內部控制視角下加強地方高校預算績效管理探究

摘 要：2016年4月教育部頒發了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》的文件，2019年12月教育部發布《關于全面實施預算績效管理的意見》的文件，兩個文件分別作為高校進行內部控制和預算績效管理的指導性文件，都要求高校不僅應當加強預算績效管理，還要全面實施預算績效管理。教育部關于高校內部控制和預算績效管理等制度的陸續出臺，既為內部控制的建設提供政策依據，也為預算績效管理的實施提供制度保障，要求更加嚴格實行內部控制和實施預算績效管理。地方高校可將兩者有機結合，從內部控制入手加強預算績效管理，充分發揮協同效用，優化資源配置，提升地方高校內部治理水平。

關鍵詞：預算績效 內部控制 地方高校 存在問題 解決措施

中圖分類號：F235.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）09-074-02

一、高校內部控制與預算績效管理的概述

（一）高校內部控制的概述

高校建設內部控制主要是依據《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，這是教育部根據財政部印發的兩個關于行政事業單位內部控制的文件，為推動高校進一步完善內部控制，提高內部管理水平，結合辦學實際和管理要求而研究制定的。高校內部控制是指學校為實現辦學目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。該指南從內部控制的實施、應用、評價三個方面對高校內部控制的建設目標、組織框架、建設任務、業務模塊、具體環節、控制管理對象，以及評價與監督等內容予以明確，體系完整、目標清晰，不僅為教育部直屬高校，也為地方高校如何開展內部控制建設提供具體政策依據和業務指引。

（二）高校預算績效管理的概述

在《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》中提出“基本建成覆蓋部門預算和轉移支付的全面預算績效管理制度體系，逐步推動形成體系完備、務實高效的教育預算績效管理模式”的工作目標，標志高校實施預算績效管理進入新階段，目標更高要求更嚴。高校預算績效管理是將預算收支全面納入績效管理，圍繞單位職責和中長期事業發展規劃，樹立業務和財務有機融合、相互促進的績效管理理念，以預算資金管理為主線，從運行成本、管理效率、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面，綜合衡量高校整體預算績效。

（三）高校內部控制與預算績效管理的關系

高校實施內部控制和預算績效管理既是貫徹落實黨中央和國家的決策部署，提升內部管理水平和治理能力，提高公共教育服務供給質量，更是落實立德樹人根本任務的重要舉措和具體體現，二者既相互聯系，又略有不同。高校內部控制與預算績效管理的聯系主要體現在以下方面：一是實施主體的一致性。高校作為內部控制和預算績效管理的實施主體，需要根據上級政策要求，結合自身實際，自主開展適合本校的內部控制建設和預算管理活動，并對實施結果和效果負責。二是實施原則的一致性。內部控制和預算績效管理均遵循全面性和適應性原則，都貫穿學校經濟活動和預算管理的全過程，并且根據學校實際情況以及外部環境變化不斷修訂與完善。三是實施目標的一致性。高校建設內部控制的目標之一是提高資源配置和使用效益，而預算績效管理則是為了能有效提高資金使用率，提升公共教育服務供給質量和水平。四是實施管理過程的一致性。內部控制貫穿于學校經濟活動各個流程和階段，而預算績效管理又與經濟活動息息相關，實現對經濟活動的全面控制和規范管理。

雖然高校內部控制與預算績效管理存在一定聯系，但在具體實施中各有不同，有一定區別，主要體現在：一是實施重點不同。內部控制通過全面梳理預決算、收支、采購、資產、建設項目、合同等各項經濟業務流程，明確業務環節，分析風險隱患，從而防范風險，保證學校目標的實現和可持續發展。預算績效管理的重點是建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程管理機制，保證學校各項經濟活動結果的有效性。二是實施結果的評價體系不同。內部控制評價體系主要從高校自身內部控制的建立和執行等兩個方面的有效性進行考慮設置；而預算績效管理評價是對預算執行情況以及政策和項目的實施效果進行開展，具體包括產出指標、效益指標和滿意度指標等，體現為預算資金執行的結果和成效。

綜上所述，高校內部控制與預算績效管理之間的關系主要表現在：一是內部控制涵蓋高校各項經濟活動，預算績效管理是內部控制應用在預算活動中的體現，通過內部控制可以降低預算活動各環節的風險程度，提高經濟效益。二是預算績效管理有助于進一步規范和優化高校內部控制環境，通過建立預算事前事中事后的閉環系統，實現績效與預算管理一體化，對建立內部控制提供保障。

二、內部控制視角下地方高校預算績效管理存在的問題

（一）對內部控制與預算績效管理的認識不足

內部控制覆蓋高校所有經營活動，甚至包括每個環節，而預算績效管理作為內部控制中預算方面的重要內容，應體現內部控制的思想和理念。但部分地方高校的工作人員都缺少對內部控制與預算績效管理之間關系的正確認識，經常在工作中獨立實施，并且把預算績效管理當作事后管理。目前大部分地方高校的資金來源主要還是財政資金，重視社會效應而忽略經濟效益的觀念，對內部控制和預算績效管理的有機融合產生一定影響，無法充分發揮兩者的協同促進作用。

（二）內部控制環境薄弱，缺乏風控措施

當前許多地方高校內部控制環境薄弱，具體表現在組織機構設置不健全、流程不規范、風險意識不足等方面，在一定程度上也影響預算績效管理工作的開展。例如，在組織機構設置和人員配備方面，由于地方高校人員編制不足等原因，無法成立專門負責預算績效管理的部門和分配專人負責預算績效管理，主要由財務部門及一般財務人員負責，因此財務人員工作壓力大、內容多，年初要編制預算，日常要記賬、核算和管理等工作，年底還要進行決算，沒有充足精力進行預算績效考核。一些地方高校缺乏預算績效管理的規范性，造成在預算工作中出現編制不具體、審核不嚴格、執行不到位等現象，并且缺乏應有的監督與風險防控，無法提升地方高校預算績效管理水平。

（三）預算績效體系不全，制度不夠完善

按照內部控制要求，預算績效管理的重要前提是有章可循，然而我國高校的預算績效管理起步較晚，《中華人民共和國預算法》等現行有關法律法規針對預算績效管理缺少完善的條款與規定，因此地方高校在制定預算績效管理相關制度時缺少強有力的法律依據，制度方面存在著不全面、不系統、不具體等情況。雖然教育部要求強化績效目標管理，健全績效指標和體系標準，但地方高校經濟活動比較繁瑣，預算編制項目數量多、內容雜，一些重大項目的績效指標無法量化，進而無法做出有效評價，如何建立符合高等教育規律且有針對性的績效評價指標體系一直是地方高校困擾之處，導致預算績效管理在實際執行中難以發揮真正作用。

（四）缺乏信息化管理，監督管控不到位

內部控制強調流程化管理，而許多地方高校預算績效管理缺乏流程化管理的限制性因素是缺少信息化管理，導致監督不到位。在開展預算績效管理工作時，為了使預算績效與內部控制有效融合，可以運用信息化手段，包含財務信息在傳遞、整合、處理等方面的運用。然而當前許多地方高校信息化建設基礎薄弱，財務人員信息化水平較低，在預算項目管理、編制績效數據報告等工作中仍需采用原始的統計和復制等方式獲取，評價資料需人工錄入方式完成，影響數據的真實性和準確性，并且在預算執行過程中無法有效監控績效目標是否偏離，忽視了資金運轉效益。

三、內部控制視角下加強地方高校預算績效管理的措施

（一）強化管理意識，實現協同運行

在教育發展的新形勢下，內部控制和預算績效管理在本質上都是保證高校權力運行的合規性、公共資源使用有效性的一種新的監督形式，因此地方高校需正確認識和理解內部控制與預算績效管理的關系，加強宣傳，促使各業務部門和人員樹立內部控制和預算績效管理的意識，將內部控制的理念貫穿預算績效管理之中，實現兩者有效融合。在實施預算績效管理時，將績效理念滲透到預算的編制、執行、考核、評價等全過程，通過使用公開預算信息、監督目標審計、應用績效評價等內部控制手段，自覺將內部控制和預算績效管理緊密結合。同時建立內部控制與預算績效管理協同運行機制，加大人力、物力和資金等投入，常態化管理，融入地方高校經營活動的各環節，不斷提高地方高校財政教育支出的使用效益。

（二）優化內部控制環境，樹立風控意識

內部控制貫穿于高校經營活動的各環節，而預算績效管理工作涉及業務部門多，根據內部控制的相關原則需設置相應的組織機構，成立專門工作領導小組，包含學校領導、財務人員、各業務部門負責人等。預算績效管理工作并非僅是財務部門的職責，各業務部門和財務部門要形成聯動機制，協同推進，相互配合，把資金支付的權力轉為使用效益的責任，保證高校預算績效管理工作的實效性。地方高校可以建立預算績效風險評估體系，強化風險意識，提高風險識別、風險監控和風險預警等能力，根據自行設置的績效目標對各環節進行動態監督，找出活動過程中內外部風險點進行研判分析，進一步評估風險對績效目標的影響程度，增強風控能力，保證學校發展目標的實現。

（三）建立健全預算績效體系，加強考核評價

地方高校應從預算的編制、執行、考核、評價等方面建立健全預算績效管理相關制度，完善體系并規范流程，體現“花錢有依據、花錢必問效”的理念。預算績效管理的重點是績效指標的考評，因此預算績效目標的合理設置尤為關鍵，應以學校的年度重點工作為核心，科學設置績效目標，目標可是定量的，加上相對較為詳細的文字描述，也可是定性的，便于考核。在預算執行中實行動態管理，采取定期和不定期的方式對執行情況進行督查和考核，對問題采取措施糾正偏差，或調整績效目標，還可引入第三方評價各部門預算執行狀況。在預算績效評價與結果應用過程中，與設置的預算績效目標仔細比對，進行自我客觀評價和考核評價，分析差距加強反饋，不斷優化和完善預算績效評價指標體系。

（四）充分利用信息化手段，加強監督管控

信息化管理已成為內部控制建設的必然趨勢，將內部控制的流程通過信息化平臺有利于管控和提高效率，因此在預算績效管理中，同樣充分運用信息化平臺，通過制定預算績效總體目標和階段目標及具體實施策略和控制手段，再將預算績效目標設置、執行、結果分析、評價等四個階段集成于一個完整的信息平臺中，平臺還可以設置監控點，當預算執行偏離目標觸碰監控點時發出預警信息，將偏差結果及時傳遞給部門和人員，做到實時監督和管控，建成以“立項有依據、流程可跟蹤、資金可管控、實施有成效”為目標的事前、事中、事后內部控制建設體系和全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。同時，又能促進內部控制體系信息化建設，形成以預算績效管理為主線、內部控制為核心的信息管理系統，實現信息共享與交流。

四、總結

預算績效管理作為內部控制中重要的一項活動，兩者都是高校規范政府性支出行為，提高公共服務質量的重要體現。地方高校應結合內部控制的相關要求建立預算績效管理模式，有效融合內部控制和預算績效管理，加強內部控制環境建設，規范預算績效管理流程，轉變管理理念、強化風險意識、優化績效目標、健全指標體系、加強考核評價，充分運用信息化手段，提升學校資金使用效率，提高預算績效管理水平，進而增強學校內部治理水平，實現高質量發展。

[基金項目：本文系2021年度廣西高校中青年教師基礎能力提升項目“預算績效管理對地方高校財務管理工作影響研究”階段性研究成果（項目編號：2021KY1457）。]

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（作者單位：柳州城市職業學院 廣西柳州 545036）

[作者簡介：謝婧雯（1991—），女，漢族，廣西柳州人，碩士，經濟師，會計師，講師，研究方向：財務管理、績效管理。]

（責編：趙毅）