美國國家檔案與文件署檔案數字監管實踐及啟示

摘 要：檔案數字監管是將數字技術與檔案監督管理充分結合的新模式，是檔案事業治理體系和治理能力現代化探索的重要組成。文章系統介紹了美國國家檔案與文件署在檔案人員、檔案信息、檔案工作和檔案機構等方面的數字監管經驗，發現其中的公民參與得到了保障，監管法治能同步跟進，監管科技被積極運用；結合實際，認為我國應強化檔案監管中的數字協同治理，關注監管中的法治新對象，以及重視監管中的技術驅動。

關鍵詞：檔案數字監管；監管實踐；參與；協同

分類號：G279.3

Practice and Enlightenment of NARA on Digital Supervision of Archives

Xu Xinyou1， Mu Xiaowen2

（ 1. College of Society and History， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 530117； 2.College of Management， Guangxi Minzu University， Nanning， Guangxi 530006 ）

Abstract： Digital supervision of archives is a new model that fully integrates digital technology with archival supervision and management， which is an important component of the modernization exploration of the archival governance system and governance capabilities. This paper systematically introduces NARA’s digital supervision experience in archival personnel， archival information， archival undertakings， and archival institutions， and finds that citizen participation is guaranteed， the rule of law in supervision can be followed up synchronously， and the technology of supervision is actively applied. Based on reality， it is believed that China should strengthen digital collaborative governance in archival supervision， pay attention to new objects of rule of law in supervision， and pay attention to technology-driven supervision.

Keywords： Digital Supervision of Archives； Regulatory Practices； Participation； Coordination

2020年修訂的《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱“新《檔案法》”）增列了“監督檢查”和“檔案信息化建設”兩章的規制條款，凸顯二者的重要性。而《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（下文簡稱《“十四五”規劃》）直接提出要“健全‘互聯網+監管’手段，建立檔案數字治理新模式”。這足以說明在數字時代，加強檔案數字監管，是適應檔案事業治理體系和治理能力現代化的題中之意。關于相關問題的探討，在理論層面，已有學者從系統論[1]、平臺論[2]、標準論[3]、機制論[4]等視角提出了部分解決思路。在實踐層面上，常熟市檔案局早在2016年就試運行了“檔案信息化行政監管系統”，杭州市檔案局正嘗試打造“市域一體化監管平臺——杭州檔案工作智治門戶”[5]。但總體而言，相關研究仍偏少，檔案行政監管亟須以“數字賦能”提升監管效能。[6]

相較之下，自美國國家 檔案與文件署（The U.S. National Archives and Records Administration，簡稱NARA）在1994年3月發布“電子郵件管理規范征求意見稿”至今，就延續著對電子郵件類檔案的定期檢查，認為此做法利于公務執行、監督與審計。[7]其早在1998年啟動了電子文件檔案館（Electronic Records Archives，ERA）項目，實施了對電子檔案長期保存的有效監控。[8]但學界對NARA的研究目前主要圍繞戰略規劃[9]、網站設計[10]、在線檔案信息檢索與服務[11]、新技術應用[12-13]等方面展開，尚未發現專門探討檔案數字監管的文章。在此背景下，本文擬對NARA檔案數字監管實踐問題展開研究，并從中歸納出可借鑒的寶貴經驗。

1 NARA檔案數字監管的主要實踐

依據對象不同，檔案數字監管可分為對檔案人員、檔案信息、檔案工作、檔案機構等四方面的監督管理。本文主要通過對NARA官網的調查及相關政策文本的解讀來解析相關實踐。

1.1 對檔案人員的數字監管

對檔案人員的數字監管，實際是對檔案從業者職業行為的規范與約束，確保其符合數字時代的職業需要。為此，NARA特別強調了數字溝通能力及工作數字留痕要求。一是強調從業者在數字環境下與用戶有效溝通的能力。NARA專門制發了《簡明寫作法案》（Plain Writing）[14]，規定從業者須掌握通過多種數字渠道或數字工具與用戶有效溝通的技能，不能局限于傳統線下問答的模式。為保障該項規定的執行，其面向用戶公布了專用郵箱和電話號碼供反饋或舉報[15]，并在每年4月份通過官網公布相關規定的執行情況和處理結果。二是數字環境下從業人員工作留痕的要求。NARA規定自行開發或購置辦公軟件或數字檔案管理平臺時，均須設置并不斷完善可自動記錄從業者工作痕跡的功能模塊，以實現可追蹤可審計[16]，并希望以此引導檔案人員不斷提升檔案數字素養。其中，數字留痕監管的重點是檔案從業者是否在授權范圍內開展專業活動，是否取得了相應的職業資格，是否按工作程序及時履行工作職責，是否開展了與相關部門的有效溝通與配合等。[17]

1.2 對檔案信息的數字監管

檔案之所以作為一類信息資源，源于其相對的高價值性。而這種高價值性又源于其具有原始記錄性，代表著“真實”“可信”，具有“憑證”價值。為此，檔案部門通過多種強化的監管手段來維護這種屬性，當中就包含數字監管，如要求電子檔案可信可讀可用、規定建立元數據等。NARA在這方面同樣做出了有益的探索。一方面是對傳統載體檔案的數字監管。主要的依據是2019年制發的《M- 19-21備忘錄》[18]，其中規定：維護大量的模擬記錄（傳統載體檔案）需要專門的資源、管理注意力和安全投資，需配合以電子管理的方式。具體方式是要求聯邦機構在將具有永久保存價值的傳統載體文件移交至美國國家檔案館前，須先提交文件的電子目錄供審查。審核的重點包括：文件是否為原件，文件的附件或相應的數字化副本是否同步提交并齊全，文件是否屬于歸檔范圍，文件識讀中是否有特別的要求，等等。通過電子目錄審查，可盡早發現問題，更可輔助后續線下檔案審核的高效實施。另一方面是對原生電子檔案的數字監管。NARA專門開發了FileLister數字工具用于檢測待歸檔電子文件的類型和格式是否符合檔案永久保存的需要，同時支持檢測文件的保存路徑、字節大小、文件擴展名，以及修改日期等，以確保電子檔案“來源可靠、程序規范、要素合規”[19]。

1.3 對檔案工作的數字監管

NARA對檔案工作的數字監管涉及工作計劃的公布、工作內容的落實、專門檔案管理規范等方面。在工作計劃公布方面，其正在研發并試驗性地使用了公共信息共享盤（dashboard）[20]，主要用于存儲NARA有關政府記錄管理的計劃與預算開支安排，以供民眾開放訪問并監督。該共享盤也是NARA參與美國“開放政府計劃”（Open Government Initiative）的一項舉措。在工作內容落實方面，NARA聲明會按照計劃持續提供數字化設備及相應的信息基礎設施，讓民眾可通過在線平臺如網站、公眾號等，監督美國國家檔案館已公開的檔案數字化目錄與實際的數字化進度是否相符。同時，明確NARA擔負著識別并規避數字檔案保管風險的職責。為此，其專門設計了數字檔案保存框架[21]，該框架的內容主要包括：確保采購的系統和工具滿足數字檔案安全可持續保存的需要；確保能留存文件全生命周期管理的記錄；關注電子檔案格式和開發媒體過時的問題，以及對ERA系統進行定期的評估。在專門檔案規范化管理的數字監管方面，NARA設置了首席信息官辦公室，定期審查聯邦機構對網頁文件、新媒體文件和電子郵件是否合規存檔及是否進行了規范管理。

1.4 對檔案機構的數字監管

作為美國聯邦政府檔案業務監督管理機構，NARA監管的對象包括美國國家檔案館及其11個分館、聯邦文件中心和總統圖書館，以及聯邦機構和總統行政機構內部的文件檔案工作。在響應“建設21世紀數字政府”號召中，NARA結合自身實際制發了“第五次全國開放政府行動計劃（2022—2024年）”[22]，就相應的數字監管活動做出了專門規定，主要的措施包括：鼓勵民眾在線監督這些機構的工作內容及履職情況；要求這些機構內部設置研究服務辦公室，擔負內部審計指導的職責；定期檢查這些機構對《信息自由法》的執行情況；審計相關機構對聯邦政府記錄是否實施了可信安全的管理，等等。為進一步檢驗這些新規定的實施效果，NARA每年還會從WebTrends報告、美國客戶滿意度指數（ACSI）調查數據以及其他網站中獲取針對這些機構開展文件檔案工作的意見和評論，以便更精準評估它們對現代工具和技術的使用水平和對用戶線上服務體驗的提升效果，并作為后續監管思路調整的重要參考。

2 NARA檔案數字監管的特點

受益于檔案工作數字化轉型起步較早、法制基礎良好、新技術的使用得以提倡等優勢，NARA檔案數字監管工作近年來取得了不少成效，呈現出一些明顯特征。

2.1 公民參與得到保障

從1967年頒布《信息自由法》（Freedom of Information Act，簡稱FOIA）到1996年制定《電子信息自由法修正案》（eFOIA，Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996），美國公民被廣泛賦予接觸和獲取數字環境下政府信息和文件的權利。在這些上位法的規制和牽引下，NARA創造了多種條件賦予公民參與檔案數字監管的權利，主要表現在：一是公民參與渠道不斷拓寬。NARA在《2022—2026戰略規劃》中重申，將進一步提供多種途徑培養公民參與檔案數字監管的意識。[23]如前所述，公民參與渠道包括NARA官網、郵箱、信息公享盤等，另外還包括電子公報、電子公共檢查清單和搜索板塊等。特別是NARA下設的《聯邦公報》網開辟了專門的電子公報板塊，會及時公布最新的法規、通知和開放檔案目錄，并明確其中可能的數字監管程序與途徑。二是參與的公民群體社會化。NARA在參與開放政府行動計劃中強調，將吸引更多公民參與到檔案數字監管工作中。[24]為此，其發布的《社交媒體戰略2021—2025》[25]提出會進一步將更多的工作計劃和檔案信息上傳至Twitter、Instagram、Facebook等受眾較多的社交平臺。同時，NARA開辟了公民檔案員虛擬社區，為參與者提供開展深度討論和反饋意見建議的平臺，使其更好地進行線上監督。

2.2 監管法制同步跟進

梳理NARA檔案數字監管的主要實踐，可以發現，其監管法治較好地適應了檔案工作數字轉型的需求。如2014年12月發布了《2015—2024年開放檔案材料的數字化戰略》（Strategy for Digitizing Archival Materials for Public Access，2015—2024），2017年6月發布了首個《數字檔案資源長期保存戰略》（Digital Preservation Strategy），2019年6月聯合白宮行政管理和預算局（OMB）發布了備忘錄——《向電子文件轉型》（Transition To Electronic Records，即前文提及的《M-19-21備忘錄》），再到新近的《社交媒體戰略2021—2025》等。上述文件發布時效性、針對性強，相當程度滿足了檔案數字監管的規制需要。另外，從對總統文件的監管也可以發現這一特征，如2009年時任美國總統奧巴馬簽署的第13489號行政命令中，明確提及NARA要對包括電子郵件及其他相關電子檔案在內的總統文件實施檢查[26]，這是由于自20世紀90年代始，各類電子檔案逐漸增多，對數據庫文件、多媒體文件的歸檔提出了新要求，檔案數字監管壓力越來越大。《2015年總統過渡改進法案》進一步強調：白宮網站和社交媒體上由總統及其直屬工作人員創建或接收的文件材料，包括文本、視聽和電子記錄等多種格式，在總統任期滿后均應存檔并轉交到NARA。[27]2023年發布的《2024年總統過渡目錄》也明確提出，NARA有權就總統任職期間留下的電子記錄過渡問題進行檢查。[28]

2.3 監管科技積極運用

“監管科技”的概念源起于金融監管領域，是數字時代新興監管技術的統稱，現廣泛影響到其他領域。檔案數字監管的一大特征即是對監管科技的運用。基于檔案數字化轉型及提升工作效率的需求，NARA做出了積極嘗試。典型事件是，為應對電子文件激增帶來的檔案監管新挑戰，NARA在20世紀末就提出開發一個實用且數字化的信息管理系統[29]，為此，啟動了電子文件檔案館項目（ERA）。該項目集成了近年出現的多種相關監管技術，如版本控制、智能審核、可信倉儲、元數據編校等。最新的動向是提出實現“ERA 2.0中自動執行數字保存風險評估和緩解措施”。NARA新近開發的一款“檔案解密、審查和編輯系統（ADRRES）”[30]，也可自動記錄、跟蹤和審計相關的監管內容是否符合相關政策和法規的要求。此外，如前所述，NARA還廣泛使用了社交媒體、虛擬社區等技術手段助推民眾廣泛參與檔案數字監管。可以說，在監管技術的使用與探索中，NARA展現出較為積極開放的姿態。

3 NARA檔案數字監管的啟示

2019年，我國政府工作報告中提及要推行“互聯網+監管”改革，由此推動了數字監管在各行各業的廣泛探索與實踐，檔案數字監管由此開始邁出新的步伐。但調研發現，檔案數字監管目前仍停留在初期階段，具體工作思路尚未打開。[31]如當前北京、浙江、河南等省市正試圖依托全國一體化政務服務平臺或“互聯網+監管”平臺開展檔案線上執法，但更多的地區仍停留在公布執法清單階段，在線審批與管理的功能尚待進一步完善。在此背景下，借鑒NARA的經驗不無裨益。

3.1 強化檔案監管中的數字協同治理

隨著多元、協同等治理理念與實踐的興起，數字協同治理模式在檔案數字監管中開始受到重視。如NARA通過引導公眾、媒體參與監管，不僅加強了對政府機構的監管力度，在一定程度上還分擔了NARA監管人員的工作量。[32]再如前述中的ERA項目，是NARA和圣地亞哥超級計算機中心、佐治亞理工學院聯合推動的結果，在管理與技術上的各自優勢得到充分發揮。

在檔案監管中強化數字協同治理的理念，就是要通過協同治理與數字技術的“雙引擎”和強融合提升監管效率與效果。其一，明確主導者的職責，即各級檔案主管部門，尤其是國家檔案局，要在頂層設計與組織實施中積極把檔案監管融入“互聯網+監管”行動計劃和全國一體化政務服務平臺，并就目前檔案數字監管的適用場景、平臺構建或對接、監管目錄清單的更新及監管重點或盲區等焦點問題開展論證、調研與試點，系統布置相關工作。其二，充分發揮第三方專業機構的技術優勢，如檔案技術公司、專業認證機構等。它們可以在監管平臺設計、電子文件“四性”檢測、電子檔案可信驗證、檔案信息系統安全認證等監管領域發揮積極作用，一定程度上彌補檔案機構改革后，檔案行政執法力量不足、監管范圍難以全覆蓋的缺陷。[33]其三，鼓勵民眾與媒體的數字參與。可通過在數字平臺等渠道設置和進一步完善電子留言區、公布監督電話或郵箱、主動邀請媒體報道等手段，引導更多的主體參與到檔案數字監管活動中。[34]

3.2 關注檔案監管中的法治新對象

從傳統線下檔案行政執法拓展至檔案數字監管，表面看是法治手段的轉換，實際是法治對象變遷的結果。如前所述，NARA的法治同步適應了檔案人員數字素養提升、數字檔案資源廣泛產生、檔案工作數字轉型、檔案機構數字時代新職能的需求，檔案整體環境數字化變遷產生了檔案數字監管的法治新對象。

從我國的現實情況看，檔案監管中的法治新對象主要是：檔案實體管理人員與行政管理人員的數字能力，電子檔案產生后的管理環境及技術要求，傳統檔案工作數字化轉型升級以及數字環境下的檔案工作流程，數字時代檔案機構的新定位、新任務等。這些新的法治對象應在檔案法規、規章和行政規范性文件中予以更新和體現，正如有學者在解讀《建設項目檔案監督指導工作指南》時指出的，應將“監督指導信息化”的要求從“可”轉變為“應”，以使該項制度要求成為各級檔案主管部門在實踐中必須重視實現的剛性規定。[35]為此，應有效落實新《檔案法》及《中華人民共和國檔案法實施條例》中對檔案數字監管的相關要求。同時，還須專門就《檔案執法監督檢查工作暫行辦法》《檔案行政處罰程序暫行規定》等配套規范做好相應的立改廢釋工作，以適應新時期法治新對象的出現，進一步增強檔案數字監管效果。

3.3 重視檔案監管中的技術驅動

2022年我國發布了《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，其中明確提出要“以數字化手段提升監管精準化水平”和“以新型監管技術提升監管智能化水平”。《“十四五”規劃》也提出要“實施科技興檔工程”。開展檔案數字監管必須進一步強化技術驅動。

當前，檔案部門應立足檔案監管中已經形成的有效經驗與模式，如：與相關部門聯合開展綜合執法、檔案年檢等，進一步加大技術賦能，重點關注大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等現代數字技術在檔案數字監管中的應用，探索通過檔案大數據分析發現監管新線索、基于人工智能的檔案審核與審計、電子檔案可信認證等新做法，研究滿足檔案數字監管合規性需求的新工具、新手段和新算法。總體目標是，改變過去更多依靠監管人員主觀經驗以及現場評估和檢查的事后為主的監管方式，強化數字技術在事前事中監管的及時應用，實現由“現場執法檢查+管理人員處理處置”的人工監管向“非接觸式監控+系統自動預警處置”智能監管的轉變。[36]

4 結 語

本文對NARA的數字監管經驗做了梳理，并提出了我國應強化檔案監管中的數字協同治理，關注監管中的法治新對象，以及重視監管中的技術驅動。展望未來，我們應當對檔案數字監管的優勢充滿信心，它將有效突破檔案現場檢查的時空局限，實現基于監管科技的在線審計與判斷，從定期或不定期的年檢、書面或口頭匯報逐漸過渡到常態化的基于業務數據或檔案數據的監測。[37]但也須避免“唯技術論”，盡量規避“技術監管”中的弱人文關懷與算法缺陷，必要時仍須輔以人工檢查與確認，慎重處理數字監管中出現的明顯違背常識的判斷。但不可否認的是，監管能力是“現代國家的四大基礎性能力之一”[38]，加強檔案數字監管對于維持新時期的檔案工作秩序、助力檔案事業治理體系和治理能力現代化探索，有著積極的意義。

*本文系國家社會科學基金一般項目“新《檔案法》規制下檔案數字監管模式研究”（項目編號：22BTQ091）階段性研究成果。

作者貢獻說明

徐辛酉：確定選題，研究思路設計，論文修改與定稿；穆曉雯：數據調查，論文初稿撰寫，文稿校對。

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（責任編輯：孫 潔 陳 騫）