我國圖書館事業政策的多源流分析：變遷進程與變遷因素

[摘 要] 準確理解圖書館事業的政策變遷邏輯是推動圖書館高質量發展的重要前提。基于對91項圖書館事業發展政策的資料分析可知，新中國成立以來我國圖書館事業政策變遷進程劃分為星星之火的站起來階段（1949—1978年）、多點發力的富起來階段（1979—2012年）和高位推進的強起來階段（2013年至今）三個階段。從多源流理論視角就圖書館事業政策變遷因素進行解構，可以得出各階段的發展瓶頸構成問題流，多方建言構成政策流，高層重視構成政治流，多源耦合開啟政策之窗并推動圖書館事業政策變遷。

[關鍵詞] 圖書館政策 圖書館事業 政策變遷 多源流理論

[中圖分類號] G251.3 [文獻標志碼] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20230632

[本文引用格式] 付亞萍，楊峰.我國圖書館事業政策的多源流分析：變遷進程與變遷因素[J].圖書館建設，2024（2）：41-50.

Multi-Source Flow Analysis of Librarianship Policies in China： Evolution Process and Factors

Fu Yaping， Yang Feng

[Abstract] Understanding the logic of librarianship policies evolution process is an important prerequisite for promoting high-quality development of the librarianship. Based on the analysis of 91 librarianship policies， the evolution process of China’s library policies since the founding of the People’s Republic of China is divided into three stages： the rising stage of a spark （1949-1978）， the enrichment stage of multipoint development （1979-2012）， and the strong stage of high-level promotion （2013 to present）. Deconstructing the factors of librarianship policies evolution from the perspective of multi-source flow theory can lead to the conclusion that the development bottlenecks at various stages constitute a problem flow， multiple opinions constitute a policy flow， high-level attention constitutes a political flow， and multi-source coupling opens a window of policy to promote librarianship policies evolution.

[Keywords] Library policy； Librarianship； Policy evolution； Multi-source flow theory

0 引 言

圖書館是傳承人類文明、傳播知識、弘揚社會主義核心價值觀、助力科技創新、服務個人終身學習與全面發展的重要文化陣地、精神陣地和研究陣地，圖書館事業是社會主義現代化事業的重要組成。黨的二十大報告關于“中國式現代化是物質文明和精神文明相協調的現代化”“大力發展社會主義先進文化”“建成教育強國、科技強國、人才強國、文化強國”等論述，對新時代圖書館事業發展提出了更高的要求。政策建設是事業發展的基石，新中國成立以來，為指導圖書館事業規范有序發展，我國先后出臺了一系列圖書館事業政策，但持續完善圖書館事業政策體系仍然是現階段的重要任務，如《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》強調，要樹牢依法治理意識，持續完善和全面落實公共圖書館法等公共文化政策法規體系；文化和旅游部、發展改革委、財政部《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》明確作出了制定公共圖書館館藏文獻信息處置管理辦法、公共圖書館文化館年報編制指南等配套政策的工作部署。

圖書館事業政策是國家為指導圖書館事業，針對圖書館的性質定位、發展方向和工作實踐作出的制度安排[1]。歷史制度主義主張，過去的制度決定著未來的制度發展方向，要關注政策何以穩定又何以變遷[2]。本文以新中國成立以來我國國家層面出臺的圖書館事業政策為研究對象，基于多源流理論分析框架，剖析政策體系的變遷進程，探究圖書館事業政策變遷的影響因素，以期深化對圖書館事業政策發展邏輯的認知，進而為未來圖書館事業政策建設提供參考。

1 文獻回顧

政策研究是圖書館事業研究的重要組成。現有圖書館事業政策研究主要從如下幾個維度展開：一是整體視野下關于政策的宏觀分析，如黃會奇等人[3]將我國圖書館發展政策歸納總結為創建與初步發展、改革開放后快速發展、向現代化轉型、21 世紀大發展四個階段；范興坤[4]就我國公共圖書館事業發展的政策思想、政策建設特點和關鍵政策支撐點進行了分析；余昕[5]分析了我國圖書館政策的困境與突破路徑。二是發展視野下的專項政策研究，側重關注全民閱讀、館藏資源建設、數字化轉型、文獻信息服務等子領域事業發展的專項政策，如蔣盼等人[6]就全民閱讀政策的漸進發展進程、多主體全人群多區域政策供給特征、政策治理效能轉化進行了探討；陳晉等人[7]就圖書館數字資源館藏政策的實踐與研究進行了縱向分析，在發現不足的同時就政策意識、條款和評估等提出了完善建議；崔旭等人[8]立足政策工具分類理論，運用灰色關聯分析方法解構了智慧圖書館政策的要素，并提出政策體系建設經驗；溫芳芳等人[9]就公共圖書館文獻信息處置政策的文本規范性、內容合理性、標準具體性等進行了分析。三是全球視野下的政策比較研究，比較的范疇包括館藏、贈書、版權、隱私、開放獲取、預約服務、用戶權利、讀者違規處置等，如段潔濱[10] 就美、俄、中三國圖書館文獻保護與利用政策進行了比較；李永秀[11] 就中美兩國研究型圖書館的借閱、開館時間、隱私保護、導讀等用戶權利政策進行了比較；章偉良等人[12]比較了美、英、澳國家圖書館參考咨詢服務政策；齊海晶等人[13]比較分析了國內外圖書館網站個人信息保護政策的核心要素。

綜觀文獻，現有圖書館事業政策研究已取得較多成果，但仍存在進一步拓展的空間：一是較為缺乏“全景+縱深”地針對圖書館事業政策整體性變遷進程的歷史分析；二是較為缺乏政策分析理論框架的指導，尚未充分運用公共政策學的理論、工具與方法；三是較為缺乏政策變遷影響因素的研究，對“政策是什么”的研究多于“為什么政策會這樣”的研究。鑒于此，本文將從歷史全景的視角，在經典政策分析框架——多源流理論的指導下，考量新中國成立以來國家層面圖書館事業政策的變遷進程及其影響因素。

2 理論基礎與數據來源

2.1 理論基礎

打開政策過程黑箱，發現政策變遷影響因素是政策科學最重要的任務[14]。1984年，美國政策科學家約翰·W·金登出版的《議程、備選方案與公共政策》一書，基于對理性決策模式、漸進主義以及垃圾桶模型理論貢獻與局限性的綜合考察，構建了多源流理論，主張政策議程的影響因素可歸納為三條源流，即問題流、政策流和政治流。問題流關注社會問題如何被識別并確立為政策問題，驅動因素包括重要指標變化、焦點事件、現行政策項目運行反饋等；政策流關注“政策原湯”中備選方案和政策建議的選擇過程，政策共同體最終選擇的方案需具備技術可行性、主流價值可接受性、預算可操作性等標準；政治流關注公眾情緒、利益集團競爭、政府內部關鍵人事調整與管理權責變更等政治因素的作用，當三條獨立的溪流匯合時，政策變革的窗口則開啟[15]。多源流理論為系統理解復雜政策過程提供了新思路，自提出以來，被諸多學者運用于公共政策議程設置、政策變遷、政策終結等研究[16]。我國現有圖書館事業政策研究側重于靜態闡釋政策建設的重要性[17]、思路[18]、內容[19]、困境[5]等，多源流理論的優越性在于動態解構政策變遷過程中的多元因素，故本文采用多源流理論分析框架，探究新中國成立以來我國圖書館事業政策變遷的階段特征和影響因素，以期深化對圖書館事業政策變遷復雜過程的理解，從而為推動圖書館事業政策體系的持續完善提供理論參考。

2.2 數據來源

本文主要關注新中國成立以來國家層面的圖書館事業政策，主要數據來源為北大法寶法律數據庫和國家圖書館研究院編撰的《我國圖書館事業發展政策文件選編（1949—2012）》，前者主要收錄了改革開放以來的政策，后者則對新中國成立以來的政策有較為全面的梳理。在北大法寶法律數據庫以“圖書館”“圖書室”“職工書屋”“公共電子閱覽室”為標題，檢索到（檢索日期為2023年2月19日）116項中央政策文本（包括法律、行政法規、部門規章、黨內法規制度、團體規定、行業規定），剔除其中一些事務性的通知、通報，如《文化部關于全國文化信息資源共享工程暨公共電子閱覽室建設試點工作督導情況的通報》，以及不具有普適性的針對某一圖書館的批復、函等，如《國家文物局關于清華大學圖書館北樓建設工程的批復》《國家文物局關于孑民圖書館（孑民研究中心）建設項目意見的函》，篩選出45項政策。另從《我國圖書館事業發展政策文件選編（1949—2012）》補充收集到北大法寶法律數據庫沒有收錄的46項相關政策，共計91項。

3 我國圖書館事業政策的變遷進程

2017年，習近平總書記在“7·26”重要講話中將當代中國發展進程概括為“站起來—富起來—強起來”三次躍遷，文化事業作為社會主義現代化事業的重要組成，也經歷了這三個發展階段[20]。新中國的成立、黨的十一屆三中全會和十八大的召開，分別是我國開始站起來、富起來和強起來的里程碑事件[21]，本文以1949年、1979年和2013年作為時間節點，考察新中國成立以來圖書館事業政策的變遷進程。運用質性分析軟件NVivo 11 Plus對政策文本的詞頻分析顯示（見圖1），三個階段的政策注意力存在顯著差異：1949—1978年高頻詞是圖書館、圖書、工作、科學、研究、讀者、工會等；1979—2012年高頻詞是圖書館、工作、服務、建設、文化、圖書、公共等；2013年至今高頻詞是圖書館、公共、服務、文化、建設、文獻、信息等。

3.1 站起來階段（1949—1978年）：星星之火

新中國成立到改革開放前這一階段共檢索到16項圖書館事業政策，所有政策的發文主體都只有1個部門，主要是文化部（10項），其他還有出版總署、中華全國總工會、國家文物事業管理局、教育部等部門，國務院出臺的政策只有2項，即《全國圖書協調方案》（1957）和《國務院批轉國家文物事業管理局關于圖書開放問題的請示報告》（1978）。1955—1957年是該階段政策建設的黃金三年，共出臺了9項政策。

圖書館事業政策的站起來階段在總體上呈現數量少、文本短、系統性不強等特點。政策內容主要聚焦3個方面：（1）圖書館改造。既關注閱覽室硬件建設，也強調機構完善、工作隊伍建設等，主要政策有《改造北京圖書館方案》（1951）、《文化部關于加強與改進公共圖書館工作的指示》（1955）等。（2）圖書館運行機制建設。針對圖書查禁、停售、收購、跨館協調、開放、藏書補充、舊書交換、樣本繳送、外銷、目錄編制等環節做出規范性要求，主要政策有《中華人民共和國文化部關于補充省（直轄市）圖書館藏書的試行辦法的通知》（1955）、《中華人民共和國文化部關于清理公共圖書館積存舊書成立交換書庫問題的通知》（1956）、《國家文物事業管理局關于嚴禁將館藏文物圖書出售作外銷商品的通知》（1978）等。（3）圖書館分類建設。除了區別定位不同層級（省以上和其他）、不同類型（專業性和大眾性質）圖書館的功能，還出臺專項政策指導工會圖書館、兒童圖書館和高等學校圖書館建設，主要政策有《中華人民共和國文化部抄發中華全國總工會發布的〈關于工會圖書館工作的規定〉〈關于清理工會圖書館藏書的決定〉〈關于加強工會俱樂部工作的指示〉（略）等文件》（1955）、《教育部關于加強高等學校圖書資料工作的意見》（1978）等。

從政策目標來看，旨在實現如下政策效果：（1）明確圖書館的方針和任務。《文化部關于加強與改進公共圖書館工作的指示》（1955）指出，要根據國家建設的需要和人民群眾日益增長的文化要求，以及“整頓鞏固、提高質量、積極穩步”的方針開展工作。1956年7月，文化部社會文化事業管理局在全國圖書館工作會議作題為《明確圖書館的方針和任務為大力配合向科學進軍而奮斗》報告時指出，公共圖書館的兩大基本任務分別是向廣大群眾流通圖書，通過文化教育提高其思想、政治和文化水平；向科學研究工作者提供圖書資料，促進科學的迅速發展。（2）查漏補缺促發展。強調以讀者為中心，以實際問題為導向，通過政策體系建設，為解決圖書整理、收藏、補充、借閱等方面的不足提供工作抓手，提升對不同讀者不同需求的回應能力。

3.2 富起來階段（1979—2012年）：多點發力

改革開放后，出臺的首個圖書館事業政策是《教育部關于試行高等學校實驗技術人員和圖書資料情報人員職務名稱確定與提升的兩個〈暫行規定〉的通知》（1979年3月10日）。在1979—2012年這一時間段共檢索到54項政策，其中政策密集出臺的年份為1981年（4項）、1982年（4項）、1987年（4項）、2011年（5項）、2012年（4項）。發文機構主要是文化部和教育部，文化部自行制定或參與制定政策24項，教育部自行制定或參與制定政策16項，另有中央宣傳部、財政部、國家文物局、國家出版局、建設部、民政部、中華全國總工會、國家版權局、全國掃黃打非工作小組等機構不同程度地參與到圖書館政策建設中。

政策網絡方面，有44項政策的發文主體為1個部門；7項政策的發文主體為2個部門，如文化部與財政部聯合發布了3項；1項政策的發文主體為3個部門，即《建設部、文化部、教育部關于發布行業標準〈圖書館建筑設計規范〉的通知》（1999）；2項政策的發文主體為4個部門，如《中央宣傳部、文化部、國家教育委員會、中國科學院關于改進和加強圖書館工作的報告》（1987）。

政策內容主要聚焦5個方面：（1）圖書館涉外工作。針對外國教材的引進、積累、管理和使用，對外圖書交換以及外籍讀者借閱圖書等問題出臺了系列政策規范，主要有《教育部關于高等學校外國教材中心圖書室若干問題的暫行規定》（1979）、《國家文物事業管理局批轉北京圖書館〈關于接待外籍讀者借閱圖書的請示報告〉》（1979）、《國家文物事業管理局關于印發〈十省市圖書館對外圖書交換工作座談會紀要〉的通知》（1980）、《文化部、教育部關于外籍人員使用省市公共圖書館書刊問題的補充通知》（1981）等。（2）專業人才隊伍建設。就圖書館工作者的職業守則、職務職稱、進修學習、專業認證和圖書館學科教育等出臺政策規范，如《教育部關于試行高等學校實驗技術人員和圖書資料情報人員職務名稱確定與提升的兩個〈暫行規定〉的通知》（1979）、《全國高等學校圖書館工作委員會關于頒發〈高等學校圖書、資料、情報工作人員守則〉的通知》（1982）、《教育部印發〈關于發展和改革圖書館學情報學教育的幾點意見〉的通知》（1983）、《教育部關于進一步辦好高校圖書館專業干部進修班的幾點意見》44（1984）、《文化部關于公共圖書館系統〈圖書館學專業證書〉制度試行辦法》（1988）等。（3）圖書館規程建設。在發布《文化部關于省（自治區、市）圖書館工作條例》（1982）的基礎上，分別出臺了《普通高等學校圖書館規程》（1987）、《中國人民解放軍院校圖書館工作條例》（1987）、《中小學圖書館（室）規程》（1991）、《中等專業學校圖書館規程》（1997）、《普通高等學校圖書館規程（修訂）》（2002）、《中小學圖書館（室）規程（修訂）》（2003），不斷完善各級各類圖書館工作的規則和章程。（4）圖書館評估定級。為推動圖書館工作規范化和標準化，制定不同層級圖書館的質量評估標準，主要政策有《文化部關于在縣以上公共圖書館進行評估定級工作的通知》（1994）、《關于命名一、二、三級圖書館的決定》（1994）、《文化部關于印發省、地、縣級圖書館評估標準和省、地、縣級少年兒童圖書館評估標準的通知》（1997）、《文化部社會文化司關于印發縣以上公共圖書館評估細則的通知》（2009）等。（5）數字圖書館和公共電子閱覽室建設。就建設目標、任務、標準、步驟和保障等提供了政策指引，主要政策有《文化部辦公廳關于印發〈公共電子閱覽室建設試點工作方案〉的通知》（2010）、《文化部、財政部關于實施“數字圖書館推廣工程”的通知》（2011）、《文化部辦公廳關于印發“數字圖書館推廣工程”省級、市級數字圖書館硬件配置標準的通知》（2011）、《文化部、財政部關于印發〈“公共電子閱覽室建設計劃”實施方案〉的通知》（2012）、《文化部關于加快實施數字圖書館推廣工程的意見》（2012）等。

從政策目標來看，旨在實現如下政策效果：（1）完善服務體系與提高服務水平。政策文本中“服務”出現622次（見表1），從服務載體、服務內容、服務方式和服務結果等方面詳盡規定了圖書館服務體系建設的抓手和目標。（2）以圖書館建設促進社會主義現代化建設。政策強調圖書館要加強人才隊伍、文獻資源、圖書目錄體系、業務規范、數字資源等建設，進而推動文化建設、經濟建設、軍隊現代化建設、生產建設、法制建設、精神文明建設等。

3.3 強起來階段（2013年至今）：高位推進

2013年1月，文化部印發《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》，標志著圖書館事業政策建設進入深化發展的新階段。在此后10年間，我國出臺20項相關政策，2016年、2018年和2022年為政策活躍年，分別出臺了3項政策。其中尤為重磅的是《中華人民共和國公共圖書館法》（2017），標志著我國圖書館事業有了根本法律保障[22]。此階段的21項政策主要發文機構是文化部或機構改革后成立的文化和旅游部（15項），另有全國人大常委會、教育部、財政部、國家文物局、住房和城鄉建設部、國家新聞出版廣電總局等。

政策網絡方面，有16項政策的發文主體為1個部門；3項政策的發文主體為2個部門，如財政部、文化部關于印發《中央補助地方美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放專項資金管理暫行辦法》的通知（2013）；1項政策的發文主體為3個部門，即《教育部、文化部、國家新聞出版廣電總局關于加強新時期中小學圖書館建設與應用工作的意見》（2015）；1項政策發文主體為5個部門，即《文化部、新聞出版廣電總局、體育總局、發展改革委、財政部關于印發〈關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見〉的通知》（2016）。

政策內容主要聚焦3個方面：（1）中長期規劃與法治建設。開始以五年規劃的方式確立公共圖書館事業的發展方向、總體思路和重點任務，并以專門法律為公共圖書館事業發展提供根本遵循，《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》（2013）、《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》（2017）、《中華人民共和國公共圖書館法》（2017）、《中華人民共和國公共圖書館法》（2018修正）的出臺標志著圖書館政策進入成熟期。（2）行業標準建設。制定建筑設計、行業條碼、服務規范、影響力評估等規范，主要文件有《住房和城鄉建設部公告第907號——關于發布行業標準〈圖書館建筑設計規范〉的公告》（2015），《文化部關于發布行業標準〈社區圖書館服務規范〉的通知》（2016）、《文化部關于發布行業標準〈圖書館行業條碼〉的通知》（2016）、《文化和旅游部關于發布〈信息與文獻 公共圖書館影響力評估的方法和流程〉等7項行業標準的公告》（2019）等。（3）疫情防控。根據疫情形勢動態調整圖書館開放時間和項目，主要政策有《文化和旅游部公共服務司關于印發〈公共圖書館、文化館（站）恢復開放工作指南〉的通知》（2020）、《文化和旅游部公共服務司關于印發〈公共圖書館、文化館（站）疫情防控措施指南（2021年11月修訂版）〉的通知》。

從政策目標來看，旨在實現如下政策效果：（1）完善管理體制機制，推動圖書館事業更好更快的發展。該階段政策強調要加強運行機制、人事制度、財政制度、資產處置制度等建設，靈活運用分類管理、分級管理、統一管理、行業管理、委托管理、監督管理等方式推進圖書館現代化科學管理。（2）構建普遍均等、惠及全民的公共圖書館服務網絡，推進文化服務體系建設。政策要求以公眾文化需求為導向，依托傳統文化、地方文化、民族文化、校園文化、網絡文化等資源，通過文化設施建設、文化惠民活動、文化培訓輔導、文化資源服務、文化科技創新等，提升文化供給能力和服務質量。

4 我國圖書館事業政策變遷的多源流理論闡釋

4.1 問題流：發展瓶頸

公共政策歷來是為解決公共問題而生，公共性和問題性是公共政策的本質屬性[23]。新中國成立以來，為回應圖書館事業各個發展階段的問題，政策體系與時俱進地進行調整和完善，不同階段的發展瓶頸構成了推進圖書館事業政策變遷的問題流。

新中國建立初期，百廢待興，圖書館事業也不例外，面臨館少、館舍簡陋、藏書量少、經費緊缺等困境，從圖書館數量和藏書量兩個關鍵指標就可見一斑：在圖書館數量方面，全國各類型圖書館僅有392所，其中高校圖書館132所，公共圖書館55所，科研系統圖書館17所[24]；在藏書量方面，全國高校圖書館藏書總共794萬冊，地方圖書館藏書基礎更為薄弱，如寧夏圖書館僅藏書1萬余冊，四川省圖書館藏書4萬余冊[25]。如何根據新中國建設和人民需要來接管、改造和新建圖書館是該階段面臨的突出問題，主要表現為不合理的規章制度如何革舊立新？圖書如何補充、清理、協調、交換和開放？工會圖書館、兒童圖書館如何發展？

改革開放后，圖書館事業迎來發展黃金期，各類型圖書館的數量、藏書、工作人員等都有顯著增長，基礎設施與館舍條件明顯改善，圖書館專業教育迅速發展，但 1985 年后，由于宏觀調控機制、行業化管理以及戰略性約束等方面的不健全[26]，圖書館事業再次遭遇發展“寒冬”。首先，在圖書館內部管理方面，體制上存在條塊分割，各自為政，布局不科學，重復建設，發展不平衡、不協同等問題；機制上存在思想觀念封閉，重藏輕用，管理機制僵化，計劃經濟時代的“鐵飯碗”思維惰性仍然存在[27]。其次，在功能發揮方面，由于國家公共財政的有限投入無法消解圖書館事業規模擴大和物價大幅上漲帶來的經費短缺[28]，進而導致圖書館職能萎縮，新書采購數量減少，文獻信息資源的完整性出現斷裂，讀者大量減少，工作人員隊伍不穩定等問題[29]。如何確保圖書館事業與社會經濟發展水平相適應是該階段面臨的突出問題，主要表現在：一是如何加強圖書館事業專業人才隊伍建設？二是如何做好改革開放后圖書館的涉外工作？三是如何提升圖書館工作規范化和標準化水平？四是如何推進數字圖書館建設？

十八大以來，通過黨和國家的高位推進，我國圖書館建設取得長足進展，圖書館體系日趨完備，基礎設施持續改善，文獻信息保障能力不斷提升，然而新時代的新發展、新技術和新需求也為圖書館帶來新的挑戰[30]：一是如何進一步完善法律法規和行業標準體系，強化圖書館事業的法律保障，促進行業規范有序發展？二是如何把握整體統籌和分類建設的平衡，下好圖書館建設全國“一盤棋”，有計劃、有步驟地推動圖書館事業高質量發展？三是如何確保圖書館免費開放的方針落到實處，更為優質均衡地實現文化惠民？此外，新冠疫情的出現讓圖書館面臨“何時何地對誰可如何開放何區域”的問題。

4.2 政策流：多方建言

科學的公共政策制定需要充分的協商民主，基于各相關主體自由平等地表達再做出公正抉擇[31]。我國圖書館事業政策變遷中的政策流主要來自國際組織、國際會議、學術共同體、全國兩會等，聯合國教科文組織、國際圖聯大會、中國圖書館學會的熱點議題，政協委員的提案和學界專家的研究等都影響著政策發展走向。

在站起來階段，圖書館事業開啟了集思廣益謀發展之路。具體包括如下兩方面：（1）國際組織的倡導提供了功能定位參考。1949年，聯合國教科文組織發布首版《公共圖書館宣言》，主張公共圖書館應該成為“民眾教育的生力軍”[32]。（2）學界的研究提供了發展思路啟發。一是將美國、日本、德國等國家的圖書館建設經驗介紹到國內，尤其倡導向蘇聯的先進經驗和先進人物學習；二是圍繞圖書館藏書整理、編目、科學服務、書刊采購、人才隊伍建設等業務工作進行總結、反思和建言。

改革開放后，圖書館事業迎來了“大討論”推動“大發展”的機遇期。三大討論陣地分別是：（1）學術年會。1979年，中國圖書館學會成立伊始就圍繞我國圖書館事業的重要作用與落后現狀展開大討論，首屆年會指出，要以實現社會主義現代化建設為工作重點，貫徹落實好“調整、改革、整頓、提高”方針[33]。自此，開啟了學術共同體為圖書館政策發展建言獻策的良好開端。此后年會多次專設政策研究分會場，如2006年以“中國圖書館法治環境構建：法律保障與行業自律”為主題，2007年以“圖書館法制建設與和諧發展”為主題。（2）期刊。許多學者發文就圖書館政策的重要性進行了深刻論證，指出制度不健全，尤其是全國性圖書館法的缺失，會導致職責不明晰、職能發揮不充分、發展格局不平衡、發展前景不可持續等問題。（3）全國兩會。例如，在2006年全國政協委員朱永新提交了關于城市社區圖書館建設的提案，就建設經費和日常管理都提出了具體建議[34]。

黨的十八大以來，社會各界對圖書館事業的建言熱情再創新高。主要表現在如下三個方面：（1）國際會議共話發展。2013年召開的第79屆國際圖聯大會從圖書館建設理念、數字信息資源共享、開放存取與知識產權、公民信息素養培育、政府信息公開等方面等進行了探討，為下一步圖書館事業發展樹立了風向標[35]。（2）國內學者不斷拓展研究的深度與廣度。學界立足本土實際，從數字圖書館、全民閱讀、圖書館服務、知識產權保護、圖書館員隊伍建設等方面提供了決策參考，還將國外館藏資源建設、現代技術應用、創客空間建設、閱讀推廣、業務外包、從業人員管理、服務質量評價體系、政策法規等方面的最新研究成果介紹到國內。（3）兩會建言獻策。朱永新、胡旭晟、劉寧、吳尚之等全國政協委員在兩會上就建立國家閱讀節、加強老年人閱讀、設立國家全民閱讀指導委員會、建立“中華典籍傳承基地”等提交提案。

4.3 政治流：高層重視

高層的注意力分配是影響政策變遷的關鍵要素[36]。在我國，影響圖書館事業政策的政治流主要體現在國家整體戰略部署和中央層面高級領導人的治國理念中，國家機構改革、五年規劃、政府工作報告、黨和國家領導人指示等都深刻影響著政策的發展進程。

新中國成立后，圖書館事業的政治方向得以確立：（1）明確主管部門。1949年10月，國家成立文化部，并指定由其下設的文物局主管圖書館事業，次年2月，文化部制定《中央人民政府文化部組織條例（草案）》，將圖書館事業主管部門變更為文化局圖書館處，其通過廣泛調查全面了解發展現狀，進而開始有針對性地推進圖書館事業建章立制[37]。（2）明確時代使命。1956年1月，中共中央在關于知識分子問題的會議上，發出“向科學進軍”的號召，毛澤東指出，全黨應努力學習科學知識，迅速追趕世界科學先進；周恩來指出，要急起直追，迅速提高我國科學文化力量[38]。為落實會議精神，同年7月文化部組織召開全國圖書館工作會議，將為科研提供圖書資料保障確立為圖書館的時代使命，就向科學進軍中的圖書館工作思路達成了廣泛共識[39]。

改革開放后，圖書館事業得到了空前的政治關注：（1）“圖書館”開始被寫入國家五年計劃。“六五”計劃指出要“加強公共圖書館建設”；“八五”計劃指出要“進一步辦好圖書館”；“十五”計劃再次強調要加強圖書館建設。（2）黨和國家領導人多次就圖書館工作做出指示。鄧小平多次強調，科學技術是第一生產力，強調科技現代化是四個現代化的關鍵，他還為新華社《經濟參考報》題詞：“開發信息資源，服務四化建設”，為圖書館信息化建設提供了指引，中國數字化圖書館工程從1998年開始啟動[40]；江澤民為上海市普陀區圖書館、湖南省少年兒童圖書館、北京大學圖書館、北京圖書館等多所圖書館題詞題名，強調公共圖書館是信息樞紐、文明基地和人民群眾的終身學校[41]；李鵬在第六十二屆國際圖聯大會開幕致辭中莊嚴承諾，中國會一直重視和支持圖書館與文獻信息工作，使其與經濟社會發展水平相適應[42]；胡錦濤于2001年出席數字圖書館網站開通儀式，2004年到中國科學院文獻情報中心考察知識創新工程試點工作情況[43]；溫家寶于2009世界讀書日，到國家圖書館與編輯和讀者交流讀書心得，高度強調讀書對個人、民族和國家都有深遠影響[44]。

黨的十八以來，國家高度重視圖書館陣地建設，充分發揮其豐富人民群眾精神文化生活的功能。主要表現在如下三個方面：（1）國家頂層設計持續強調圖書館事業。“全民閱讀”自2014年以來被連續10年寫入《政府工作報告》；黨的十八大報告將基本建成公共文化服務體系確立為全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標之一；十九大報告強調要更好地滿足人民日益增長的文化需要，推動人的全面發展；二十大報告強調要大力發展社會主義先進文化。（2）黨和國家領導人對圖書館事業提出新期望。2019年，習近平總書記在國家圖書館建館110年館慶時給8位離退休老專家回信中指出，“圖書館是國家文化發展水平的重要標志，是滋養民族心靈、培育文化自信的重要場所”，希望圖書館能為“建設社會主義文化強國再立新功”[45]。2022年世界讀書日，我國舉辦首屆全民閱讀大會，習近平總書記在賀信中倡導全社會都“愛讀書、讀好書、善讀書”[46]。（3）國家機構改革重塑圖書館事業治理格局。2018年，圖書館事業的主管部門由文化部變更為新組建的文化和旅游部，文旅融合開始成為新時代圖書館發展的探索方向。

4.4 政策之窗：多源耦合

政策之窗是機會之窗也是共識之窗，是問題之窗也是發展之窗。回望我國圖書館事業政策發展進程（見圖2），在各個階段，問題流中的發展瓶頸揭示了政策變遷的必要性，政策流中的多方建言論證了政策變遷的合理性，政治流中的高層重視決定了政策變遷的可行性，三流匯合開啟的政策之窗決定了政策變遷的現實性。

在我國圖書館事業政策演進的站起來、富起來、強起來三個階段中，演繹了螺旋上升的變遷軌跡。問題流和政策流的交織導致政策失衡，政治流通過推動合乎時宜的政策多方位創新，實現了高位推進下的政策動態均衡。三個階段的問題流、政策流和政治流構成要素各不相同，政策之窗的視閾、政策創新的焦點、政策變遷的結果也隨之不同：在站起來階段，政策之窗的視閾是以圖書為中心，政策創新的焦點主要在于圖書的充足性、流通性和開放性等，政策變遷的結果是推動了圖書補充、交換、開放、協調等機制的完善；在富起來階段，政策之窗的視閾是以圖書館為中心，政策創新的焦點主要在于圖書館建設的規范化、標準化、專業化等，政策變遷的結果是推動了圖書館評估定級、建筑標準、專業人才隊伍建設機制的完善；在強起來階段，政策之窗的視閾是以人民為中心，政策創新的焦點主要在于更充分、更公平、更有效地滿足人民群眾日益增長的文化需求，政策變遷的結果是推動了圖書館事業頂層設計的強化和工作重點的與時俱進。

5 結 語

本文對應習近平總書記提出的當代中國發展進程三階段，將我國圖書館事業政策變遷劃分為星星之火的站起來階段（1949—1978年）、多點發力的富起來階段（1979—2012年）和高位推進的強起來階段（2013年至今）三個階段。進而引入多源流理論，從問題流、政策流和政治流三個維度剖析了不同階段政策變遷的影響因素，為理解我國圖書館事業政策變遷進程提供了新視角。本文對圖書館事業政策體系建設的啟示主要在于：首先，從問題流來看，要提升政策問題識別和建構能力，密切關注老大難問題和時代新發展中出現的新問題，用動態發展和分層分類的思維來與時俱進、循序漸進地完善政策體系。第二，從政策流來看，政策體系建設是系統工程，不只是公共部門的責任，需完善社會各界建言獻策和協同推進機制，綜合考量多方利益需求，通過集思廣益凝聚共識形成政策共同體，確保出臺政策的民主性和科學性。第三，從政治流來看，政策建議要緊跟國家戰略部署的政治需要，緊扣高層領導的政治注意力，獲取政治支持是推動政策變遷的重要前提。第四，從政策之窗來看，政策議程設置要綜合考量問題流、政策流、政治流因素，及時把握三流匯合的政策之窗開啟時機，確保政策變遷的時效性和適切性。

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[作者簡介]

付亞萍 1988年生，博士研究生，四川大學公共管理學院助理研究員，研究方向為信息素養教育、公共政策分析。E-mail：fyp2023@scu.edu.cn。

楊 峰 1980年生，博士生導師，四川大學公共管理學院信息資源管理系教授，研究方向為信息資源管理、互聯網治理等，本文通訊作者。E-mail：yangfeng@ scu.edu.cn。

[收稿日期：2023-05-04]