天水市農村閑置土地的成因與治理對策

摘 要 土地資源是農村發展的重要基礎。治理并合理利用農村閑置土地，對促進農村經濟持續健康發展、保障國家糧食安全和生態安全具有重要意義。為給農村閑置土地治理提供決策參考，以甘肅省天水市為例，分析當地農村閑置土地產生原因，并提出改善農村環境、完善土地經營權流轉機制、加強耕地保護和質量提升、完善相關政策法規等治理對策。

關鍵詞 閑置土地；農村；治理；甘肅省天水市

中圖分類號：F301.3 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.15.039

農村閑置土地問題是當前農村發展中亟待解決的一大難題。大量耕地長期拋荒、撂荒，造成土地資源的極大浪費，不利于農業可持續發展。閑置土地不僅加劇了人口外流、環境惡化等一系列問題，還降低了國家糧食安全保障能力，嚴重制約了我國經濟社會的健康發展。

1 "天水市農村土地現狀

天水市地處甘肅省東南部，總面積1.43萬km2，轄區內現有113個鄉鎮、10個街道辦事處、2 491個建制村及7 783個自然村落?！短焖械谌稳珖鴩琳{查》數據顯示，天水市共擁有耕地面積43.05萬hm2，其中旱地面積占比高達96.51%，遠高于水澆地的3.49%。從空間分布上看，秦州區、武山縣、清水縣及甘谷縣的耕地面積較大，占天水市總量的66.42%。除耕地外，天水市還擁有較大面積的種植園地，總面積約12.61萬hm2，其中果園面積占比高達74.53%，集中分布在秦安縣、麥積區、甘谷縣。天水市林地資源同樣十分可觀，林地總面積高達623 860 hm2，以喬木林地為主，占比80.98%，其余為灌木林地和其他林地類型。麥積區、秦州區、清水縣及武山縣的林地面積，占天水市總量的85.33%。天水市擁有66 580 hm2的草地資源，其中天然牧草地和人工牧草地面積較小，主要為其他草地類型，空間分布較為集中，武山縣、張家川縣、秦安縣草地面積占該市的66.99%[1]。

2 "農村土地閑置的主要原因

2.1 "農村人口外流

農村人口外流是導致天水市大量農村土地長期閑置的主要原因之一。天水市地處甘肅省東南部，農村經濟發展滯后，基礎設施和生活條件明顯落后于城市，加劇了農村人口向城市轉移的趨勢。就人居環境而言，天水市農村地區衛生設施落后、村容村貌較差等問題仍然突出，嚴重影響了當地居民的生活質量和幸福指數。與城市相比，農村公共服務配套設施建設嚴重滯后，醫療、教育、養老等民生事業供給不足，導致農村人口尤其是年輕一代紛紛流向城市。就業環境方面，天水市農村經濟總體發展水平相對較低，第一產業規模較小且分散，第二、第三產業基礎薄弱，難以為農村剩余勞動力提供充足的就業崗位。此外，農村缺乏吸引力的新興產業布局，農業農村現代化程度低、農民持續增收渠道狹窄、農民致富動力不足，導致越來越多農民背井離鄉，選擇前往城市發展[2]。

2.2 "農村土地承包經營權流轉機制不順暢

目前，雖然天水市已初步建立土地經營權流轉的制度框架，但在實際操作層面仍存在諸多障礙和阻力。受傳統觀念影響，農民不愿流轉土地，或者對土地流轉行為持比較謹慎、不主動的態度，影響了土地流轉市場的有效供給[3]。服務組織在農村土地流轉中發揮的作用也較為有限。由于多數服務組織的整體實力不足，服務品質難以達到預期標準。加之缺乏有力的扶持政策，服務組織在流轉農村土地過程中的作用得不到充分發揮。農村承包地的自然條件和基礎設施狀況也是影響土地流轉的因素之一。多數農村承包地規模較小、分散，土地質量參差不齊，缺少必要的田間道路和水利設施配套，無法滿足規?；洜I的需求，一定程度上抑制了潛在的土地流轉需求。

2.3 "耕地質量下降

受氣候變化和人為活動的影響，天水市部分地區耕地質量持續下降，大量農田長期閑置。1）天水市地形復雜，坡耕地較多，在雨水的作用下易出現水土流失的問題，導致地力日漸衰退。2）種植結構單一，未實行合理輪作，加劇了土壤惡化。長期大面積種植單一作物如小麥、馬鈴薯等，過度透支了土壤養分，導致土壤板結、鹽漬化等問題日益突出。3）一些地區農民為追求眼前利益，過量使用化肥和農藥，造成土壤環境遭到不同程度的污染。同時，農藝技術落后，缺乏科學的施肥方式，導致土壤養分失衡，地力進一步下降。耕地質量下降，耕地產出減少，加劇了農村耕地撂荒，導致農村閑置土地增多[4]。

2.4 "農業政策法規有待完善

現有農業政策法規在促進農村土地規模經營、保護、合理利用方面存在不足，難以適應農村經濟社會發展新形勢、新要求。農村土地承包經營權流轉的政策措施不夠完善。新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》賦予農民更多土地經營自主權，但具體操作層面，如流轉程序煩瑣、交易成本高等，影響農業規模經營發展?，F行政策在鼓勵農民轉移就業、支持新型農業經營主體等方面不夠到位。家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體在獲得土地、資金、技術等方面支持力度不夠，發展緩慢[5]。

3 "農村閑置土地綜合治理對策

3.1 "改善農村環境

改善農村環境，減緩人口外流，是解決天水市農村閑置土地問題的關鍵舉措[6]。有關部門應加大農村基礎設施建設力度，持續改善農村飲水、電力、公路、通信等基礎設施條件；深入實施農村人居環境整治工程，推進農村垃圾污水治理，改善農村人居環境衛生狀況，提高農民生活品質；不斷完善農村公共服務體系建設，加強農村教育、醫療衛生、文化體育等公共服務設施配套，為農村居民提供優質高效的公共服務，縮小城鄉差距；加快農村數字化發展進程，推廣應用農村互聯網、人工智能、大數據等新技術，為農民帶來更多便利。

天水市應充分發揮區位、交通、資源等優勢，大力發展農產品加工業、休閑農業、鄉村旅游業等現代特色產業，拓展農民增收渠道。積極培育農產品初加工基地和深加工園區，發展綠色食品、有機農產品等加工業。推進特色農產品品牌建設，打響天水市農業品牌。著力打造以青鵑山國際旅游休閑度假區、太陽山森林公園、楊家寺大莊草原為代表的鄉村旅游景區，將農家樂、民宿、采摘園等有機整合，發展多種形式的鄉村旅游業態。大力推廣設施農業、高效節水農業等綠色農業，培育發展特色高效農業，增加農民收入。切實加大資金投入力度，完善農村產業培育政策，努力消除影響農民積極性的體制機制障礙。同時，加大農村教育投入力度，開設各類實用技術培訓，培養一批掌握農業科技、經營管理現代技能的農村人才，為天水市農村產業振興注入新動能。

3.2 "完善土地經營權流轉機制

農村土地經營權有序流轉，可推進農村土地資源合理利用，促進農村土地閑置治理。1）建立健全土地經營權流轉監管機制。市級相關主管部門針對已簽訂的流轉合同開展持續監管，重點關注農業經營實施情況、項目建設進展、風險防范措施、用地合規性及合同履約情況等。對未按約履行義務的，在再次流轉經營權、申請財政資金支持、申報榮譽稱號等方面采取聯合懲戒措施，形成失信懲戒威懾。同時，鼓勵社會公眾廣泛監督，積極舉報相關違法違規行為。創新流轉模式，拓展土地流轉渠道。2）完善土地經營權流轉價格形成機制。監管部門應會同價格管理部門，持續跟蹤當地土地流轉價格動態，科學分析價格走勢，結合當地土地質量、區位條件、收益水平等因素，適時發布土地流轉指導價格，為交易雙方提供參考[7]。同時，縣級政府可利用涉農整合資金，對規模一定、符合用途管制的經營主體在培育和發展當地優勢產業方面給予適當支持，并優先考慮相關項目，加快構建政府鼓勵、財政支持、主體自愿、依法有償的新型流轉機制。暢通流轉收益分配機制，維護農民權益。3）加強土地經營權流轉服務體系建設。加大對建立縣級流轉服務中心和鄉鎮服務站的支持力度，為流轉主體提供政策咨詢、信息發布、交易對接等一站式服務；加強基層工作人員隊伍建設，切實提高服務水平。4）加大宣傳培訓力度，提高各主體參與土地流轉的意識。

3.3 "加強耕地保護和質量提升

耕地是農業生產的命脈，保護和提升耕地質量可以提高土地的利用率，推動農業可持續發展。制定耕地保護條例，明確耕地保護的具體措施和責任主體，規定違法行為的處罰條款。同時，完善耕地占補平衡制度，確保占用耕地一定要按規定進行同等數量和質量的補充。加大財政投入，全面推進高標準農田建設。持續加大農田水利建設、土地治理等方面的投資力度，因地制宜實施中低產田改造、土壤改良、節水灌溉、生態治理等工程建設，提高耕地綜合生產能力。同時，鼓勵農民和農業企業投資改造耕地，采取政策扶持和信貸支持等辦法，增強其從事農田建設的積極性。要科學推廣農業新技術和新模式，逐步淘汰以追求高產量為導向的傳統農業種植模式，大力普及保護性耕作、循環農業、設施農業等節本增效種植新模式和綠色生態農業技術，促進農業向集約化、生態化、多樣化轉型，提高農業資源利用效率。同時，完善農業綜合執法監管體系，嚴格落實耕地保護責任。建立縣、鄉、村三級綜合執法機構，加大日常監管和執法檢查力度，依法查處各類破壞、污染耕地等違法行為，切實保護好寶貴的耕地資源。做好宣傳教育引導，提高農民的生態環保意識，營造全社會共同參與的良好氛圍[8]。

3.4 "完善相關政策法規

完善相關政策法規，為農村閑置土地治理提供堅實保障。明確農村閑置土地的法律界定和認定標準[9]?，F行法律對農村閑置土地的界定較為籠統，缺乏具體量化的認定標準，給執法實踐帶來障礙。對此，天水市應在法律層面統一規定農村閑置土地的具體范圍、程度和期限等要素，形成明確可參照的標準。完善農村閑置土地流轉制度，明確流轉的主體、方式、程序、收益分配等要求，確保流轉行為合法合規。建立健全土地流轉交易平臺，加強信息公開和監管。引入多種土地流轉模式，增加土地承包經營權流轉的廣度和深度，激活土地資源的內在活力。

健全農村閑置土地綜合治理的法律責任機制，明確各方主體的權利義務，對違法違規行為規定嚴格的法律責任，堅持教育、制度、法治相結合，形成綜合治理的長效機制。加大宣傳力度，營造良好的法治氛圍。加強對農民的法治宣傳教育，增強其法律意識和自我約束能力。嚴格執法，維護法律權威，努力形成遵紀守法的社會氛圍，為農村閑置土地治理營造良好的法治環境。

4 "結語

天水市農村閑置土地問題較為嚴重，不僅浪費了寶貴的土地資源，而且影響了當地農業的可持續發展。通過實施改善農村人居環境、健全土地流轉機制、加強耕地保護等一系列綜合治理措施，將有助于盤活閑置土地，提高土地利用效率，為鄉村振興戰略的實施貢獻力量。當前，天水市應加快完善相關法律法規，為治理工作提供堅實制度保障，同時倡導可持續利用理念，最終實現生態環境改善與農業現代化發展。

參考文獻：

[1] 天水市人民政府.天水市第三次全國國土調查主要數據公報[EB/OL].（2021-11-18）[2024-07-11].https：//www.tianshui.gov.cn/zrzy/info/1832/245702.htm.

[2] 賀俞菲.農村閑置土地的資源開發利用研究：以鞏義市董陵村為例[J].山西農經，2022（17）：70-72.

[3] 于偉詠，趙飛，陳悅.基于資產專用性理論的農戶土地流轉行為研究[J/OL].浙江農業學報：1-13[2024-07-11].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/33.1151.S.20240603.0835.006.html.

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[5] 王鮮，楊詩琴，吳秋菊.鄉村振興視角下農村土地流轉問題之探討[J].國土與自然資源研究，2024（4）：23-28.

[6] 孫杰，王瑾，張良成.鄉村振興背景下盤活農村閑置土地構建返鄉創業支撐策略研究[J].山西農經，2021（23）：149-150.

[7] 張一洲.鄉村振興戰略背景下農村閑置土地的盤活與利用[J].經濟研究導刊，2021（34）：39-41.

[8] 方曉燕.農村閑置土地利用法律研究[J].法制博覽，2021（14）：67-68.

[9] 杜俊儀，李紅英，陳錦銘.自貢市富順縣土地流轉問題研究[J].四川農業科技，2024（4）：110-112.

（責任編輯：劉寧寧）

收稿日期：2024-04-08

基金項目：2023年甘肅省教育廳高等學校創新基金項目（2023A-250）。

作者簡介：王瑞君（1974—），本科，講師，主要從事水污染控制與水資源利用研究。

*為通信作者，E-mail：271504332@qq.com。