[摘 要]
全過程人民民主是馬克思主義民主理論與中國國情相結合的產物,是對中國式民主形態的全新概括。延安時期是中國共產黨的民主政治建設與發展的重要時期。這一時期,黨領導人民從“全鏈條”“全方位”與“全覆蓋”等三個方面進行的積極探索和充分實踐,初步具備了全過程人民民主的核心特質,為新中國成立后的民主政治建設積累了寶貴的實踐經驗。當前,回溯延安時期黨推進全過程人民民主的探索實踐,有助于加深對當代中國治理體系運行邏輯的認知,汲取治國理政的智慧和經驗,推進適合中國國情的全過程人民民主走實走深。
[關鍵詞]全過程人民民主;延安時期;中國共產黨;陜甘寧邊區
[中圖分類號] D231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X(2024)04-0084-07
2021年7月,在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中,習近平總書記特別提出要“踐行以人民為中心的發展思想,發展全過程人民民主”。全過程人民民主雖然是當代提出的一個新概念,但它在理論和實踐方面的前期探索早已貫穿于中國革命、建設與改革的各個時期,是有本可溯的理論形態和實踐模式。歷史地看,延安時期中國共產黨領導陜甘寧邊區積極推進民主政治建設,并取得顯著成效,積累了局部執政的成功經驗,是對全過程人民民主的一次“生動預演”。
在學術界,“全過程人民民主”這一命題一經提出就迅速成為備受關注的熱點話題。大部分學者聚焦于全過程人民民主的整體性研究,如對全過程人民民主的理論邏輯、特征優勢、時代價值、實踐方向的分析與闡釋,而對其歷史演進問題則論述較少,具體到關于延安時期黨對全過程人民民主的探討更是少之又少。有學者認為,延安時期陜甘寧邊區創建了融合參議會、政府、法院為一體的政權形態,呈現出明顯的“全過程人民民主”特質。也有學者指出,陜甘寧邊區的民主政權模式在運行的過程中形成了“民主選舉”“民主監督”“民主協商”“民主決策”“民主管理”相結合的全鏈條、全過程運行樣態。此外,還有學者具體到延安時期某種政治制度及運行實踐對其進行分析,如張雪梅、楊千琦認為,延安時期黨外人士座談會在民主實踐及制度形成等方面探索和培育了全過程人民民主的內涵。這些研究成果對于理解和把握延安時期黨領導人民推進全過程人民民主的探索歷程具有重要參考價值,但上述研究整體上仍局限于少數幾個維度,缺少對其整體分析和全面解讀。鑒于此,本文試圖圍繞“全過程”“全方位”“全覆蓋”這三個關鍵詞,即全過程人民民主的基本特征,探討延安時期中國共產黨對全過程人民民主的理論構建與實踐探索,并總結這一時期民主政權建設的成就與經驗,以期為新時代更好發展全過程人民民主、建設社會主義政治文明提供有益的借鑒和啟示。
一、全過程人民民主的基本內涵
習近平總書記深刻指出,我國全過程人民民主是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。由此,全過程人民民主的本質屬性和內在優勢得到了全新概括。
“全鏈條”是相對于民主過程而言的,強調我國的人民民主是一個完整的制度鏈條。習T6BMAOtJXmc3cmTrrn6OFr15jopLpVfKsQQltMPRMOE=近平總書記深刻指出:“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序,而且有完整的參與實踐。”我國的全過程人民民主包括民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等五個環節,它們環環相扣、彼此貫通,共同構成民主發展的完整鏈條。從民主選舉來看,在我國,凡年滿十八周歲的公民,都有選舉權和被選舉權(依照法律被剝奪政治權利的人除外)。從民主協商來看,我國長期以來廣泛開展政協協商、政黨協商、人大協商、政府協商、人民團體協商、基層協商等多種形式的協商,形成了豐富的民主協商實踐。從民主決策來看,任何一項關乎全局的重大決策,都是經過充分的民主程序,最大限度地征詢各方面的意見建議作出的,廣大公民則可以通過各種渠道積極參與決策,積極建言獻策。從民主管理來看,廣大公民可以直接參與城市、農村的基層社會治理,是基層治理的“主人翁”。從民主監督來看,我國已經構建起一套行之有效的權力監督制度體系,確保監督全覆蓋、無縫隙、全流程。
“全方位”是相對于民主領域和民主層次而言的,是指所有的領域都應容納和引入最廣泛的群眾參與。全方位民主既體現在宏觀層面的國家決策與治理中,也體現在微觀層面的社會運行和社會個體權利保障方面,具有內容上的廣泛性和運行上的協同性。從橫向維度來看,全方位民主貫穿政治、經濟、文化、社會、生態文明建設和黨的建設等各領域,既關涉國家大事、社會治理難事,也關涉百姓日常生活瑣事;從縱向維度來看,全方位民主包括國家、地方和基層三個層面,這三個層面上下銜接、有機融合,構成完整的民主政治體系。全過程人民民主以人民代表大會制度為重要載體,以人民有序政治參與為實踐形式,是一個“達成共識、合作治理”的民主過程。
“全覆蓋”是相對民主主體而言的,是指民主的整個過程都應最大限度地發揮人民群眾的積極性、主動性和創造性。這就要求黨政機關、事業單位、社會組織等也要參與到民主實踐之中,從而不斷豐富充實堅持人民主體地位的具體內容和形式,實現社會利益最大化。全覆蓋民主表達了中國特色社會主義民主政治的深層結構,即堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。一方面,黨的領導是全過程人民民主的根本政治保證,全過程人民民主的發展絕對離不開黨的領導,離不開社會主義法治。另一方面,全過程人民民主追求“最大公約數”,強調“人民的聲音”要在國家機關的工作中扎根;同時重視以法制手段確保黨和國家在決策、執行、監督落實等各個環節能夠聽到來自人民的聲音。
二、延安時期
黨推進“全鏈條”民主的實踐探索
延安時期中國共產黨在陜甘寧邊區局部執政的實踐中,創建了以選舉制為核心、以“三三制”為原則、以參議會為制度基礎、以監督體系為保障的別具特色的民主政權模式。這一模式內在地涵蓋了民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督等五個核心,展示了全過程人民民主的制度設計和現實實踐。
(一)民主選舉的機制與實踐。民主選舉是民主政治建設中的核心內容,直接表達了人民群眾的意愿。延安時期,中共中央將民主選舉提高到了要不要革命的政治高度。“如果有人輕視選舉,或者說不要選舉,那就是等于不要民主。不要民主,就等于不要革命。”這一時期,陜甘寧邊區選舉制度的基本特點可以簡單地概括為“普遍、直接、平等、無記名”。其中,“普遍”“平等”是指民主選舉的范圍極其廣泛,選舉人的資格沒有任何限制。1937年5月公布的《陜甘寧邊區選舉條例》明確規定了選民的參選條件:凡居住邊區年滿16歲的民眾,“無男女、宗教、民族、財產、文化的區別,都有選舉和被選舉權”,這奠定了邊區抗日民主的選舉制度。1939年2月修訂的《陜甘寧邊區選舉條例》,在繼承之前選舉條例關于選舉資格規定的基礎上,又對某些規定作了一定修改,如將選舉年齡從16周歲調整到18周歲。
“直接”“無記名”是指選舉方式十分民主、自由。延安時期,陜甘寧邊區因地制宜地采取了“票選”“投豆”“投紙團”“畫圈”“畫杠”“畫點”“燒香點洞”等靈活多樣的投票方式,使每個選民有表達自己意愿的機會。針對居住偏遠、交通不便的選民,邊區政府則派遣相關工作人員“背箱子”進行送票收票,力求做到“不落一戶,不漏一人”,就連很多之前足不出戶的小腳老太也紛紛騎著毛驢,翻山越嶺參與選舉。總之,邊區這種“普選的民主政治”在最廣泛的范圍內充分調動了人民群眾的積極性,不僅是黨對推動民主政權建設的一大貢獻,也將成為“全國民主政治之先導”。
(二)民主協商的機制與實踐。延安時期,中國共產黨雖然沒有明確提出民主協商這個概念,但在邊區發展民主時始終貫徹協商民主精神,重視同其他黨派團體、黨外人士團結合作,創造性地實施了協商民主與票決民主有機結合的方法。在根據地政權建設過程中,中國共產黨創造性發展出了符合新民主主義理念的“三三制”政權形式,為與黨外人士合作與協商提供了實踐平臺與制度載體。所謂“三三制”,即“根據抗日民族統一戰線政權的原則,在人員分配上,應規定為共產黨員占三分之一,非黨的左派進步分子占三分之一,不左不右的中間派占三分之一”。
根據黨中央這一指示精神,陜甘寧邊區在政權建設中,認真貫徹執行了三三制政策,積極創造條件讓黨外人士參與政權中來,把共產黨員的候選人人數和當選人人數嚴格控制在三分之一之內。毛澤東在《陜甘寧邊區參議會演說》中指出:“共產黨的這個同黨外人士實行民主合作的原則,是固定不移的,是永遠不變的。”黨外人士看到了共產黨真誠合作的決心,積極參與到根據地建設中來,大膽地提出了意見和建議。如根據地廣為稱贊的“精兵簡政”政策就是黨外人士李鼎銘在陜甘寧邊區參議會上,同其他參議員經過協商提出的議案。隨后,“精兵簡政”政策被黨中央和邊區政府采納,并在各抗日民主根據地廣泛推行,極大地減輕了根據地的經濟困難,提高了政府機關的工作效率。針對部分同志不尊重黨外人士職權的問題,邊區政府多次召開黨外人士座談會,虛心接受黨外人士的批評、意見和建議,改進工作。總之,“三三制”的民主政權,開創了協商民主的先河,有效破解了政權機關的權力制衡、民意表達和相互監督問題。
(三)民主決策的機制與實踐。由于鞏固和發展抗日民族統一戰線的需要,黨在決策時需要充分考慮不同主體間的利益要求。延安時期黨對民主決策的探索主要體現在兩個方面:一是堅持從群眾中來到群眾中去的民主決策方法。民主的決策首先就要深入群眾,傾聽并收集群眾的意見,虛心向群眾學習。毛澤東指出:“在我黨的一切實際工作中,凡屬正確的領導,必須是從群眾中來,到群眾中去。”事實上,陜甘寧邊區很多實際工作的完成,如征收公糧、勞動競賽、互助合作、選舉投票、鄉村自治、夫妻識字等,都遵循了“從群眾中來、到群眾中去”的工作方法,讓人民參與各項關系國計民生的決策,保證了決策的科學有效。
二是堅持民主集中制的原則。黨領導下的陜甘寧邊區嚴格貫徹落實民主集中制,堅持“個人服從組織,少數服從多數,下級服從上級,全黨服從中央”的原則。陜甘寧邊區參議會作為邊區的權力機關、立法機關和民意機關,是邊區實行民主政治的主要表現。根據1939年公布的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》,邊區參議會經人民普選產生,擁有選舉權、監察彈劾權、立法權、檢查權、罷免權、否決權等權利。非有過半數參議員的出席,參議會不得開會,非有出席過半數的通過,不得作出決議;各級政權之間的關系是下級服從上級;同級政權機關內部少數服從多數,集體領導,分工負責。可以說,由人民選舉邊區參議會參議員,再由參議員選舉政府,決定施政方針,邊區是第一個。
(四)民主管理的機制與實踐。延安時期,在黨的領導下,陜甘寧邊區對民主管理制度進行了有效的探索和踐行。1939年4月公布的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》提出,“保障人民言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙與通信之自由。”在基層民主管理方面,邊區政府創建了具有鄉村特色的參議會形式,如“一攬子會”等,實現了村里的事大家管、大家議、大家辦。同時,邊區政府還積極推行政務公開,注重調動民眾參與國家管理和社會治理的積極性,讓人民參與民主管理。周恩來曾在邊區工作指示中說:“一切黨的支部,在其討論有關群眾利益的問題的一切會議上,包括黨的批評檢討會議在內,均應有黨外群眾參加,不許開秘密會議。”邊區政府不僅在法律法規和政策的制定中廣泛征求民意,而且對關乎人民切身利益的政策反復進行宣傳,并自覺接受人民群眾和各級民眾團體的監督和檢查。
(五)民主監督的機制與實踐。監督機制是民主政權體制有效運轉的重要保障。延安時期,黨中央和陜甘寧邊區政府運用多種機制加強了對各級黨政干部的監督,充分落實了“讓人民監督政府”的要求,把權力牢牢地關進了制度的籠子里。
在黨內監督方面,主要有兩種形式:一是以制度化的紀律嚴肅黨紀。中共中央先后通過《關于中央委員會工作規則和紀律問題的決定》《關于黨的各級委員會工作規則和紀律問題的決定》《關于審查干部問題的指示》等一系列文件或法規,對黨員的選拔、調動、審查及獎懲等予以制度化、法制化的明確。二是通過批評與自我批評的形式進行監督。這要求每一位黨員都認真聽取別人的意見和批評,同時要積極主動地進行自我批評,通過這種相互監督、雙向互動的形式進行黨內監督。
在行政監督方面,主要由行政督察專員公署監督和縣區公署監督兩種形式組成。根據1943年公布的《修正陜甘寧邊區行政督察專員公署組織條例》,專署專員不僅可以召開區、縣長聯席會議,就相關事務或發現問題進行決議,還可以隨時對轄區各縣進行巡視,并就巡視發現問題及群眾反映問題等報邊區政府備查。在行政督察專員公署的基礎上,邊區政府又將下轄各縣劃分為若干區,各區設區公署為縣政府的助理機構,以密切群眾和政府機關之間的聯系。
在參議會監督方面,陜甘寧邊區各級參議會由人民直接選舉產生,是人民實行民主監督的重要渠道。這種監督機制將行政與司法權集中統一在參議會的管轄之下,置于人民手中,實現了民主和集中的有機統一。1941年公布的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》明確規定,邊區各級參議會對同級政府領導人和司法部門負責人有選舉、罷免、監督、彈劾的權力。另外,在參議會閉會期間,邊區及縣常駐委員也可以依照參議會組織法的相關規定,監督政府對參議會決案的執行,聽取同級政府工作報告并提出建議與詢問等。在具體方式上,邊區各級參議會可以通過派人實地調查,實行指控與檢舉,或審議干部獎懲條例等途徑,對各級行政、司法部門及其工作人員實行監督。
在群眾監督方面,黨中央和陜甘寧邊區政府賦予人民直接監督政府和各級干部的權利,明確提出,“對公務人員有功或有過,人民有用任何方式向政府控告及建議之權。”正如毛澤東所說:“只有讓人民起來監督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息。”
在司法監督方面,延安時期司法監督的主要形式為各級人民法院及司法處等通過審判權的行使,對行政機關及其工作人員的監督。1939年4月公布的《陜甘寧邊區高等法院組織條例》明確規定“邊區高等法院獨立行使其司法職權”,保障了司法部門能夠依法辦事,在此基礎上,邊區的司法部門還設有檢察機關,其在監督行政機關及其工作人員是否遵紀守法、是否忠于職守、是否依法行政等多個方面發揮了重要作用。
三、延安時期
黨推進“全方位”民主的實踐探索
延安時期陜甘寧邊區的民主建設內容極其豐富,覆蓋了政治生活領域并深入到政治生活以外的其他領域。正如毛澤東所說:“民主必須是各方面的,是政治上的、軍事上的、經濟上的、文化上的、黨務上的以及國際關系上的,一切這些,都需要民主。”
(一)關于經濟民主。對于什么是經濟民主,毛澤東在答中外記者之問時指出:“經濟民主,就是經濟制度要不是妨礙廣大人民的生產、交換與消費的發展,而是促其發展的。”延安時期,黨中央十分重視陜甘寧邊區的經濟民主建設,設置實行了多種經濟民主制度,大大推動了各根據地經濟的恢復與發展。這一時期黨對經濟民主的重視主要體現在堅持走經濟上的群眾路線。在討論邊區經濟問題與財政問題時,毛澤東指出:“一切空話都是無用的,必須給人民以看得見的物質福利。”邊區建立了以“發展經濟,保障供給”為總方針的戰時經濟體制,在農業、財政、工業、商業貿易等領域貫徹民主原則,實行了一系列照顧各方面利益的具體的經濟政策。
在農業領域,黨中央根據革命需要不斷調整土地政策,由土地革命戰爭時期的“沒收地主土地”政策,改為相對緩和的“減租減息”。這種土地政策是在新的形勢下由黨和政府從實際情況出發而制定的,既保護了農民的人權、地權、財權,緩解了農民的生活壓力,同時又照顧到地主、富農的利益,有利于維護社會穩定和團結抗日的大局。在財政領域,陜甘寧邊區政府結合根據地的實際情況,建立了預算民主制度,即政府向參議會提供財政預算,而參議會作為民意機關,實施審批與監督預算的權利。此外,在糧草征收與農貸發放方面,陜甘寧邊區政府也予以重視和支持,對一切有關政策全部公開,以民主方式進行調查、登記、實施,民眾則可以全程監督。在工業、商業貿易領域,邊區政府推行公私兼顧、保護私營工商業、調整勞資關系、鼓勵邊區以外的工商業者到邊區投資經營等政策,對工商業予以扶持幫助。
(二)關于文化民主。對于文化民主,毛澤東指出:“文化民主,例如教育、學術思想、報紙與藝術等,也只有民主才能促進其發展。”在教育方面,黨中央和陜甘寧邊區政府高度重視人民的受教育權利。以前陜甘寧邊區的文化教育事業十分落后,全邊區文盲率高達99%。全民族抗戰爆發不久后,邊區政府遵照《中國共產黨抗日救國十大綱領》,實行抗戰教育政策,有力地推動全邊區教育事業的發展。針對干部,邊區建立中共中央黨校、抗日軍事政治大學、澤東青年干部學校等多所干部學校,培訓高素質干部隊伍;針對適學兒童,邊區創辦各級各類學校,提出實行普遍的免費的義務教育;針對普通民眾,邊區政府廣泛開展社會教育,積極創辦冬學、夜校、識字班、讀報組等,提高邊區普通群眾的政治覺悟和文化水平。
在文藝政策方面,不同于國民黨“三民主義文藝政策”,延安時期黨的文化活動、文藝實踐都是緊密聯系群眾的。毛澤東主張,新民主主義文化“應該是‘為一般平民所共有’的,……決不應該是‘少數人所得而私’的文化”。這一指示在文藝界引起很大的響應。來自全國各地的文藝工作者奔赴基層、趕赴抗戰前線,創作出許多反映群眾生活、反映抗日戰爭重大題材的優秀作品,如《兄妹開荒》《夫妻識字》《女狀元》《改造二流子》《南泥灣》《白毛女》等,這些作品至今仍被人們流傳。
(三)關于軍事民主。一般來說,軍隊是嚴格執行命令的集中的軍事組織,在軍隊內部實行民主,是建設黨領導下的人民軍隊的重要內容。延安時期,中國共產黨繼承了土地革命時期人民軍隊“三大紀律八項注意”這一優良傳統,大力提倡軍事民主并予以實踐。這一時期軍事民主的亮點在于“兵民是勝利之本”,邊區人民有自己的武裝,而且自衛軍的各級干部均由人民選舉產生。在戰爭年代,邊區人民群眾武裝(民兵和自衛軍)發揮了極其重要的作用。在軍政、軍民關系上,從1943年春開始,陜甘寧邊區在中共中央和毛澤東的倡導下積極開展“擁軍優屬,擁政愛民”運動(簡稱雙擁運動)。這一運動極大地密切了軍政軍民關系,使邊區軍民達到空前的團結。
四、延安時期
黨推進“全覆蓋”民主的實踐探索
延安時期陜甘寧邊區實行的民主,是貫通國家政治生活和社會生活各層面的“全覆蓋”民主。邊區在推進民主建設過程中始終貫徹民主集中制原則,堅持黨中央對各根據地的集中統一領導,建立起科學、高效的群眾工作機制,堅持依法治理,切實保障人民當家作主。
(一)堅持黨的領導,構建黨的領導制度體系。延安時期,中國共產黨十分注重健全黨的各級領導機構、加強組織紀律建設,形成了以毛澤東為核心的黨的第一代中央領導集體的堅強領導。1938年10月,毛澤東在黨的六屆六中全會上明確提出:“還須制定一種較詳細的黨內法規,以統一各級領導機關的行動。”大會還在《中共擴大的六中全會政治決議案》中批準了以毛澤東為核心的中央政治局的政治路線,這就為維護黨中央權威和集中統一領導奠定了必要的思想和政治基礎。1942年9月1日,中共中央政治局作出《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》,該決定明確強調“黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式,他應該領導一切其他組織,如軍隊、政府與民眾團體”。這就明確了黨與軍隊、政府及其他組織的關系,逐步確立了黨的一元化領導體制。在后來的解放戰爭中,中共中央又相繼發出《關于建立報告制度》的黨內指示、《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》等,為確立和維護黨中央權威和集中統一領導提供了堅實的制度保障。
(二)堅持人民民主,建立科學、高效的群眾工作機制。延安時期,陜甘寧邊區高度重視民眾動員和多方參與社會治理。這一時期黨創造性地開展群眾工作,建立起科學、高效的群眾工作機制。陜甘寧邊區的政權是抗日人民的政權,而不是少數人的政權。毛澤東指出:“只有民主集中制的政府,才能充分地發揮一切革命人民的意志,也才能最有力量地去反對革命的敵人。”陜甘寧邊區政府正好是這幅藍圖的雛形。陜甘寧邊區堅持人民民主的理念,確保廣泛吸納社會各階級、階層力量,最大限度地發揮了人民群眾的積極性、主動性和創造性,調動了其投身全民族抗戰和參與社會治理的熱情。
(三)堅持依法治理,建立邊區法律體系。延安時期,陜甘寧邊區政府在黨的領導下積極開展立法、司法工作,建構了較為完備的法律體系。據統計,僅陜甘寧邊區制定法律文獻就有60多種,1000多件,涉及憲法、刑事、經濟、婚姻、訴訟等多個領域,包括《陜甘寧邊區施政綱領》《陜甘寧邊區憲法原則》《陜甘寧邊區保障人權財權條例》《陜甘寧邊區懲治貪污條例》《陜甘寧邊區婚姻條例》《陜甘寧邊區高等法院組織條例》《陜甘寧邊區軍民訴訟暫行條例》等。此外,在具體的司法實踐中,陜甘寧邊區政府堅持法律面前人人平等的原則,并通過嚴格執法,切實保障廣大人民各項基本權利落實到位。
結語
習近平總書記多次強調:“走得再遠都不能忘記來時的路。”回顧歷史,延安時期中國共產黨領導陜甘寧邊區的民主執政實踐,實際上已初步具有全過程人民民主的基本特征,其理論成果和實踐經驗及蘊含的一系列民主機制、作風和精神,不僅對當時的探索有著重要意義,更對新時代發展全過程人民民主具有深刻啟示。在百年奮斗征程中,幾代中國共產黨人始終堅持將馬克思主義人民民主理論與中國革命和建設實踐相結合,矢志不渝發展全過程人民民主,走出了一條具有中國特色的社會主義人民民主之路。特別是新時代以來,黨領導的全過程人民民主已經獲得了長足的發展,形成了科學有效的制度安排和具體的民主實踐。當然,人類對民主的探索和實踐是永無止境的。站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上,我們要以史為鑒,開創未來。新征程上發展全過程人民民主必須立足中國國情,堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路,堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一,與時俱進地拓展民主渠道,把人民民主貫穿于現代化國家建設的全過程、各環節,真正實現人民當家作主。
本文系陜西省社科規劃項目“習仲勛與陜甘邊根據地的土地改革”(2022B057);教育部基地重點項目“延安時期黨中央對黨政軍民群集中統一領導的研究”(22HSJD-03)的階段性成果
作者黃磊系延安大學馬克思主義學院碩士研究生;黃會奇系延安大學“中國共產黨革命精神與文化資源研究中心”教授
(責任編輯:沈 陽)