傳統到新型： 政務熱線驅動基層社會治理創新

摘 要：基層社會治理是國家治理體系的重要組成部分，政務熱線驅動基層社會治理創新成為學界關注的重點議題，而政務熱線改革與全過程人民民主實踐具有高度的契合性，由此可引入全過程人民民主視角對該重點議題進行探討。研究發現，“以人民為中心”是政務熱線改革的主線，黨建引領促進基層社會的統合治理，人民群眾全過程參與促進基層社會的強參與式治理，政府全過程回應促進基層社會的主動回應式治理，技術支撐促進基層社會的智慧化治理，實現了基層社會治理由傳統的以任務為導向、碎片化、弱參與式、被動回應式、粗放化治理模式向以人民為中心、統合、強參與式、主動回應式、智慧化治理模式轉變，從而驅動了基層社會治理創新。為此，政務熱線改革要以全過程人民民主為基本遵循，發揮“以人民為中心”、黨建引領、人民群眾全過程參與、政府全過程回應、技術支撐等要素作用，從而推動基層社會治理效能提高。

關 鍵 詞：政務熱線；全過程人民民主；基層社會治理；生成機理

中圖分類號：C939 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）09-0091-15

黨的二十大報告指出，“完善社會治理體系”“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”［1］，為加強和創新基層社會治理提供了科學指引。政務熱線作為社會主義新時期推動基層社會治理創新的重要突破口，在各地逐步推進。隨著政務熱線改革的深入，人民群眾訴求的全面響應機制逐漸建立，各項民生問題得到有效解決，人民群眾參與基層社會治理的積極性與熱情顯著提高，推動了基層社會治理向新型的治理模式轉變。任何一項成功改革的背后都有它成功的邏輯，只有弄清楚改革成功的邏輯，才能有針對性地持續推進與鞏固改革成果。那么政務熱線驅動基層社會治理到底實現了怎樣的創新以及內在邏輯是什么？這是本文的出發點及所要解決的核心問題。

政務熱線改革初衷是堅持以人民為中心的思想，建立響應民生訴求的渠道，根據人民群眾的訴求辦事，全心全意為人民服務，其中保障民生、增進民主是政務熱線改革的重要目標。習近平總書記堅持人民主體地位的系統論述，2019年11月在上海考察時提出“人民民主是一種全過程的民主”的重要論斷，后于2022年黨的二十大報告中強調“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”［2］。從具體改革實踐來看，政務熱線改革所遵循的民主是全過程人民民主，它是“全過程人民民主”在現實中的具體化操作及生動實踐。鑒于此，筆者引入全過程人民民主視角，在分析、對比傳統基層社會治理與新型社會治理結構特征基礎上，從具體案例入手，深入探討政務熱線驅動基層社會治理創新及內在邏輯問題。

一、文獻回顧

（一）政務熱線在基層社會治理中的價值

政務熱線突破了傳統基層社會治理難以滿足國家發展與規劃的現實瓶頸，成為基層社會治理改革創新的有力杠桿。［3］盡管政務熱線在推動基層社會治理進程中仍存在治理效能與資源投入不匹配［4］、政府部門回應不足［5］、數據質量治理困境［6］以及技術治理的效率悖論［7］等難題，但經過30多年的發展，我國政務熱線逐漸走向成熟。一方面，以政務熱線為主渠道而建立的以人民群眾為中心的、反映公共價值與回應公共訴求的快速響應機制，堅持“民有所呼、我有所應”，實現了民主、責任和信任等價值的創造，提高了政務服務質量。［8］另一方面，借助政務熱線受理平臺及大數據技術的動態化民情民意匯聚、社會風險感知、數據共享和智能化分析等功能，構建了協同共治的新生機制，推動了基層社會治理轉型。［9］政務熱線正是通過這種前端以人民群眾為中心的快速響應機制和后端以協同共治為主導的治理機制，實現了政務服務與基層社會治理的統一及其雙重效能的提高。

（二）政務熱線驅動基層社會治理創新的研究視角

從現有研究看，關于政務熱線驅動基層社會治理創新的研究視角主要集中在三個方面：一是科層流程重塑視角。政務熱線從科層組織底層實現了對縱向政府層級間、橫向部門間的整合，以及政府條塊部門間的深度融合與集成，促進傳統科層流程向“以人民群眾需求為中心”的新型科層組織流程轉變。［10］［11］二是政民互動視角。依托政務熱線改革中建立的多溝通渠道，人民群眾可以暢通、完整地表達訴求，基層政府可以及時、準確、全面地理解和把握以及精準、高效地回應人民群眾訴求，提升基層社會治理的民主性與回應性。［12］三是數據賦能視角。政務熱線具有重要的數據價值和獨特的數據特征，對政務熱線數據加以利用，既可以實現數據價值的再利用，為基層政府決策提供科學依據，也減少了因獲取基層社會治理所需信息而產生的成本。［13］［14］

（三）全過程人民民主的研究現狀

我國全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。全過程人民民主的現有理論研究主要聚焦于以下四個方面：一是“民主價值”層面。全過程人民民主是對我國人民當家作主的民主政治制度體系本質特征的概括，遵循以人民為中心的價值取向，其民主內容更為豐富，民主方式更為科學。［15］［16］二是“人民主體”層面。人民群眾在政治生活中行使國家權力，在基層社會事務中實現自我管理，是人民民主真實性的實現形式要素，是人民民主理論的新基石。［17］［18］三是“全過程性”層面。全過程人民民主涵蓋民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等一切民主過程，具有人民參與全、民主制度全、利益代表全、公共理性全、民主程序全等特征。四是“實現機制”層面。主要包括全過程人民民主的責任機制、公共政策機制、精準識別機制、智能化機制、回應機制、運行機制等，為全過程人民民主提供了可行的實現路徑。［19］

綜上，政務熱線驅動基層社會治理創新及全過程人民民主的相關研究為本文提供了理論基礎。盡管已有研究中的科層流程重塑視角、政民互動視角、數據賦能視角為探索政務熱線驅動基層社會治理創新問題提供了某種合理的解釋，但較為籠統，缺乏具體的理論指導，很難從清晰的邏輯要素或具體層面做出較強解釋。此外，鮮有學者意識到政務熱線改革實質是“全過程人民民主”在現實中的具體化操作及生動實踐，更鮮有學者從“全過程人民民主”視角深入探討政務熱線驅動基層社會治理創新的邏輯問題。由此，筆者引入“全過程人民民主”新視角構建理論分析框架，以期為以政務熱線改革驅動基層社會治理創新提供可借鑒的成功經驗。

二、理論分析框架：基于全過程人民民主

（一）全過程人民民主的關鍵要素及運行機制

結合黨的二十大報告對全過程人民民主做出的重大論述，“必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持人民主體地位，充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力”［20］，并借鑒學者們對全過程人民民主的“民主價值”“人民主體”“全過程性”“實現機制”層面的現有探討，以及技術在我國民主實踐中的賦權與賦能作用，筆者歸納出全過程人民民主的五個關鍵要素，即以人民為中心、黨建引領、人民群眾全過程參與、政府全過程回應和技術支撐。

一是以人民為中心是全過程人民民主價值結構的核心。在人民民主專政的社會主義中國，人民是國家和社會的主人，民主政治建設服務于廣大人民群眾的根本利益。在發展全過程人民民主進程中，只有堅持以人民為中心的價值理念，才能贏得民心，凝聚民力。［21］二是黨建引領是全過程人民民主的根本政治保證。“政黨是民主實踐的主導力量”［22］，作為中國特色社會主義的最本質特征和社會主義制度的最大優勢，黨建引領是堅持“以人民為中心”價值理念以及實現全過程人民民主的根本政治保證。三是人民群眾全過程參與是全過程人民民主的重要條件。民主賦予了人民群眾廣泛參與基層社會治理的權利，全過程人民民主則將人民群眾的參與權擴大到“全過程”層面，涵蓋民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等國家政治和社會生活的方方面面。四是政府全過程回應是全過程人民民主的重要要求。強調打造服務型政府、回應型政府等，提高政府回應性，注重民主效果，追求實質性、高質量的民主形態。五是技術支撐是全過程人民民主的重要驅動力。大數據、云計算等信息技術有利于優化政民互動方式、幫助決策層科學決策，從而加速全過程人民民主進程。

總之，實現全過程人民民主的目標，即保障人民群眾權利、為人民群眾謀福利、促進社會和諧發展等，需要以上五個要素的協同作用。根據此邏輯，筆者構建了全過程人民民主的關鍵要素及運行機制（圖1）。需要指出的是，技術并不是實現全過程人民民主的唯一支撐要素，還應包括人力、財力、物力等，但就目前全過程人民民主網絡化發展趨勢及技術驅動的重要作用來看，技術支撐是當前實現全過程人民民主的關鍵要素，因此筆者選取了具有代表性的技術支撐要素進行討論。

（二）理論分析框架

基于全過程人民民主視角，從以人民為中心、黨建引領、人民群眾全過程參與、政府全過程回應、技術支撐五個關鍵要素層面，構建了政務熱線驅動基層社會治理創新及內在邏輯的理論分析框架（圖2）。

第一，政務熱線改革堅持以人民為中心的價值理念。始終把人民群眾的冷暖放在心上，想人民所想，急人民所急。從“想為民辦事”轉向“主動以人民群眾的訴求為依據辦事”，解決人民群眾的急難愁盼問題，向人民群眾傳遞關心和溫暖，讓人民群眾真正感受到“家門口”的幸福。

第二，基層黨委在政務熱線改革中發揮領導核心作用。以人民群眾的根本利益為行動指南，設置科學的制度設計或激勵機制調動訴求承辦部門及工作人員的積極性，在不改變現有行政體系中“條條”與“塊塊”職能邊界和隸屬關系基礎上，運用黨的意識形態和政治資源，促進“條塊”協同辦理人民群眾訴求。

第三，政務熱線改革積極調動人民群眾全過程參與。比如，在政務熱線改革立法階段，使人民群眾廣泛表達民意。在訴求提出階段，促進人民群眾積極維護自身權益，提出合理訴求。在訴求辦理階段，將訴求辦理過程完全置于“陽光”下，人民群眾可以全過程監督，這有利于促進政府真正為人民群眾辦實事。

第四，政務熱線改革要求政府全過程回應人民群眾的訴求，即“全響應”。政務熱線受理平臺在接聽人民群眾來電后，第一時間拉動響應機制，將人民群眾訴求的辦理響應時間縮至最短。對于單個部門難以辦理的難點、重點問題，積極建立聯合督辦機制，調動多部門合力辦理，以貫徹落實“事事有回音、件件有落實”的工作要求，真正實現問需于民、問計于民的工作目標。

第五，政務熱線改革高度重視技術支撐作用。政務熱線受理平臺有利于民意的全鏈條流通，可以有效調動“條塊”多層級部門密切配合、高效銜接、科學決策。此外，政務熱線受理平臺還可以進行民情民意匯聚、社會風險感知、智能化分析等，促進人民群眾訴求辦理向精準化、協同化、智慧化轉型。［23］

可見，政務熱線改革在我國黨建引領下，堅持以人民為中心的價值理念，鼓勵人民群眾全過程參與，要求政府全過程回應，并借助技術支撐優勢，有效驅動了傳統基層社會治理模式向新型基層社會治理模式轉變，實現了基層社會治理創新。

三、傳統基層社會治理特征及模式

基層社會治理是整個國家和社會有效運行的堅實基礎，但我國傳統基層社會治理①面臨巨大的挑戰，具有體制內壓力傳導、碎片化權威、人民群眾參與缺失、基層政府權責失衡及信息共享難等特征，呈現出以任務為導向、碎片化、弱參與式、被動回應式、粗放化等治理模式，阻礙了基層社會治理效能的提高。

（一）體制內壓力傳導：以任務為導向的治理

我國科層體制中存在自上而下壓力傳導和自下而上策略選擇兩條邏輯。［24］在中央到地方逐級“發包治理”過程中，為了超額完成中央的政治任務，保證在政治錦標賽中取勝，各級政府會將考核指標層層加碼，從而逐級放大了基層政府面臨的考核壓力。［25］為了規避考核的問責風險，基層政府往往會采取變通性的策略，將工作重心放在上級政府最為關注的任務上，以專項治理形式展開治理運動，響應迅速、動員范圍廣、執行標準嚴，可能在短時間內取得立竿見影的效果。然而，它們以中心任務為導向，以考核為目的，體現的并非以人為中心的治理目標，容易產生一些面子工程、形象工程以及較為嚴重的文牘化和留痕管理現象，這使基層社會治理逐漸懸浮化［26］，根本無法解決人民群眾長期存在的發展性訴求問題。

（二）權威碎片化：碎片化治理

政府橫向的“蜂窩狀結構”與縱向的“職責同構”共同形塑了我國相對獨立的碎片化權威體制。傳統計劃經濟體制下，因中央權力、資源高度集權化，橫向同級政府間缺乏協同合作的動力，呈現出彼此獨立、相互競爭的“蜂窩狀結構”。政府職責同構的體制安排，使縱向不同層級的政府在職責和機構設置上高度統一，表現出“上下對口，左右對齊”特征。中央到地方政府之間實際上形成了一個個“大而全、小而全”的“權力同心圓”，在同心圓的內部，包括同心圓覆蓋的上下級政府間極易協同配合，但在同心圓之間、橫跨同心圓邊界的上級的“條”和下級的“塊”之間，因權力競爭、利益分化難以形成整合的組織化運作模式，導致基層社會治理處于碎片化的失序狀態，不僅加劇了基層政府部門之間的沖突，也造成了基層力量間的相互抑制和抵消，進而影響了基層社會治理目標的實現。［27］［28］

（三）人民群眾參與缺失：弱參與式治理

基層社會治理處在一個由多元治理主體組成的相互依賴、相互依存的環境中，實際上已成為多元治理主體間利益博弈與整合的過程。然而，在傳統基層社會治理實踐中，由于缺乏多元治理主體利益表達與溝通的反饋機制，治理主體無法暢通地表達自身的利益訴求，更不能及時有效地參與基層社會治理。盡管類似傳統線下聽證會等方式的民情民意表達活動有時也舉行，但因聽證范圍、程序、結果等方面缺少明確的法律規定和制度性保障，人民群眾參與的作用和效果并不能令人滿意。［29］此外，在多元治理主體相互交織的利益關系網中，基層政府的自利行政、人民群眾的不合理訴求、企業的逐利傾向等使基層社會治理環境更加復雜化，減弱了多元治理主體參與基層社會治理的有效性與真實性，使基層治理形成了一種弱參與式治理模式。

（四）基層政府權責失衡：被動回應式治理

在我國壓力型體制下，中間層級政府逐漸演變為“管政府的政府”，通過層層加碼的“權力鏈條”，將社會治理事務逐級“打包”交給基層政府。隨著社會的發展，治理事務日益復雜化，基層政府作為實現基層社會治理與回應人民群眾訴求“最后一公里”的主要實踐主體，對處理繁重、復雜的基層社會治理事務負有屬地管理與“兜底”責任，但權力、財力、物力等資源配置卻被截留在高位、難以下移，出現“越到底層，行政責任越大，而治理資源配置越弱”的失衡狀態。在這種壓力型體制及屬地管理下，基層政府責大權小或有責無權，在一定程度上消解了基層政府的回應力，使基層政府有意愿而無獨立處理基層社會治理事務的能力，被動回應式治理成為常態。

（五）信息共享難題：粗放化治理

基層“塊塊”直面基層社會及人民群眾，具有“短通路”優勢，可以更加全面地獲取基層社會治理及人民群眾訴求信息，回應策略也較易在“熟人社會”環境下取得入情、合理的社會效應。然而，“條條”在知識、信息獲取上，與“塊塊”具有較大的差異。“條條”面臨“管得了但看不到”的難題，加上缺乏信息共享的協同機制，根本無法從科層鏈條中獲取有效的基層社會治理及人民群眾訴求信息，難以對基層社會實施精準治理。此外，“條塊”各部門因部門利益或“數據信息即權力”觀念的影響，要么選擇不公開信息，要么共享信息不及時，要么不同部門之間的信息出現交叉和重疊現象，“信息孤島”和“信息打架”問題較為突出，使基層政府也只能依據手中所掌握的碎片化信息對基層社會進行粗放化治理。

四、政務熱線驅動下的新型基層社會治理結構及生成機理

傳統基層社會治理具有體制內壓力傳導、碎片化權威、人民群眾參與缺失、基層政府權責失衡及信息共享難等特征，這實質也是基層社會治理亟需破解的困境，嚴重阻礙了基層社會治理效能的提高。隨著政務熱線改革的深入，政務熱線改革逐漸成為推動基層社會治理現代化及創新的重要驅動力。構建政務熱線驅動下的新型基層社會治理結構，解剖各要素組成及特征，分析其與傳統基層社會治理特征差異及生成機理，為以全過程人民民主視角探討政務熱線驅動基層社會治理創新問題奠定基礎。

（一）政務熱線驅動下的新型基層社會治理結構圖景及特征

盡管不同地區的政務熱線改革各具特色，但其運作流程具有相似之處。歸納我國不同地區政務熱線運作流程，發現基本上可以分為四個階段（圖3），至少涉及1個平臺3個主體，即政務熱線受理平臺（涵蓋技術應用）、人民群眾、政府承辦部門（包括街鄉鎮政府、上級政府及各職能部門等等）、黨政部門。

第一階段是訴求問題識別與派單階段。人民群眾去電到政務熱線受理平臺，闡明訴求事件，政務熱線受理平臺接單后登記并識別問題類型。對于簡單的咨詢類問題，平臺工作人員會根據知識庫當場解答并自動保存通話錄音及工單。對于一些不能即時回答的訴求類問題，根據問題歸屬及類型，準確派單給街道鄉鎮具體承辦部門。第二階段是訴求辦理階段。街道鄉鎮接收政務熱線受理平臺派發的工單后要馬上簽收，并及時報黨政一把手審批、簽閱。街道鄉鎮承辦部門在屬地范圍內辦理人民群眾訴求難題。對于那些街道鄉鎮承辦部門不能獨立解決的訴求工單，需呈報給上級部門，然后根據人民群眾訴求的輕重緩急向相關職能部門發函承辦，調動多部門、多主體協同辦理。第三階段是結果反饋與考核階段。政務熱線受理平臺工作人員針對承辦部門提交的辦結工單進行回訪，得到訴求發出者對承辦部門工單辦理結果的反饋。此外，作為人民群眾訴求辦理的承辦部門，還需接受上級直屬部門與同級黨政部門的監督以及對訴求辦理的響應率、解決率的考核。第四階段是治理預警與反思階段。發揮大數據技術分析與監測預警的功能，總結人民群眾訴求中的高頻、共性、突出的熱點問題，反思并積極采取預防策略，防患于未然，將問題解決在爆發口前端。

基層社會治理結構是多要素互動的結果。筆者嘗試分析政務熱線基本運作流程中的1個平臺3個主體各自在政務熱線運作流程中所發揮的作用及之間的互動關系，構建政務熱線驅動下的新型基層社會治理結構圖景（圖4）。

在新型基層社會治理結構中，人民群眾位于新型基層社會治理結構的中心位置，政務熱線受理平臺、黨政部門、街道鄉鎮政府、上級政府以及職能部門的一切工作皆以解決人民群眾的訴求、為人民群眾提供公共服務為準則，體現以人民為中心的特征；黨政部門以積極回應人民群眾需求為導向，發揮領導、監督、考核等作用，體現黨委領導的特征；街道鄉鎮政府、上級政府（職能部門）對人民群眾訴求積極回應、接受黨委領導與人民群眾監督考核等，體現政府負責的特征；人民群眾訴求來電、對政府監督與考核等，都是公眾參與基層社會治理的重要方式，體現公眾參與的特征；政務熱線受理平臺負責派單、審核辦結工單、回訪、技術應用（信息共享）等，體現科技支撐的特征。從總體上來看，政務熱線驅動下的新型基層社會治理結構呈現出明顯的“以人民為中心、黨委領導、政府負責、公眾參與、科技支撐”特征，符合黨的十九屆四中全會提出的構建基層社會治理體系的基本要求，一定程度上堅定了我國政務熱線改革方向，為政務熱線改革提供了努力的重點。

（二）新型基層社會治理結構生成機理：全過程人民民主

通過對比不難發現，政務熱線驅動下的新型基層社會治理結構表現出與以往傳統基層社會治理不同的特征（表1），與全過程人民民主的關鍵要素有高度的契合性。從政務熱線改革的具體實踐來看，其改革初衷是堅持以人民為中心的思想，根據人民群眾的訴求辦事，全心全意為人民服務，其中保證全過程人民民主是基本遵循與必然要求。新型基層社會治理結構實質是政務熱線改革在追求與遵循全過程人民民主實踐過程中，通過不斷調試治理理念、治理主體、治理技術等基層社會治理要素，從而突破傳統基層社會治理困境、改變傳統基層社會治理特征而生成的結果。

⒈治理理念：以人民為中心。在我國推進全過程人民民主實踐過程中，堅持人民至上，踐行以人民為中心的價值理念。政務熱線改革實質上是全過程人民民主在現實中的具體化操作及生動實踐，同樣秉持以人民為中心的治理理念，強調轉變傳統基層社會治理中以任務為導向的激勵偏向，主張始終圍繞人民群眾利益訴求對各項基層社會事務進行治理。

⒉治理主體之黨委：黨建引領。政黨在政務熱線運作流程中起領導核心作用，在政治、組織、思想等方面引領人民群眾、政府承辦部門等其他治理主體按照相關規定行事。此外，政黨對政府承辦部門的工單辦理情況負有考核、監督職責，這與全過程人民民主中主張的“黨建引領”一致。政黨是一種權威的領導核心，通過對各基層力量加以凝聚與統合，改變了傳統基層社會治理中的碎片化權威弊端，促進了人民群眾訴求回應機制的構建，為實現基層社會的統合治理提供了保證。

⒊治理主體之公眾：全過程參與。人民群眾與政務熱線受理平臺之間的互動，即人民群眾訴求的來電與回訪，以及人民群眾對政府承辦部門的滿意度評價與監督，實質上是人民群眾行使全過程參與基層社會治理權利的重要體現。人民群眾在基層社會事務治理方面的積極參與，逐步實現了從傳統基層社會治理階段缺乏人民群眾參與到政務熱線改革階段的人民群眾直接、全過程參與的轉變，促進了對基層社會的參與式治理。

⒋治理主體之政府：全過程回應。政務熱線改革中的街道鄉鎮政府在遵循全過程人民民主的全過程回應要求下，承擔屬地管理與治理責任，積極辦理人民群眾的訴求問題。當街道鄉鎮承辦部門不能獨立解決訴求工單時，可以向上級申請調動相關職能部門協同辦公并向基層下放資源與權力，破解傳統基層社會治理中基層政府面臨的責大權小或有責無權的困境。此外，街道鄉鎮政府還需接受人民群眾、上級政府及黨政部門的考核、監督，一定程度上倒逼街道鄉鎮政府主動回應人民群眾訴求，構建有責任的回應型政府，促進基層社會的主動回應式治理。

⒌治理技術：技術驅動。政務熱線運作中的科技支撐主要包括政務熱線受理平臺與大數據技術兩部分內容，前者表現在拓展政務熱線受理平臺的功能特征，使政務熱線具備媒介屬性，利用平臺中的信息共享系統，實現人民群眾訴求信息的互聯互通，有效解決了傳統基層社會治理中的信息共享難題。后者表現在利用云計算、移動互聯、區塊鏈等大數據技術對人民群眾訴求信息實現多維統計分析、智能分類分辦、業務監控、多發事件預警等，從而驅動基層社會的智慧化治理。

通過分析我國政務熱線運作的基本流程，構建并分析了政務熱線驅動下的新型基層社會治理結構，不難發現政務熱線驅動下的新型基層社會治理結構特征與全過程人民民主關鍵要素高度吻合。新型基層社會治理結構的生成機理，即政務熱線改革以全過程人民民主為基本遵循，實質是全過程人民民主在現實中的具體化操作及生動實踐。

五、政務熱線驅動基層社會治理創新及內在邏輯

將全過程人民民主視角引入治理體系中探討政務熱線驅動基層社會治理創新問題具有一定的邏輯性與合理性。筆者以A市政務熱線“接訴即辦”改革案例為研究窗口，以全過程人民民主為視角，全景掃描政務熱線改革驅動基層社會治理實現了怎樣的創新以及如何驅動基層社會治理創新的問題（圖5）。

（一）以人民為中心是政務熱線改革的主線

A市政務熱線“接訴即辦”改革是“一條線”（政務熱線）串起來的“群眾路線”，它將問題的“發現權”“吹哨權”以及公共服務質量的“監督權”“評價權”交給了廣大人民群眾，是一場真真切切的以人民為中心、走群眾路線的基層社會治理改革實踐。

比如，《A市接訴即辦工作條例》是一部體現以人民為中心的“為民服務法”，立法過程充分貫徹了既為人民立法、又依靠人民立法的原則。具體表現在：一是切實保障公民權利。A市“接訴即辦”保障人民群眾享有參與權、表達權、監督權，在政府網站、微信小程序、微博等開設了政民互動欄或留言板，拓展、暢通了人民群眾維護自身利益的渠道，并及時向社會公示立法草案，接受人民群眾的監督及對立法草案的修正建議，在保證“陽光立法”的同時也保證了“陽光執法”，切實保障了公民權利。二是廣泛征求民意。主張構建新型的立法聯絡點或立法聯絡平臺，如“代表之家”“代表聯絡站”，通過走訪“代表之家”“代表聯絡站”征求民情民意，吸納人民群眾就立法內容、立法程序等各方面的訴求，使立法條例充分體現民情民意。三是積極匯聚民智。采用“社區合伙人”“跑斷腿”“拉家常”“黨政群共商”等方式，集聚人民群眾智慧，凝聚共識，發揮群策群力作用，有利于立法條例的不斷完善。［30］總之，A市政務熱線改革的立法實踐堅持以人民為中心的思想路線，初步勾勒出了一個以民意采集為基石、以“渠道拓展—平臺構建—多元主體參與互動—立法輸出”為支撐的系統化民主圖景。

（二）黨建引領促進基層社會的統合治理

A市在政務熱線“接訴即辦”改革過程中，頒布了《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》《關于深化黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革的實施意見》《關于進一步深化接訴即辦改革工作的意見》等文件，強調健全基層黨建工作機制，發揮黨建引領的作用，有效把黨的政治優勢、組織優勢和密切聯系群眾的思想優勢轉化為基層社會治理效能，推動基層社會向統合治理轉變。

一方面，堅持“書記抓、抓書記”的工作機制。A市S區試點先行，率先成立聯合黨支部，統一指揮、協調“條塊”政府部門執法力量。隨著政務熱線改革的深入，為充分發揮黨委“一把手”作用，A市各區委定期召開街道鄉鎮黨（工）委書記月度工作點評會，通報“接訴即辦”工作情況，強化黨委書記第一責任人意識，使其既當“指揮長”，狠抓工作部署，又當“施工隊長”，落實事項督辦。另一方面，要求在職黨員參與到基層社會治理中。A市“接訴即辦”改革貫徹落實“雙報到”工作原則，圍繞人民群眾的高頻訴求與集中領域，推動全市機關企事業單位在職黨員回居住地報到，為社區人民群眾提供服務。廣大在職黨員則通過辦實事、建言獻策、公開承諾等參與方式，在服務群眾、教育培訓、環境整治、政策咨詢等方面發揮積極作用。

（三）人民群眾全過程參與促進基層社會的強參與式治理

A市政務熱線“接訴即辦”改革形成的從人民群眾訴求提出到對人民群眾訴求無縫對接、辦理、反饋、回訪的閉環機制，真正讓人民群眾參與到了政務熱線改革及基層社會治理的全過程，切實提升了人民群眾的參與感，驅動了基層社會治理向強參與式治理轉變。

A市政務熱線“接訴即辦”改革已涵蓋12345市民服務熱線、12345微信公眾號、政務頭條以及官方微博等多種渠道，構成了“熱線+專線+網絡”全方位接訴、應訴的體系，驅動形成了訴求主體范圍廣泛、訴求數量龐大的高程度的強參與景象。［31］此外，還采取以下措施促進人民群眾的高程度參與：一是定期舉行12345“政務開放日”活動。積極邀請第三方機構、專家學者出謀劃策。開放政務熱線電話受理大廳，邀請人民群眾代表到現場感受訴求辦理過程，重視人民群眾現場感受及建議。二是堅持“滿意不滿意，人民群眾來評價”。A市“接訴即辦”改革要求及時進行回訪，得到人民群眾對訴求辦理結果的反饋。從經常撥打12345的人民群眾中選聘了一部分熱線服務監督員，虛心接受其對熱線受理情況的監督和所提出的改進意見。推出了掛機“好差評”制度，訴求辦理方的績效考核、晉升激勵與人民群眾作出的滿意、基本滿意或者不滿意的評價結果直接掛鉤。

（四）政府全過程回應促進基層社會的主動回應式治理

A市政務熱線“接訴即辦”狠抓落實“最后一公里”，建立了以12345政務熱線為主渠道的人民群眾訴求全響應機制，多舉措破解傳統基層社會治理中政府被動回應困境，推動政府向“全響應”的主動治理模式轉變，切實提升人民群眾的滿意度。

在A市“接訴即辦”構建的多種機制共同作用下，政府對人民群眾訴求實現了“全響應”。［32］信息發現機制使基層及時獲悉近乎全量的社會訴求信息；信息上傳機制使基層回應人民群眾訴求的實際情況直達行政系統的頂層，有利于科學決策；信息下達機制使上級所下達的政策執行目標任務能夠快速分解到基層中，確保基層貫徹落實上級的回應意愿；壓力感知機制從正向、負向激勵兩個方面確保上級可以隨時知情、監督基層回應人民群眾訴求的情況，使基層政府能夠感知到回應壓力。借助“接訴即辦”中的信息發現、上傳、下達機制獲取街鄉鎮的回應信息并進行排序，然后借助壓力感知機制，市紀委監委會對排名后十的街道鄉鎮進行檢查，看是否存在官僚主義、形式主義、損害人民群眾利益等問題，并根據嚴重程度進行通報曝光與執紀問責，在一定程度上倒逼了基層政府回應能力的提升。

（五）技術支撐促進基層社會的智慧化治理

A市“接訴即辦”改革強調發揮數字時代大數據技術的賦權與賦能優勢，依托大數據技術鞏固數據平臺建設、創新聯動機制，促進民意訴求信息的全鏈條流通以及對人民群眾訴求的主動辦理，以驅動基層社會的智慧化治理。

一方面，A市實行“央地聯動”機制改革，建設數據互通共享的數據平臺，動態呈現人民群眾訴求信息、辦理過程及辦理效果，打造事前預防的主動化、智慧化治理新局面。同時，以信息互通為紐帶發揮不同層級“條塊”部門的系統治理、整體治理和協同聯動作用，調動多層級部門圍繞人民群眾急愁難盼事情，密切配合、高效銜接、向前一步、主動治理。另一方面，A市堅持源頭治理、系統治理，重視發揮大數據技術對政務熱線民情民意數據的分析研判與動態監測作用，聚焦人民群眾反映集中的高頻率、重點區域的訴求問題，從“有一辦一”到“舉一反三”，超前辦理人民群眾訴求。如建立了“每月一題”工作機制，利用大數據技術進行多維度交叉分析，深度挖掘人民群眾訴求數據背后的價值，預測人民群眾需求及社會問題態勢，針對性地制定解決方案和任務清單、責任清單和政策清單，即“一方案三清單”，加強對重大難題的制度化治理，并就苗頭性、風險性訴求向相關部門發出預警，及時防范風險問題，推動基層社會向智慧化治理轉變。

總之，政務熱線改革在以人民為中心、黨建引領、人民群眾全過程參與、政府全過程回應、技術支撐等作用下，驅動基層社會治理由傳統的以任務為導向、碎片化、弱參與式、被動回應式、粗放化治理模式向以人民為中心、統合、強參與式、主動回應式、智慧化治理模式轉變，從而驅動了基層社會治理創新。

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Traditional to New： Government Hotline Drives

Innovation in Grassroots Social Governance

——From the Perspective of Whole-Process People’s Democracy

Guo Chengyu， Teng Yucheng

Abstract： Grassroots social governance is an important part of the national governance system， and the government hotline driving innovation in grassroots social governance has become a key issue of concern in China. The reform of government hotlines is highly compatible with the practice of whole-proless people’s democracy， which can introduce the perspective of whole-process people’s democracy to explore this key issue. The study found that "people centered" is the main line of the reform of the government hotline. Party building leads to promote the integrated governance of grassroots society. The people participate in promoting strong participatory governance of grassroots society throughout the process， the government responds to promote active responsive governance of grassroots society throughout the process， and technology supports promote intelligent governance of grassroots society， realizing the traditional task oriented， fragmented， weak participatory governance of grassroots society based on the analysis of the new governance structure and generation mechanism under the innovation of grassroots social governance， the transformation of the passive response and extensive governance model to the people centered， integrated， strong participation， active response， and intelligent governance model has driven the innovation of grassroots social governance. From the perspective of people’s democracy in the whole process， and based on the specific cases in Beijing， the government hotline has deeply discussed the innovation of grassroots social governance and the internal logic. Therefore， the reform of government hotlines should be based on the principle of whole-process people’s democracy， and attach importance to the role of people centered， party building guidance， people’s participation throughout the process， government response throughout the process， technical support and other elements， so as to promote the improvement of grassroots social governance efficiency.

Key words： government hotline； whole-process people’s democracy； grassroots social governance； formation mechanism

（責任編輯：劉 涵）