德國職業(yè)教育政策框架分析及對我國的啟示

［摘要］職業(yè)教育的發(fā)展離不開教育政策的支持。德國“雙元制”職業(yè)教育的發(fā)展，是與德國職業(yè)教育政策的演進相伴始終的。文章運用歷史還原法和歷史情景主義，回溯和評估了德國教育政策在其職業(yè)教育子領(lǐng)域的運行特征和運行效果，討論了德國職業(yè)教育政策的“價值選擇—工具性質(zhì)—實施路徑”三維分析框架，從共同特征和差異比較中提出優(yōu)化教育政策推動我國職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的路徑建議。

［關(guān)鍵詞］教育政策；德國；職業(yè)教育；框架分析

［作者簡介］王茂莉（1974- ），女，重慶人，深圳職業(yè)技術(shù)大學技術(shù)與職業(yè)教育研究所，副研究員；王曉林（1990- ），女，山東平度人，深圳職業(yè)技術(shù)大學技術(shù)與職業(yè)教育研究所，博士；袁禮（1987- ），男，湖南衡陽人，深圳職業(yè)技術(shù)大學新時代中國職業(yè)教育研究院，副研究員，博士。（廣東" 深圳" 518055）

［基金項目］本文系2023年度教育部人文社科規(guī)劃課題“基于多重因果機制框架的職業(yè)本科課程體系構(gòu)建過程追蹤研究”（項目編號：23YJA880048）、2022年度廣東省教育規(guī)劃課題“數(shù)字經(jīng)濟驅(qū)動下職業(yè)本科課程體系建設路徑研究”（項目編號：2022GXJK581）和深圳職業(yè)技術(shù)學院教育科學研究2022年度重大課題“職業(yè)本科教育人才培養(yǎng)體系研究”（項目編號：2022-12）的研究成果。

［中圖分類號］G719.3/.7" " ［文獻標識碼］A" " ［文章編號］1004-3985（2024）17-0083-08

在推進中國式現(xiàn)代化的進程中，隨著中國教育現(xiàn)代化理論研究與實踐探索的深入，教育領(lǐng)域綜合改革急需系統(tǒng)思維與協(xié)同發(fā)展。2024年1月召開的全國教育工作會議指出，“必須跳出教育看教育，聚焦推進中國式現(xiàn)代化這個最大的政治，深刻認識教育強國的主攻方向和戰(zhàn)略布局”。因此，中國特色教育政策體系的建立和發(fā)展受到中國社會及教育界的高度關(guān)注。與經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的改革相比，教育領(lǐng)域的實踐與政策演變過程具有特殊性，更能體現(xiàn)“政策試驗”式改革的特點。

本文以德國職業(yè)教育為案例，通過對其職業(yè)教育組織制度化發(fā)展和改革演變歷程中的教育政策推進歷程進行梳理，明晰教育政策機制是如何在政治、經(jīng)濟、社會和文化情境的演進變遷中進行漸進變遷，力求在歷史情境層面對教育政策的運行機制進行探析，對教育政策的價值功能進行識別，對形成具有中國特色教育政策體系和試驗性教育治理體系提供借鑒，從而推動中國教育現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。

一、德國教育政策在其職業(yè)教育發(fā)展中的作用

德國的職業(yè)教育體系，也被稱為“雙元制”職業(yè)教育（Dual System），指的是由企業(yè)特別是中小企業(yè)作為“一元”，與公立職業(yè)學校作為另“一元”，合作培養(yǎng)技能人才的職業(yè)教育制度。德國職業(yè)教育與培訓由法律進行規(guī)定和規(guī)范。宏觀層面，國家層面負責頂層設計，制定政策、建立標準、提供保障、進行指導與支持；中觀層面，州文教部及州職業(yè)教育委員會在法定職權(quán)范圍下負責保障職業(yè)教育質(zhì)量，監(jiān)督職業(yè)教育課程實施以及組織考試等；微觀層面，企業(yè)及職業(yè)學校根據(jù)質(zhì)量保障體系中所規(guī)定的各項指標內(nèi)容的教學標準，負責實施“雙元制”“合作教育”，包括提供合格多元的教育師資、規(guī)范達標的教育場所、結(jié)構(gòu)清晰的教育方案等。以國家立法支持、校企合作共建為特點的“雙元制”職業(yè)教育模式是德國職業(yè)教育的主要形式，在德國企業(yè)中應用廣泛。2023年，歐盟27國15～24歲青年失業(yè)率平均為14.5%，德國為5.9%［1］，遠低于歐盟平均水平。德國“雙元制”職業(yè)教育的發(fā)展和成功，是與德國教育政策的演進相伴始終的，這一過程總體上可分為四個時期。

1.手工業(yè)培訓的恢復和進修學校的誕生：職教政策從萌芽到標準化（1869—1919年）。隨著社會分工、技術(shù)及城市化進程的發(fā)展，無論從社會層面還是從政府層面對職業(yè)教育有了機構(gòu)化和規(guī)范化的需求。此階段的教育政策通過對青年人進行公民教育和職業(yè)倫理教育，將年輕人培養(yǎng)成國家所需要的合格公民，從而解決社會不穩(wěn)定的隱患［2］。在教育政策層面，職業(yè)教育和普通教育是嚴格分離的。此階段德國的教育體制體現(xiàn)出明顯的雙軌制特征，這也是基于當時階層社會現(xiàn)狀的職業(yè)教育政策價值雙重性的表現(xiàn)。

第一，“學徒—滿師徒工—師傅”三層次培訓機制的恢復。各類文獻對德國“雙元制”職業(yè)教育體系的形成基本都追溯到18世紀末19世紀初。這一時期，雖未形成具體的職業(yè)教育政策，但受行會組織影響，德國手工業(yè)制定了諸多的行業(yè)規(guī)定和制度。這些規(guī)定和制度可以視為德國職業(yè)教育政策的早期萌芽，也刺激了起源于中世紀的學徒制手工業(yè)中“學徒—滿師徒工—師傅”三層次培訓機制的恢復。

第二，“雙元制”中的第一元——企業(yè)培訓基礎(chǔ)的確立。1869—1908年，德國通過了一系列立法，如1869年頒布的《強迫職業(yè)補習教育法》、1889年頒布的《工業(yè)法典》，以法律條文規(guī)定企業(yè)學徒必須與職業(yè)技術(shù)學校教育相結(jié)合。1897年頒布及1908年完善的《手工業(yè)保護法》，在國家干預與行業(yè)自治之間的有效調(diào)適，使德國傳統(tǒng)的行會學徒制成功完成了工業(yè)化轉(zhuǎn)型，同時德國學徒制的教育屬性開始回歸［3］。之后經(jīng)過近30年的法律完善，基本確立了“雙元制”中的一元——企業(yè)培訓基礎(chǔ)。

第三，“雙元制”中的第二元——學校職業(yè)教育的確立。隨著《魏瑪憲法》《延長職業(yè)學校教育年限》等法規(guī)的頒布，“雙元制”職業(yè)教育的地位和社會認可度逐漸提升，職業(yè)教育體系更加完善。1919年，在德國魏瑪創(chuàng)立了“國立魏瑪建筑學校”，又稱包豪斯。包豪斯開始嘗試校企合作機制，設立校內(nèi)工廠和實習車間，強調(diào)學生的實操能力等。由此，確立了“雙元制”職業(yè)教育的第二元——進修學校教育。

第四，德國職業(yè)教育“雙元制”法規(guī)標準化進程的開啟。1919年，機械制造業(yè)行會制定了第一份適用于整個行業(yè)的標準化學徒合同范本。與此同時，職業(yè)培訓委員會著手制定了行業(yè)技術(shù)標準目錄，并編寫了標準化培訓教材。國家創(chuàng)設的德國技術(shù)委員會規(guī)定了企業(yè)、學校職業(yè)教育的范圍、過程等內(nèi)容［4］，由此開啟了德國職業(yè)教育“雙元制”的法規(guī)標準化進程。

2.職業(yè)教育的多元共同體發(fā)展：職教政策的威權(quán)化特征（1920—1969年）。伴隨著工業(yè)化進程和民主國家的誕生，勞動力的市場需求及職業(yè)形態(tài)的變化推動了行會和國家之間的合作，企業(yè)和職業(yè)學校之間的合作逐漸成為德國職業(yè)教育政策的政治需求。通過系列教育相關(guān)政策的頒布，職業(yè)教育的社會地位和價值得到廣泛認可，為職業(yè)導向的制度運轉(zhuǎn)提供了強大支撐。

第一，政府、學校、企業(yè)、工會與行業(yè)協(xié)會等多元主體初步聯(lián)動。1926年德國工商會成立后，德國技術(shù)教育部門、手工業(yè)協(xié)會、工業(yè)協(xié)會和雇主協(xié)會等各組織紛紛加入。這一時期，國家對職業(yè)培訓也做了進一步具體的規(guī)定，如對職業(yè)教育形式、課程設置標準、職業(yè)學校顧問制度、職業(yè)學校教師地位等進行了規(guī)定。但不系統(tǒng)的立法主要將職業(yè)教育限制為企業(yè)“私人范疇”，這意味著職業(yè)教育受雇主利益政策的限制和社會上不同利益集團政策的限制，而沒有作為“公共事務”而執(zhí)行。同時，工會組織力量的迅速增長，使得學徒制形成過程中面臨的學徒利益得到了改善。政府相繼出臺了一系列以勞動力去商品化為特征的失業(yè)保護及雇傭保護等政策，維護了學徒制的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，使其能夠在工業(yè)化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中保持并成為一種重要的職業(yè)教育體制。

第二，德國職業(yè)教育的工業(yè)化轉(zhuǎn)型，是嵌入在威權(quán)主義政體下展開的。德國國家干預主義傳統(tǒng)形成的社會管制式社會政策對市場經(jīng)濟和職業(yè)教育發(fā)展之間的矛盾進行了調(diào)和。1920年，魏瑪政府頒布的《企業(yè)代表法》，從法律上認同了勞資共決的勞動共同體制度。同年帝國學校工作會議將進修（補習）學校、初級實業(yè)學校改稱為職業(yè)學校，魏瑪時期成為失業(yè)青年的“安置地”。1933年起，德國進入專政統(tǒng)治時期，主觀上職業(yè)教育被納入強權(quán)統(tǒng)治，職業(yè)教育的主導權(quán)歸國家所有，使其發(fā)展舉步維艱，“1930年后職業(yè)學校系統(tǒng)幾乎完全變成了社會政策的工具”［5］。同時，客觀上現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)、新興資產(chǎn)階級及政府對熟練工人的追求，使職業(yè)教育獲得了一定的發(fā)展。政府制定統(tǒng)一的職業(yè)教育政策，對中等職業(yè)教育體系進行改革，將企業(yè)實踐與學校教學緊密結(jié)合，突出了“雙元制”職業(yè)教育的地位與作用。1938年《德意志義務教育法》生效，職業(yè)教育被納入義務教育范疇。1939年，“雙元制”職業(yè)教育體制初步形成。

第三，第二次世界大戰(zhàn)后，在經(jīng)濟衰退、教育危機及教育大眾化的背景下，聯(lián)邦政府出臺了以職業(yè)為導向的職業(yè)教育政策。1969年，德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》頒布實施，職業(yè)教育融入公法制度。該法律將之前分散的培訓立法綜合到一起，允許具有合理性的職業(yè)教育體系進一步發(fā)展，由此聯(lián)邦政府確保了自身在職業(yè)教育中的影響力。同年頒布的《勞動促進法》，提出加強職業(yè)教育和保持就業(yè)崗位的新舉措。至此，除國家外，企業(yè)、行會、工會、學校、機構(gòu)、學生（學徒）等多元主體共同參與的職業(yè)教育發(fā)展框架基本形成，但政黨及其社會伙伴間的“合作主義”關(guān)系仍未充分形成。

3.職業(yè)教育的融通與高質(zhì)量發(fā)展：職教政策系統(tǒng)性科學性發(fā)展（1970—2019年）。德國這一時期施行的教育政策中，職業(yè)教育領(lǐng)域的政策更具有系統(tǒng)性、針對性及科學性。根據(jù)國家基本法制定的自由民主政策，教育歸屬各州自治。聯(lián)邦政府充分利用科學和專業(yè)的調(diào)查與分析，通過集中資源推動重點教育改革、拓寬經(jīng)費來源渠道、社會各界多元協(xié)同等方式實現(xiàn)教育機會均衡及提升職業(yè)教育質(zhì)量和水平，為經(jīng)濟社會發(fā)展輸送高質(zhì)量人才。

第一，建設現(xiàn)代化職業(yè)教育體系，加強職業(yè)教育的融通性。1981年，德國聯(lián)邦政府頒布《職業(yè)教育促進法》，第一次將職業(yè)教育與培訓掛鉤，并降低培訓的門檻，鼓勵人們進行技術(shù)培訓。2004年政府和經(jīng)濟界代表達成《職業(yè)培訓與德國專業(yè)技能后備力量國家協(xié)定》。2005年修訂《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，重新規(guī)劃職業(yè)教育在德國的法律地位。德國聯(lián)邦政府頒布一系列法律規(guī)范，形成聯(lián)邦政府、各州和企業(yè)之間的緊密聯(lián)盟，向青年人提供全國認可的職業(yè)培訓。此外，全國各行業(yè)的職業(yè)培訓、考試和證書都實現(xiàn)了標準化，加強了雇主對培訓、考試及證書公信力的認可。2019年，政府再次對《職業(yè)教育法》進行修訂，促進職業(yè)教育與學術(shù)教育的融通，推行“職業(yè)教育卓越計劃”。這些舉措有助于加快建設高質(zhì)量現(xiàn)代化職業(yè)教育體系，加強職業(yè)教育的融通性，提高職業(yè)教育與培訓的吸引力與影響力，應對人口發(fā)展帶來的職業(yè)教育生源流失和勞動力市場資格需求變化等現(xiàn)實問題［6］。

第二，推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。20世紀70年代末，德國各州政府共同簽訂《德意志聯(lián)邦共和國各州關(guān)于高等院校教育領(lǐng)域標準化的協(xié)議》，由此拉開建設具有明顯實踐導向的應用科學大學的序幕，將職業(yè)教育學歷培養(yǎng)提升至本碩博層次。從2003年起，德國啟動由政府主導、多部門參與的“2003攻勢行動”，制訂宣傳職業(yè)教育、改進職業(yè)教育教學和社會舉辦職業(yè)教育權(quán)限等具體方案，并將每年的6月24日定為“職業(yè)教育日”［7］。為了推動德國經(jīng)濟社會的發(fā)展，德國聯(lián)邦政府早在2008年就提出《德累斯頓決議》，將STEM教育列為教育高質(zhì)量發(fā)展的重要目標。2019年，德國聯(lián)邦政府出臺STEM行動計劃——《在STEM 教育中走向未來》，完善了師資培養(yǎng)、學校教育、社會就業(yè)等環(huán)節(jié)所組成的教育鏈，以職業(yè)教育的實施為落腳點，融合社會力量，構(gòu)建了德國特色的 STEM 教育生態(tài)系統(tǒng)框架［8］。

4.全球化、數(shù)字化及可持續(xù)發(fā)展的職業(yè)教育開展與推進：職教政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展（2020年至今）。隨著工業(yè)時代向數(shù)智化時代的轉(zhuǎn)變，德國聯(lián)邦政府認識到職業(yè)教育格局必須從傳統(tǒng)單一的“職業(yè)崗位教育”轉(zhuǎn)變到關(guān)注更廣泛的問題，尤其是可持續(xù)發(fā)展問題。職業(yè)教育領(lǐng)域的教育政策任務指向全納、平等、優(yōu)質(zhì)和終身教育。在全球化和區(qū)域一體化的雙重浪潮中，德國教育政策持續(xù)更新職業(yè)教育國際化發(fā)展策略，根據(jù)全球化社會背景和時代需求及時調(diào)整戰(zhàn)略。

第一，“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略推動職業(yè)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型。早在2014年，德國就將“工業(yè)4.0”確定為未來的國家發(fā)展戰(zhàn)略。隨后幾年，聯(lián)邦教育與研究部吸納學術(shù)界、企業(yè)界等多領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh，發(fā)布了《數(shù)字化知識社會的教育戰(zhàn)略》《面向數(shù)字世界的教育》等綜合性政策，以及《學校數(shù)字化公約》《職業(yè)教育4.0》《數(shù)字化高等教育》重點項目等專項政策推進教育數(shù)字化發(fā)展。德國的教育政策實施通過“協(xié)商與合作”機制來推進，提升受教育者的數(shù)字素養(yǎng)，更好地回應數(shù)字社會的挑戰(zhàn)。2020年，聯(lián)邦教育與研究部協(xié)同經(jīng)濟和能源部、聯(lián)邦職業(yè)教育研究所、各州政府及雇主協(xié)會、工會、行業(yè)協(xié)會，將“數(shù)字化工作世界”作為新內(nèi)容納入所有“雙元制”教育職業(yè)的共有要求。在數(shù)字化基礎(chǔ)建設方面，受新冠疫情刺激線上教學激增的影響，2020年德國聯(lián)邦政府追加15億歐元用于推動“學校數(shù)字化公約”計劃。該計劃的聯(lián)邦政府總投入達65億歐元，各州政府至少投入5億歐元，用于2020—2030年間各類學校的教育數(shù)字化基礎(chǔ)建設。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，職業(yè)學校從該計劃中獲得的資助要比普通學校多。

第二，保障職業(yè)教育培訓者的權(quán)益，推出“技術(shù)人才戰(zhàn)略”。德國聯(lián)邦政府2020年1月起實施新《職業(yè)教育法》。新《職業(yè)教育法》進一步強化了德國“職業(yè)教育+”政策，在普通教育與職業(yè)教育的大框架內(nèi)積極應對教育系統(tǒng)與勞動力市場中技術(shù)與數(shù)字變革的挑戰(zhàn)，并加強了接受“雙元制”職業(yè)教育培訓者的權(quán)益保障［9］。2022年10月，德國聯(lián)邦政府推出了新的教育政策——“技術(shù)人才戰(zhàn)略”，強調(diào)培養(yǎng)合格的技術(shù)人才需要聯(lián)邦政府、聯(lián)邦勞動局、企業(yè)、各級政府、社會伙伴、商會、教育機構(gòu)、研究機構(gòu)等教育系統(tǒng)領(lǐng)域和勞動力市場領(lǐng)域的所有參與者共同努力。

第三，推出繼續(xù)教育戰(zhàn)略，建設終身教育型國家，促進職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展。為幫助德國技術(shù)技能人才進一步發(fā)展職業(yè)技能，適應數(shù)字化和低碳化雙轉(zhuǎn)型的市場環(huán)境，提升人才競爭力，德國分別于2019年和2022年發(fā)布和更新《國家繼續(xù)教育戰(zhàn)略（NWS）》：一是完善德國現(xiàn)有的繼續(xù)教育體系，重點在職業(yè)繼續(xù)教育領(lǐng)域開展行動，融合普通繼續(xù)教育的相關(guān)要素。二是在此基礎(chǔ)上制定更宏大的戰(zhàn)略目標，旨在營造繼續(xù)教育文化環(huán)境，啟動建設繼續(xù)教育型國家［10］。2021年，德國聯(lián)邦教育研究部出臺“FONA”政策，被認為是“德國2030計劃”的具體政策落實，其政策指向就是德國的可持續(xù)發(fā)展研究。德國職業(yè)教育政策在其指引下將關(guān)注的焦點側(cè)重于“生活場所”“社會未來”兩個領(lǐng)域。同時，借助于“數(shù)智化”的推進作用，促使德國欠發(fā)達地區(qū)的職業(yè)教育隨著“經(jīng)濟供應鏈”的重新恢復而加強與之的深度融合［11］。

第四，加深與其他國家教育領(lǐng)域的跨界合作，推動職業(yè)教育與培訓全球化。在職業(yè)教育全球化問題上，其他國家與德國合作的呼聲仍然很高。為此，聯(lián)邦教育與研究部根據(jù)歐洲學徒聯(lián)盟等倡議，與奧地利、瑞士、盧森堡和丹麥等同樣實行“雙元制”職業(yè)教育的國家的相關(guān)部委一起，推出在線“學徒工具箱”［12］，為歐洲各地實施“雙元制”職業(yè)教育計劃提供決策支持。2019年5月，德國聯(lián)邦政府發(fā)布《聯(lián)邦政府職業(yè)教育國際合作戰(zhàn)略》。2020年9月，在德國舉行的歐盟成員國教育部部長非正式會議發(fā)表《奧斯納布呂克宣言》，旨在使歐洲職業(yè)教育與培訓現(xiàn)代化，并加深歐洲教育領(lǐng)域的跨界合作。

二、對德國職業(yè)教育政策的“價值選擇—工具性質(zhì)—實施路徑”三維框架分析

1.德國職業(yè)教育政策的價值選擇。縱觀德國職業(yè)教育政策的演變，隨著政治、經(jīng)濟、社會和文化情境的變遷在不斷建設，但制定政策過程中對職業(yè)教育發(fā)展的性質(zhì)、職能、使命、目的等的規(guī)劃體現(xiàn)了其職業(yè)教育理念與價值取向。

第一，事實價值：實用教育。德意志民族的嚴謹、務實、忠誠等個性使其崇尚職業(yè)教育，將職業(yè)教育視為經(jīng)濟發(fā)展的基石。德國建構(gòu)了與其經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的職業(yè)教育結(jié)構(gòu)和層次，通過務實的職業(yè)教育政策使教育與市場形成充分的銜接；同時，大力吸引國外優(yōu)質(zhì)教育資源，使辦學效率大大提高。

第二，發(fā)展價值：優(yōu)質(zhì)教育。提升教育質(zhì)量是德國建設教育強國的基礎(chǔ)和根基。在職業(yè)教育領(lǐng)域，德國推動優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展的舉措主要聚焦于兩個方面：一是通過完善職業(yè)教育法律法規(guī)，為高質(zhì)量發(fā)展職業(yè)教育提供法律基礎(chǔ)和質(zhì)量保障體系；二是通過數(shù)智化、高學歷化、國際化等舉措，增強職業(yè)教育的吸引力與適應性，打造可持續(xù)發(fā)展和面向未來的職業(yè)教育體系。

第三，應然價值：公平教育。德國出臺的系列教育政策構(gòu)建了學術(shù)教育、普通教育及職業(yè)教育相互融通的教育體系。其中涉及不同類型教育之間存在相互轉(zhuǎn)換與銜接的通道（雙向貫通），以及不同類型教育在課程和教學方面的結(jié)合（交叉結(jié)合），甚至是在部分上互相融通（趨同融合）［13］。學習者無論選擇何種教育路徑，均可以順暢地轉(zhuǎn)換為其他教育路徑，并且所學內(nèi)容可以根據(jù)情況獲得認可和承認。同時，在城鄉(xiāng)、地區(qū)、學校、社群之間均衡配置教育資源，調(diào)動了各方面的積極性，體現(xiàn)了德國教育機會公平的價值取向。

2.德國職業(yè)教育政策的工具性質(zhì)。在政策執(zhí)行過程中，政策工具是政策執(zhí)行所依賴的手段或方法，對政策的有效執(zhí)行和政策目標的實現(xiàn)至為關(guān)鍵。學界根據(jù)政策目標達成手段的強弱，將政策工具分為命令型政策工具、系統(tǒng)變革型政策工具、能力建設型政策工具、勸誡型政策工具、激勵型政策工具等。由于國家能力與職業(yè)教育政策子系統(tǒng)交互作用的型構(gòu)，使得德國職業(yè)教育政策在不同階段對政策工具的選擇與運用不盡相同。

第一，職業(yè)教育規(guī)模擴張期。在政府主導下，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實訴求和對多類型多層級的技能人才結(jié)構(gòu)體系重構(gòu)的需要，對職業(yè)教育體系進行現(xiàn)代化改造并不斷進行適應性調(diào)整，是一種典型的自上而下的發(fā)展模式。由于德國主導型政府的政策環(huán)境，使命令型政策工具成為主導力量。

第二，職業(yè)教育提質(zhì)增量期。在擴大規(guī)模和提升質(zhì)量雙重目標的引領(lǐng)下，系統(tǒng)變革型和激勵型政策工具廣泛運用于推動政府部門、行業(yè)企業(yè)和職業(yè)學校的行動變革之中，推動了職業(yè)教育發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換和職業(yè)學校治理體系的優(yōu)化。同時，伴隨著德國“協(xié)同政府”及“積極政府”的政治發(fā)展理念，混合性政策工具（包含系統(tǒng)變革型、能力建設型、勸誡型、激勵型）呈現(xiàn)出類型多樣化、運用組合化的發(fā)展趨勢和特征。從德國職業(yè)教育的發(fā)展實踐來看，多種類型政策工具的綜合運用往往能夠取得更好的效果。

3.德國職業(yè)教育政策的實施路徑。德國聯(lián)邦政府根據(jù)教育政策的目標，通過科學配置教育政策資源，確保了教育政策方案轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的高效運作，不僅滿足了經(jīng)濟對高技能勞動力的需求，也促進了社會的整體進步和個體的職業(yè)發(fā)展。

第一，參與主體的多元性。德國職業(yè)教育政策基本由聯(lián)邦政府和各州主導（資助及組織實施），社會利益群體（如學校、教師、學生等職教界實踐者及企業(yè)、工商會、行業(yè)協(xié)會等經(jīng)濟界實踐者）多元參與政策制定及實施。

第二，政策實施的制度化和科學性。一方面，德國建立了以法律為基礎(chǔ)的專業(yè)化職業(yè)教育管理體系，由聯(lián)邦政府和各州分擔不同職責，教育政策的最高決策機構(gòu)是各州文教部長聯(lián)席會議，以法律法規(guī)形式規(guī)范政策實施主體或參與各方的任務和權(quán)限，確保職業(yè)教育的高質(zhì)量實施。另一方面，政策實施具有科學決策的特征，符合當前國際上提倡的“循證式教育政策”。

第三，監(jiān)督評價的實時性。依據(jù)《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，德國聯(lián)邦教育研究部有監(jiān)督職業(yè)教育與培訓的發(fā)展，對教育過程進行監(jiān)督和評價的法定義務，并在每年4月1日向德國聯(lián)邦政府提交一份《職業(yè)教育培訓報告》，也被稱為職業(yè)教育白皮書，在此基礎(chǔ)上進行教育政策的調(diào)整，降低了因未預見到職業(yè)教育發(fā)展中供需關(guān)系不平衡而出現(xiàn)的各項政策風險。

三、討論與啟示

我國職業(yè)教育以高質(zhì)量發(fā)展為主線，取得了一定的成績，但同時也仍然存在現(xiàn)代職教體系建設不盡完善，專業(yè)建設與產(chǎn)業(yè)升級不盡匹配，職普融通、中高本一體化設計不盡完備，產(chǎn)教融合、科教融匯不盡順暢等現(xiàn)實困境。在解決職業(yè)教育發(fā)展困境的過程中，可借鑒德國職業(yè)教育發(fā)展的教育政策推行經(jīng)驗，同時保持必要的制度慣性及內(nèi)在性。

1.以中國特色社會主義核心價值觀構(gòu)建職業(yè)教育政策聯(lián)動網(wǎng)絡體系。中國特色社會主義核心價值觀“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善”，回應了建設怎樣的國家、構(gòu)建怎樣的社會和培養(yǎng)怎樣的公民的問題。在職業(yè)教育政策層面，應遵循“立德樹人、科教興國、人才強國、教育公平”等價值準則來回應經(jīng)濟社會發(fā)展對高質(zhì)量技術(shù)技能人才培養(yǎng)的需求。《中華人民共和國職業(yè)教育法》自1996年頒布實施后，為適應經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)變革，在2022年進行了新的修訂，將中國特色職業(yè)教育發(fā)展的基本經(jīng)驗上升為我國職業(yè)教育發(fā)展必須遵循的法律原則。黨的二十大報告指出：“統(tǒng)籌職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育協(xié)同創(chuàng)新，推進職普融通、產(chǎn)教融合、科教融匯，優(yōu)化職業(yè)教育類型定位。”可見，針對職業(yè)教育發(fā)展，在政策層面，需進一步推動教育公平、調(diào)整教育結(jié)構(gòu)、優(yōu)化教育分流；進一步完善以教育強國支撐中國式現(xiàn)代化職業(yè)教育發(fā)展的相關(guān)政策與制度保障體系；以推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展為目標，形成職業(yè)教育政策聯(lián)動網(wǎng)絡體系［14］。涵蓋政府、教育機構(gòu)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會及社會各界，以“立德樹人、德技并修、服務社會、持續(xù)發(fā)展、教育公平”等關(guān)鍵價值取向為著手點，構(gòu)建高效、有序、相互促進的職業(yè)教育生態(tài)系統(tǒng)。第一，在國家頂層設計層面，應健全“三全育人”體系，優(yōu)化“數(shù)智化、國際化、綠色化”的職業(yè)教育人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，著力培育和踐行社會主義核心價值觀，為培養(yǎng)符合國家需求的高素質(zhì)人才奠定堅實的基礎(chǔ)。第二，在地方政府層面，在國家出臺職業(yè)教育政策后，應及時根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況細化具體措施，保障政策的落地執(zhí)行。第三，職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)、社會各界之間應加強溝通協(xié)作，推動“教育域”與“社會域”協(xié)同育人，打造縱向貫通、橫向相連的職業(yè)教育“立交橋”。同時，推動職業(yè)教育督導與教育行政執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動，統(tǒng)籌各教育類型間的關(guān)聯(lián)性均衡性發(fā)展。完善現(xiàn)代職業(yè)教育法律體系，實現(xiàn)制度性創(chuàng)新發(fā)展，建立職業(yè)教育發(fā)展的中國模式［15］。

2.統(tǒng)籌利用各類型職業(yè)教育政策工具，推進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革。有學者對1978—2021年我國中央政府層面發(fā)布的54項職業(yè)教育相關(guān)政策文本進行了定量分析，在政策工具的使用比例上，命令型政策工具占44.68%，能力建設型政策工具占26.95%，系統(tǒng)變革型政策工具占12.05%，勸誡型政策工具占9.22%，激勵型政策工具占7.1%，且多達25項只用某一種工具，達到總量的46.30%［16］。由數(shù)據(jù)可見，我國職業(yè)教育政策工具使用的多樣性特征已經(jīng)凸顯，但在政策工具的配置方面存在一定的選擇偏好。其中，最為顯著的特征是命令型政策工具使用偏高不下。命令型政策工具在職業(yè)教育發(fā)展前期起到了積極作用，但隨著現(xiàn)代職業(yè)教育體系的不斷發(fā)展，命令型工具過溢易導致忽視政策參與主體的差異性和個性化需求，抑制政策參與主體的主動性與積極性，使政策執(zhí)行出現(xiàn)一定的偏離；影響其他政策工具的配置與使用，不利于職業(yè)教育政策工具的協(xié)同發(fā)展。而激勵型政策工具使用低頻化，易導致政策參與主體對于政策執(zhí)行缺乏外在動力。因此，應針對不同的政策目標和政策情景，靈活選用政策工具，將命令型政策工具與其他政策工具配合使用，充分發(fā)揮激勵型政策工具物質(zhì)激勵和精神激勵的雙重效果；同時，使用能力建設型政策工具和系統(tǒng)變革型政策工具提升職業(yè)教育體系內(nèi)部自主管理能力。

3.優(yōu)化職業(yè)教育政策實施路徑，促進職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。第一，實現(xiàn)參與力量多元化，增強職業(yè)教育多元主體間的相互賦能。政府職能部門應突破傳統(tǒng)辦學模式，由“辦”職業(yè)教育向“管”職業(yè)教育轉(zhuǎn)變，更加注重社會力量參與，推動形成開放和融合的辦學格局。政府、學校、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等廣泛、平等地參與職業(yè)教育，提高職業(yè)教育的多元聯(lián)動性，如可通過打造行業(yè)產(chǎn)教融合共同體、市域產(chǎn)教聯(lián)合體等，延伸教育鏈、服務產(chǎn)業(yè)鏈、支撐供應鏈、打造人才鏈、提升價值鏈，實現(xiàn)職業(yè)教育多元主體間的相互賦能。

第二，推動特色發(fā)展，建立分類評價機制。2022年10月，《關(guān)于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》指出“完善以職業(yè)能力為導向、以工作業(yè)績?yōu)橹攸c，注重工匠精神培育和職業(yè)道德養(yǎng)成的技能人才評價體系，推動職業(yè)技能評價與終身職業(yè)技能培訓制度相適應，與使用、待遇相銜接”。中央政府應指導各級地方政府及職業(yè)院校根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求、產(chǎn)業(yè)布局和文化特點，明確職業(yè)教育的特色定位，深化區(qū)域產(chǎn)教融合；鼓勵職業(yè)院校根據(jù)自身優(yōu)勢和行業(yè)發(fā)展趨勢，開發(fā)特色課程和專業(yè)建設，加強師資隊伍建設；建立多元化、分類別的評價體系，積極推動行業(yè)企業(yè)、相關(guān)機構(gòu)按照相應標準完善職業(yè)資格制度，同時，加快建立健全國家資歷框架，確保職業(yè)教育的學歷證書和職業(yè)技能等級證書得到廣泛認可，為學生提供多樣化的成長路徑和就業(yè)機會。

第三，積極開拓發(fā)展新空間，科學推動職業(yè)教育數(shù)智化、國際化、綠色化發(fā)展。黨的二十大報告提出，要推進教育數(shù)字化，建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國。2022年12月，《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革的意見》指出：“打造職業(yè)教育國際品牌，推進專業(yè)化、模塊化發(fā)展，健全標準規(guī)范、創(chuàng)新運維機制；推廣‘中文+職業(yè)技能’項目，服務國際產(chǎn)能合作和中國企業(yè)走出去，培養(yǎng)國際化人才和中資企業(yè)急需的本土技術(shù)技能人才，提升中國職業(yè)教育的國際影響力。”職業(yè)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個涉及多領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程，應構(gòu)建包容開放、持續(xù)支撐的職業(yè)教育數(shù)字化發(fā)展生態(tài)。職業(yè)教育政策的制定應立足于國家大政方針和經(jīng)濟社會需求，重視公民基本數(shù)字素養(yǎng)以及自主數(shù)字技術(shù)技能人才的培養(yǎng)，推動“數(shù)實統(tǒng)建、統(tǒng)管、統(tǒng)認”的職業(yè)教育公共資源平臺建設，完善與數(shù)字社會相適應的職業(yè)教育體系，實現(xiàn)職業(yè)教育和科學技術(shù)的融合發(fā)展。2024年全國教育工作會議提出，在教育的數(shù)字化、國際化、綠色化方向上開辟發(fā)展新空間。在職業(yè)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動下，提升職業(yè)教育國際化水平，重塑職業(yè)教育國際化新生態(tài)；同時，通過教育政策的優(yōu)化，鼓勵職業(yè)教育在人才培養(yǎng)目標制定中更充分地反映行業(yè)的綠色技能需求，實現(xiàn)綠色經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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