新階段下環境規制對城鎮化發展的現實影響與實踐探索

收稿日期：2024-05-28

基金項目：2024年度河南省軟科學研究計劃項目“增權視角下文化旅游助推河南省鄉村振興的機制與對策”（242400410530）；2021年度鄭州市科技局基礎研究及應用基礎研究項目“鄉村振興戰略下河南省旅游扶貧效率研究”（zks202102）

作者簡介：陳一靜（1979—），女，河南南陽人，碩士，鄭州工程技術學院管理學院副教授，研究方向：旅游經濟，市場營銷。

摘 要：新中國成立以來，環境規制對城鎮化的影響從無到有，從缺失到逐步完善并在進一步加深對城鎮化發展的作用力。21世紀新階段的來臨，主張生態文明建設戰略理念的環境規制對城鎮化發展的現實影響更加多面、具體，是推動城鄉一體化、生態化發展的必不可少的手段之一。城鎮化進程的過快引發了生態環境惡化問題，而環境規制政策的執行可提高生態環境質量，但由此產生的資源重置未必對城鎮化發展起積極作用，也出現了因力度、強度、效率等不足使產業、居民理念、技術創新等方面發展形成阻礙，影響城鎮化的演進效應。新階段的環境規制應加強與理念貫徹、制度完善、科技防治、全社會主體等的協調配合，落實創新實踐，共同推進生態可持續發展的新型城鎮化建設。

關鍵詞：環境規制；城鎮化；生態環境；產業升級

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2024.04.006

中圖分類號：F299.21 ""文獻標識碼：A ""文章編號：1008-3715（2024）04-0035-05

城鎮化發展在推動社會經濟發展、居民生活水平提升的同時也帶來諸多環境、生態問題，從長遠可持續發展來看不利于城鄉一體化進程的實現。與此同時，生態環境又通過環境規制等政策干預影響著城鎮化的進程及方式。探索城鎮化發展與生態環境的和諧共存互惠發展已成為社會各界關注的熱點。其中，環境規制作為一種政策工具，是社會性規制的一項重要內容，即充分發揮政府職能作用，通過實施行政命令等政策、措施抑制“以環境換增長”發展模式、生態環境惡化等，正在被越來越多社會主體所認可。

我國城鎮化發展進程不斷加快，但在發展過程中呈現出日益嚴重的環境問題，又反向制約和影響著城鎮化發展的質量問題。在我國經濟高質量發展的新階段，城鎮化發展也將步入以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、綠色低碳的轉型發展新階段。而如何實現城鎮化發展與環境之間的協調是回答新階段城鎮化高質量發展所必須面臨的關鍵問題。因此，研究環境規制對城鎮化發展的全面影響，并就出現的負面影響、障礙因素等提出有效的應對措施，將對促進我國新型城鎮化高質量、高水平發展產生重要意義。

一、環境規制的內涵及相關研究

環境規制起初的目的是保護環境，但先行國家發現環境規制的作用效應將會滲透到社會發展內部中，并會產生持續性影響［1］。針對環境規制的影響，大多數研究集中在產業結構或經濟效益［2-3］。全面、深刻理解環境規制的內涵是正確認知環境規制影響的基礎。一般而言，環境規制對外部環境的傳導機制主要通過源頭、中間、末端等途徑。源頭治理在于限制高污染要素資源投入，并促進技術創新與制度改革；中間治理則強調生產過程中各環節的優化與調整；末端治理則是采取直接手段控制污染物排放量［4］。環境規制作為一種負外部性行為，可以分為命令控制型規制和市場激勵型規制兩種方式。前者主要包括制訂環境標準、污染物的排放標準以及技術標準等；后者主要包括建立排污收費或征稅制度、排污權交易制度等。兩種規制方式配合發揮作用，共同作用于源頭治理、中間治理和末端治理。環境規制不僅可以直接約束能源消耗，還能通過倒逼機制促進產業結構優化、發展模式轉變、技術進步等［5］。

我國目前處于向社會主義現代化國家建設沖刺的階段。城鎮化是國家現代化的重要標志，任何影響城鎮化進程的因素、問題，都將成為我們攻克的難關、正視的瓶頸。理解并分析新階段環境規制對城鎮化發展的全面影響，將進一步促進城市生態建設、改善農村生態環境，為解決城鄉一體化問題提供現實依據。

二、新階段環境規制對城鎮化發展的現實影響

（一）優化城鎮化進程中的城市綠色發展挑戰

新階段的到來，不僅引領著國家政治、經濟、文化、體育、環境等各領域的發展目標發生深刻變革，更催生了社會各主體對社會建設的新要求與新期待。在這一背景下，環境保護工作的重要性日益凸顯，中央及各級政府對環境規制的重視程度也隨之提升。相較于新中國建立初期，當前的環境規制政策已逐步走向成熟與完善，形成了一套科學、系統的管理體系，并更深入地融入生產生活的各個方面，贏得了民眾的廣泛認可與支持。

環境規制在城鎮化進程中發揮著舉足輕重的作用。通過積極宣傳生態文明觀念、下達環境保護等行政指令，政府有效地遏制了一系列以空氣污染、水污染、土質污染、工業污染為代表的環境問題。這些政策變革不僅促使企業、民眾以及城鎮中的其他行業紛紛調整其生產生活方式，開始以城市綠色發展為目標導向，還推動了整個社會向更加環保、可持續的發展方向邁進。

具體而言，環境規制政策的實施成功減輕了城鎮化進程中綠色發展的不利因素，降低了已發生的負面影響。它促使企業采用更加環保的生產技術和管理模式，減少了對環境的污染和破壞；同時，也引導民眾形成綠色、低碳的生活方式和消費觀念，提高了整個社會的環保意識。此外，環境規制還推動了農村生態環境的改善和城鄉一體化的進程，為實現全面、協調、可持續的城鎮化發展提供了有力的支撐和保障。

（二）促進區域內各企業開展綠色創新發展建設

在城鎮化進程中，環境規制等政策的實施對于制約環境污染、減少污染問題具有至關重要的作用。這些政策的落實不僅有助于提升城鎮化的質量，還為民眾打造了宜居的生存環境，實現了經濟文化水平的高質量可持續發展。在此過程中，環境規制作為政策調節工具，對企業這一行為主體產生了深遠的影響。

具體而嚴格的環境規制政策，必然要求區域內的企業克制損公利己的行為，以生態環境不受破壞為前提開展生產經營活動。同時，這些政策也在一定程度上激勵企業放棄粗放型的生產結構，通過技術創新或管理精細化等手段開發新型產品，以占據市場份額并提高企業的核心競爭力，從而實現利益最大化。

在這一過程中，環境規制對企業生產力的創造具有積極的促進作用。它不僅為企業提供了更正確的發展指導，而且幫助企業開展綠色創新發展建設，完成產品的更新換代，進一步滿足不斷變化的消費者需求。因此，環境規制在促進區域內企業綠色創新發展建設方面發揮著重要的催化作用。

（三）加速城鎮化進程中經濟增長方式的質變

改革開放以來，人口紅利、改革紅利等經濟增長原動力不斷被城鎮化這一新的經濟增長動力所替代。城鎮化發展速度及規模都呈現出成倍級的增長，城鎮人口急劇增加，農村空心化現象加劇，城市集群現象也逐漸出現，工業、服務業、商業等扎堆落戶城市，催生城市人口密集化，為獲得較快經濟增長速率，城鎮化發展帶來了一系列資源枯竭、環境污染、生態退化等問題，從長遠來看容易造成區域經濟驅動力的不足，影響經濟可持續發展

面對這一挑戰，加強環境規制政策的執行顯得尤為重要。具體是指，主動積極配合政府行為，服從頂層設計，將生態環境保護作為衡量區域經濟發展水平的重要指向標。由此，可從質的角度轉變過去資源配置型的經濟增長方式，逐漸形成生態環境與經濟增長雙向發力的內涵開發型增長方式，推進新時期新型城鎮化建設規劃。

由此可見，加強環境規制政策落實，不僅是適應新型城鎮化的要求，更是經濟增長方式發生質變的有力保障。

（四）保護不可再生環境資源維系人類健康生存

環境規制，主要是指政府為調節市場機制在環境外部性問題上的失靈，謀求經濟與自然和諧發展的目標，而通過頒布行政制度、利用市場機制并發揮公眾作用的方式，約束經濟主體排污行為的制度安排。

城鎮化進程中，整個社會資源主要應用于經濟生活等環節，也間接導致人和自然的關系趨于緊張。同時，工業化進程的加速使得礦產、土地、煤炭等不可再生自然資源遭到過度開發利用，經濟發展與環境可持續發展之間的矛盾愈加惡化。

為了人類未來生存空間的健康、宜居，政府必須采取行政措施對資源浪費、環境污染予以干預。而環境規制的有力施行，不僅可以彌補市場機制的不足，而且可以引導工業體系改進生產結構，學會合理使用不可再生自然資源，從而維護人類與自然環境的平衡發展，實現社會經濟與生態環境的和諧共存，進而保護人類共同生存的家園。

（五）反映對城鎮化發展水平具有空間溢出效應

近年來，中國城鎮化率飛速增長，經濟、科技、社會、人口等方面更是突飛猛進，而快速城鎮化也帶來區域經濟發展不均衡、不協調、差異性突出等問題。生態環境日益惡化已成為中國社會發展面臨的重大綜合性課題，也使得環境規制越來越受到重視，關于環境規制對經濟、生態等方面影響的理論研究文獻實現大幅增長。其中，李澤眾、沈開艷著重探究不同類型的環境規制對城鎮化水平的空間溢出效應，發現過程型和效果型環境規制在全國各區域均表現出明顯的空間溢出效應，不同方式的環境規制都可以促進區域內及區域周邊地區的城鎮化發展水平［6］。從這些理論研究中，利用省份、城市數據及計量模型等，依靠實證分析獲取結果，具有一定的理論實踐意義。這些文獻對環境規制影響研究提供了重要支撐，也從中反映出環境規制對城鎮化發展水平具有一定的空間溢出效應。

三、新階段環境規制對城鎮化發展的障礙分析

進入全面建設社會主義現代化國家的新階段，政府愈發重視生態環境的保護，并更加強調人居環境與自然環境的和諧共生。如何有效利用政策工具以更好地服務于現代化建設，成了政府面臨的新問題與新目標。環境規制作為一種日益受到重視的政策工具，在推動城鎮化發展方面發揮著積極作用。然而，它也存在一些負面影響，對城鄉生態文明一體化進程中的企業轉型、產業結構升級、經濟增長方式轉變以及居民消費模式等構成挑戰，對新型城鎮化建設的發展形成了一定障礙。

（一）環境規制約束力不足，阻礙居民生態理念提升

環境規制是以政府和企業為主體、以環保為目的、以個人和組織為對象的一種約束性行為，在環境改善中起到積極作用，改善日益惡劣的生態環境。我國環境規制政策調節行為相對于歐美等發達國家，整體環境規制體系還不完善，初步形成的“行政命令、市場激勵、公眾參與”的環境規制政策工具體系還面臨著不少難解的問題。涉及公眾參與度方面，環境規制政策的執行基于公眾自愿，不具有強制性，環境規制強制力及法律約束呈現出明顯不足，也導致部分環境規制工具發揮效力弱化，讓環境規制政策浮于表面、流于形式，不利于居民生態保護理念的貫徹及落實，嚴重影響民眾參與環境治理的積極性。由此可見，環境規制力度的不足，對民眾指導性、引導力等都會產生影響，不利于生態文明觀理念的宣傳，城鎮居民思想意識上的不充分，將對新型城鎮化建設發展產生阻礙作用。

（二）環境規制制度缺陷，阻礙城鄉隔閡動態消除

環境規制理念經歷了從“污染防治觀”到“使經濟社會發展與環境保護相協調”再到“生態文明觀”“綠色發展觀”的轉變過程，是新中國成立70多年來環境治理逐漸推進的過程，更是環境規制政策從量到質的突破發展。然而，環境規制理念的時空演變明顯優于環境規制制度建設的進程，環境規制制度體系完善程度還遠遠不夠。目前，我國總體上仍處于以城帶鄉、以工補農的轉型發展階段，政治、經濟、文化等二元隔閡與分立依然存在，而環境規制制度存在的缺失，更易引發工業污染由城市向農村地區轉移，農村地區被迫演變為制造污染的更大源地，從而加劇城市與鄉村在經濟發展水平、生態環境建設、公共基礎設施及家庭收入水平等方面的差距，產生更嚴重的城鄉失衡問題，進一步阻礙城鄉隔閡的消解。因此，要格外注重環境規制制度層面的建設、完善以及對城鄉一體化發展產生的影響力，并采取積極應對措施。

（三）環境規制效率降低，制約產業結構升級進程

環境規制效率是國家在行使環境保護的公共管理職能、從事管理活動時所獲得的環境效益同所投入的環境管理成本之間的比率關系，是評估政府環境治理績效的重要方式和途徑［7］。環境規制效率的高低不僅關乎政府環境治理成效的高低，也是政府投入管理成本高低的表現，更可體現政府推動環境污染治理的成效。環境規制的實施讓企業或者產業群體不斷調整生產方式或資源配置，理性評估自身的成本運作，并通過各類行政限制措施倒逼企業或產業規范生產、合理轉移，迫使污染型產業慢慢消退，環保高附加值的產業獲得發展，進而實現產業結構升級換代。可見，強調環境規制效率，研究環境效益與成本比率，可進一步把控環境規制的干預度及嚴格度。沒有較為嚴格的環境規制，將無法保障較高的環境規制效率。近年來，隨著社會經濟環境復雜等原因，環境規制效率有所降低，已逐漸制約部分區域產業結構升級速度及效果。

（四）環境規制政策效果影響治污技術創新成本

環境規制政策的執行效果關乎防污治污技術的創新提升。我國環境規制政策發展進程中，最初的政府強制干預政策，主要包括污染物排放許可、行政處罰、征收排污稅等強制性手段，政府過度追求環境規制政策效果致使企業成本不斷提升，用于技術創新的成本也不斷增加，當超過企業承受臨界點之后反而不利于企業生產效率的提升。隨之，以市場激勵為主的環境規制政策，依靠市場經濟自主調節作用，促進環境的外部性成本內部化，刺激企業通過改善生產模式減少污染排放，通過防污治污技術創新加強環境管理，最終獲得的經濟效益遠大于治污技術創新所投入的成本，并產生了較好的環境防治效果。從中可以看出，對環境規制政策的執行效果應理性對待，過度追求環境規制政策效果將影響治污防污技術開發成本，對全要素生產率起到抑制作用。

（五）環境規制強度與城鎮化發展間協調性較差

環境規制，以保護環境為目的，對污染公共環境的各種行為進行規制。環境污染是一種負外部性行為，對這類行為進行規制就是要將整個社會為其承擔的成本轉化為其自身承擔的私人成本。環境規制強度的高低，將會影響整個社會需要承擔的環境治理成本，進而影響整個社會發展進程。結合當前城鎮化發展狀況及環境規制強度，兩者之間存在相互影響。如果兩者之間協調性較高，將會維持兩者的互相促進作用，減少負面效應對兩者的破壞。新中國成立70多年來，國家早期將主要精力用于經濟社會發展，過分注重城鎮化水平的提升，忽略了環境規制的建設，導致環境規制層面處于嚴重脫節，環境規制強度明顯滯后于城鎮化發展水平。雖然近年來環境規制強度獲得了短期的強化，但相較于城鎮化發展質量仍有所緩慢。這也造成兩者間協調性還處于摸索結合階段，整體協調性不強，存在互相制約現象。

四、新階段下環境規制對城鎮化發展的新驅動策略

我國進入新發展階段：一方面，發展環境、發展條件、發展目標、發展方式、發展動力等不斷轉換；另一方面，也是中國共產黨主動作為、迎接挑戰、積極創新、精準施策的實踐創造造就的。新階段下環境規制對國家現代化發展建設將起到越來越重要作用，是環境治理成效的重要手段。對此，應針對環境規制對城鎮化發展的部分弱發揮性問題，嘗試從理念、政策執行、制度改革、科技進步等方面探索環境規制對城鄉一體化發展的新驅動策略。

（一）秉持生態環境理念宣導，落實最廣泛受眾居民體

環境規制更大范圍、更多區域的落實與貫徹，既離不開政府主觀能動性，更需積極調動社會各界力量參與環境規制政策的宣傳、守約、規范、執行等。其中，處于城鎮社會中生存的每一個居民，都應主動了解環境規制概念、意義、內涵及核心目標，才能實現最大范圍的生態環境保護群。首先，政府應做好引導服務，轉變行政理念，提高政務服務意識，促使公職人員就環境規制政策做好入戶、入社區、入農村、入企業的宣傳，用高質量服務營造有利于政策執行的環境。其次，政府應加強生態環境先行理念，持續推行行政民主化，尊重公民的言論自由權，積極維護民眾參與環境治理的權益，進而提升民眾參與生態環境保護的積極性，從思想到行動實現統一，助力政府、企業搞好污染治理，把利好政策實現最后一公里覆蓋，促進城市、農村地區生態文明觀優良思想氛圍的形成。

（二）強化環境保護制度建設，美化城鎮生態防治污染

任何政策的高效執行都離不開完善的制度保障。我國環境規制體制中缺乏激勵功能與約束功能，也阻礙了環境問題解決和規制效率提高。我國能否建立起完善的環境保護制度，并加強制度執行與激勵作用，是環境可持續發展的關鍵所在。［8］首先，應加強環境規制制度建設的頂層設計，做好整體性、系統性長遠規劃，確保制度建設的實效性、適應性，發揮好中央垂直管理與地方政府平行管理雙向作用，保證制度建設的全面性、指導性。其次，加強環境規制監管制度創新建設，加大環境監管執法力度，有責必擔、失責必究，建立環境責任追究體系，監督環境部門將責任落到實處，避免執法不力、粗放執法等行為，維護被執法者權益。最后，在制度建設中補充激勵機制方面內容，完善生態補償制度，調動環境污染企業整治污染、綠色生產的積極性，實現生態環境的持續好轉。

（三）落實企業綠色轉型政策，優化產業結構升級調整

中國面臨新的發展階段，生態、經濟協調平衡發展應成為主流。習近平總書記強調：“綠水青山就是金山銀山。”作為21世紀的建設者，更應把生態環境保護作為建設的頭等大事，加強對環境保護的認知，任何社會主體都應遵循自然規律，除了正式制度上的強制性還應遵循價值觀、社會習慣、道德及風俗等非正式制度。環境規制創新驅動策略探索，還應將重點集中于企業主體。首先，加強對企業綠色發展、健康壯大等生產理念的貫徹，安排區域內政府部門與企業內部進行交流、培訓，提升企業對環境保護的責任意識。其次，強化企業轉型發展驅動力，利用市場化調節機制調動企業轉型發展的決心，完善有利于綠色發展的資源價格形成機制，推動企業主動創新、積極作為。最后，優化產業結構升級，利用產業升級及轉移發展與環境規制之間的相互影響，改善城鎮化進程中的生態破壞，減少抑制作用的發生。

（四）科技創新引領市場發展，實現生態經濟驅動戰略

環境規制對城鎮化發展正向作用的發揮，還應強調對環境治理成本的投入，尤其應注重開發生態環境技術，增加科研技術投入，利用科技改變整個市場環境，減少重工業污染類型企業，加大環保技術研發力度，減少對稀缺環境資源的汲取，依賴可再生資源獲取經濟效益的提升。首先，利用科學技術的創新引領市場發展，重點圍繞綠色生態經濟建設搞科研，實現節能環保資源、清潔能源供給、生態修復等領域的核心技術突破。其次，建立生態經濟為紐帶的技術聯盟，廣泛與全球其他國家開展可持續發展領域的科研合作，共同開發未知世界，維護全球生態平衡。最后，政府給予綠色科研機構及企業一定的政策扶持，從金融資金、人才培養、稅收減免、科研合作、知識產權等方面進行多項優惠，進一步提高市場主體開展綠色技術創新的能動力。

（五）推進新型城鎮化建設，生態環境與城鎮發展共贏

進一步探索環境規制對生態環境的促進作用，并作用于城鄉一體化建設中，應成為環境規制戰略性發展趨勢。首先，利用環境規制行政行為進一步推進新型城鎮化建設，嚴格執行區域防污治污政策，大力在城鄉一體化中發展綠色循環經濟，促進生態建設與城鎮化發展同向同行，充分考慮城市和區域間的空間聯系與互動，以構建新的生態優勢為目標，在無差別、整體化的環境規制基礎上，打破行政壁壘，推進區域間的產業圈層升級和協同發展，實現不同區域間生態環境共建共享共治。其次，堅決防范重污染型企業在轉移出城市后，向農村、山區等鄉村地區聚集，為新型城鎮化建設斬斷錯誤走勢，保留鄉村地區發展潛力，最終為新型城鎮化建設保留無污染、原生態、綠意盎然的生態源地。最后，實行差異化的環境規制政策，根據不同地區、不同區域經濟、產業、環境生態等發展現狀，實行因地制宜的環境規制政策，創造城鎮化高質量發展與生態文明建設的雙贏局面。

五、結語

本文探討了新階段下環境規制對城鎮化發展的現實影響與實踐探索。通過分析，發現環境規制不僅有效抑制了城鎮化進程中的環境污染，推動了城市綠色發展和企業綠色創新，而且促進了經濟增長方式的質的轉變，保護了不可再生資源，對城鎮化發展水平具有空間溢出效應。然而，環境規制在實施過程中也面臨挑戰，如規制力度不足、制度缺陷、協調性不強等問題。為此，提出了加強環境規制政策執行、改革環境規制制度、推動科技創新引領市場發展等新驅動策略，以期實現城鄉一體化和生態文明的共贏發展。這些發現不僅為我國新型城鎮化建設提供了理論支撐和實踐指導，也彰顯了環境規制在促進可持續發展中的重要作用。

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［5］張國興，馮祎琛，王愛玲.不同類型環境規制對工業企業技術創新的異質性作用研究［J］.管理評論，2021，33（1）：92-102.

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［8］何宏慶，魯慶.環境規制、數字普惠金融與新型城鎮化［J］.江西農業學報，2023，35（12）：169-176.

（責任編輯 劉成賀）

Practical Impact and Exploration of Environmental Regulation on Urbanization Development in the New Stage

CHEN Yijing

（School of Management， Zhengzhou University of Technology， Zhengzhou， Henan 450044， China）

Abstract：Since the founding of the People’s Republic of China， the impact of environmental regulation on urbanization has gradually emerged and deepened. With the advent of the new stage in the 21st century， environmental regulation， which advocates the strategic concept of ecological civilization construction， has a more multifaceted and specific impact on the development of urbanization， and is one of the essential means to promote the integrated and ecological development of urban and rural areas. The rapid process of urbanization has caused ecological and environmental degradation， and the implementation of environmental regulation policies can improve the quality of the ecological environment. However， the resulting resource resettlement may not necessarily have a positive effect on urbanization， and there have also been obstacles to the development of industry， residents’ concepts， technological innovation， and other aspects due to insufficient strength， intensity， and efficiency， affecting the evolution of urbanization. In the new stage， environmental regulation should strengthen coordination and cooperation with concept implementation， system improvement， scientific and technological prevention as well as the whole society， and should implement innovative practices， and jointly promote the construction of new urbanization with ecological sustainable development.

Key words：environmental regulation; urbanization; ecological environment; industrial upgrading