、以產助教”的理念，匯聚產教資源，提高教育供給與企業需求的匹配度。這要求應用型高等院校深入剖析縣域產業結構、發展狀況，構建針對縣域關鍵技術難題的數據庫，并形成具有明確針對性的科研項目池。在此基礎上，應用型高等院校應加速與企業聯合選題、協同研發的進度，以提高科研成果轉化率。校企聯合打造產學研用一體化服務平臺，進一步簡化轉化流程、縮短轉化周期，并設立專項基金以激勵產學研合作，加快新技術的市場化進程。尤為重要的是，應用型高等院校需加強與縣域龍頭企業的深度合作，加快科技成果向現實生產力轉化，促進科研與產業同頻共振。在推進產學研合作的過程中，還需構建公平合理的利益分配機制，如采用利潤分成、股權激勵等多元化的激勵模式，以保持校企雙方合作的持續性和穩定性。

（三）服務主體（縣域行政服務系統）的應對之策

首先，加強惠教政策的落地實施與監管力度。縣域行政服務系統需針對上級政策制定實施細則。這要求縣域行政服務系統對政策進行精細化解讀，避免理解上的歧義和合作上的誤區。

第一，縣域行政服務系統需明確政府各部門的責任劃分和進度規劃，以保障相應政策的執行力度。為此，在縣域產業學院建設進程中，縣域行政服務系統應成立專門的統籌機構，匯聚地方教育、財政、稅務及土地等相關部門，通過定期交流協商機制，提升政策執行質量。

第二，縣域行政服務系統必須不斷優化政策執行的監督與反饋機制，通過定期收集縣域產業學院及合作企業的反饋意見，科學評估政策的執行效果。這樣不僅可以確保政策的順利實施，還能及時糾正政策執行偏差。同時，縣域行政服務系統還應定期對政策執行情況進行評估，以便識別并解決產業學院建設中的主要問題，提高政策的有效性和針對性。

其次，持續提高教育資金投入規模與使用效率。縣域行政服務系統應致力于優化資金投入策略與拓寬資金來源渠道。

第一，通過設立專項基金對縣域產業學院的重點項目或亟待改進的領域進行精準投資，推動學院的快速發展與教學質量提升。同時，為了緩解財政壓力并為產業學院發展注入動力和活力，縣域行政服務系統應積極探索多元化的融資渠道。除了傳統的財政投入外，還可以考慮建立教育發展銀行、發行教育彩票、發行教育金融債券等。

第二，縣域行政服務系統必須加強資金管理使用監督，確保資金的合規、高效運用。為此，應加強預算管理，對資源進行科學配置，確保資金能夠優先投入到基礎設施升級、教學設備更新等關鍵領域。同時，縣域行政服務系統還應以公開透明的財務管理制度，定期公布資金流向與使用效果，接受社會監督。

（四）協同主體（縣域骨干企業）的應對之策

2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”“鼓勵社會力量參與職業教育辦學、管理和評價”。2017年，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》提出“深化‘引企入教’改革”“支持引導企業深度參與職業學校、高等學校教育教學改革”。

首先，縣域骨干企業應探索實施多元化的合作模式。這包括但不限于教授駐企交流項目、教師企業輪崗實踐、企業專家兼職講授等合作形式。縣域骨干企業應與縣域產業學院共同投資設立研發中心，推動學院教師赴骨干企業進行實踐鍛煉，同時邀請企業技術人員走進課堂和舉辦講座。

其次，縣域骨干企業應創新激勵機制。可以通過實施股權激勵機制、完善科技成果轉化收益分配機制等，將校企雙方緊密聯系在一起，提高校企合作黏性。同時，縣域骨干企業應健全多元化爭議解決機制，以保障校企合作的順利進行。此外，縣域骨干企業應定期評估合作效果，及時調整合作策略，深化產教融合、校企合作。

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