加強地方政府債務管理途徑研究

摘 要：隨著中國經濟的不斷發展，各地方政府為了響應城鎮化改造、拉動經濟增長、保民生等一系列重要舉措，以地方政府名義舉債用于城市基礎設施建設、社會公共產品的提供。然而，地方債的發行雖在一定程度上解決了地方政府建設資金的需求，但也存在債務風險問題。文章從地方政府加強債務管理的必要性入手，分析地方政府債務管理過程中存在的問題，并有針對性地提出地方政府債務管理問題的解決措施。

關鍵詞：地方政府 債務管理 債務風險 解決措施

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）09-290-02

一、前言

中國社會發展所取得的成績有目共睹，這與各地方政府在促進社會主義市場經濟發展、改善民生和支持改革等方面的貢獻密不可分。然而，隨著政治、經濟體制改革的不斷深入和廣大人民群眾對于幸福、美好生活的需求進一步提升，地方政府各項財政預算支出不斷加大。受全球經濟下行等因素影響，地方政府財政收入減少，特別是土地出讓金收入大幅下降，使得一定時期內的財政收入增長同預算支出增長的速度出現了不同步現象。為此，部分地方政府采取舉債方式助推經濟發展，平衡財政收支矛盾。地方政府債務經歷了一個快速發展的過程：1992年預算法約束政府舉債，平臺公司應運而生；2008年四萬億計劃，平臺公司數量激增，埋下巨大“隱性債務”隱患；2009年地方債以“以發代還”的形式正式面世；2014年預算法修訂案和《關于加強地方政府性債務管理的意見》發布實施，提出地方政府債務管理新思路；到2022年地方債余額達350618億元，超越金融債成為中國市場第一大券種；2023年地方政府債務余額407372.93億元，控制在全國人大批準的地方政府債務限額421674.3億元以內。雖然地方政府債務風險整體相對可控，但是存在地方政府債務規模逐步擴大的態勢，對我國經濟社會整體發展形成了一定的不和諧因素。因此，如何進一步提高地方政府債務管理水平，有效防范、化解地方政府債務風險成為地方政府所要面對并解決的一個重要問題。

二、地方政府加強債務管理的必要性分析

（一）有利于提高地方政府治理能力

隨著中國特色社會主義市場經濟的不斷向前發展，我國經濟社會發展迅速，出現了更多的挑戰，這也是對地方黨組織、地方政府治理能力的重大考驗。許多地方政府在財政收入不足、建設資金相對緊張的情況下，通過舉債方式進行城市建設的確取得了一定成績。然而，少數地方政府因事先規劃不足、債務管理疏忽等問題，導致地方債務過高，甚至出現運行困難問題，引發社會關注。如何在平衡地方經濟增長與控制債務水平、加強地方政府債管理與發揮好債務杠桿作用之間取得一個科學合理的解決方式，努力促進地方經濟高質量發展，打贏地方債務風險防范這場戰役，成為新時期提升地方政府治理能力的重大課題。

（二）有利于穩定地方經濟、促進社會發展

各地政府通過發行地方政府債券和配套融資為建設項目充實資金，引導社會資金投向重點基礎設施建設項目，起到了帶動地方經濟向前發展的作用。成績的背后，債務風險問題亦是無法回避的。如何做到債務可控，又能夠解決地方政府債務高企問題，是地方政府所要考慮的問題。只有較好地控制地方政府債務擴大的問題，才能為徹底解決系統性財政風險、穩定地方經濟、促進社會發展繁榮發揮其作用。

三、地方政府債務管理過程中存在的問題

（一）政府法定債務管理機制有待進一步完善

各地方發展需要基礎設施投資拉動經濟增長，地方項目建設的資金缺口與日俱增，而中央財政對各地方財政轉移支付支持較為有限，地方政府大幅度舉債建設成為新經濟常態。數據顯示，2019年全國地方政府債務總額為213072億元，2023年上升到421674.3億元，短短的四年間債務總額增加了208602.3億元，增長規模近乎翻倍。在債務分配機制方面，目前債務風險管控政策尚不完善，對于高風險地區舉債控制措施不足，地方政府債務規模不斷擴大，債務風險持續累積。在債券資金使用管理上，對于債券資金使用范圍、時效等方面，沒有統一、明晰的規范性指導文件，導致在政府債券規模不斷增長的同時，債券資金使用規范性問題、資金滯留或被地方政府擠占挪用等問題日益凸顯。在債券項目的投后管理方面，對于專項債券項目收入征繳、項目收益及資產處置出讓收入的歸集管理及項目投后績效跟蹤監測和評價等方面，相關規范措施也尚在初步制定和完善中。以上都給地方政府債券監管帶來一定的難度。

（二）地方政府債務結構不合理

目前地方政府債務中主要為政府債券，分為一般債券和專項債券。一般債券依法用于沒有收益的公益性項目，主要是利用地方一般公共預算收入償還；專項債券分為普通型和收益型兩種類型，主要是利用土地出讓金或是專項收入償還。近年來，收益型專項債券成為債券發行市場的主力軍，投向領域也日益多元化，成為擴大有效投資、帶動經濟社會發展的有力抓手。收益型專項債券多為自求平衡專項債券，原則上要求項目融資與收益相匹配，但實際情況是許多投資項目屬于公益性項目，收益相對有限，而在立項之初，為爭取項目資金，人為高估收益的普遍做法導致債務風險持續加大。隨著專項債券建設期的完成，部分專項債券已進入運營期，債券期限和項目期限不匹配、收益包裝虛高問題凸顯，直接影響債務的按期、足額歸還，償債壓力轉嫁到地方政府。近年債券償還數據顯示，各地方政府已進入償債高峰期，目前主要采取發行再融資債券和地方自還方式償還到期債務。在地方償債壓力普遍加大的情況下，不得不提高再融資債券發行比例，即大部分到期債券償還屬于借新還舊，這種延期償債的方式也導致政府債務總額的不斷攀升，政府債務風險持續集聚。

（三）不合規新增隱性債務問題

根據我國相關法律的規定，地方政府舉債須省一級人民政府以公開發行地方債券的方式進行，嚴禁地方政府以其他方式新增隱性債務。然而，各地方政府隱性債務問題仍舊屢禁不止。2023年財政部對外公布的8起隱性債務問責典型案例，高達460億元隱性債務被曝光，主要為地方政府通過要求國有企業墊資建設應由財政預算安排的政府公建項目，或者通過國有企業舉債融資等方式新增隱性債務。隨著政府運轉壓力的加大，拖欠工程款和特許經營權運作等方式都可能產生不合規的新增隱性債務問題。隱性債務規模的不斷擴大，給本就債務繁重的地方政府增加了負擔，同時極大地提高了地方政府債務風險。

四、解決地方政府債務管理問題的措施

（一）完善政府債務管理體制機制

首先，嚴控債務發行規模，加強高風險地區舉借債務管控。提高債務發行的財政預測能力與評價水平，兼顧穩增長和防風險需要，量力而行，適度舉債。嚴格執行政府性投資建設項目建前審批制度，充分考慮項目建設實際需求和地方償債壓力，嚴禁超財力上項目，控制政府債券申請額度。完善新增債券分配機制，增加高風險地區舉債限制措施，結合地方政府債務率、債務風險等級、債券投向和地方財力等因素，合理分配下達新增債券額度。其次，加強債券項目管理，提升地方政府債務動態監管能力。提高項目精準謀劃入庫能力，夯實項目前期工作，嚴格項目篩選，重點支持成熟、優質和收益穩定的項目。出臺專項債券資金使用管理細則，明確債券資金使用范圍，指導項目單位合法合規使用債券資金，加強債券資金使用績效評價，提高債券資金使用效益，充分發揮債券資金擴大有效投資、帶動經濟社會發展的積極作用。再次，加強債券投后管理建設，完善穿透式監測和監管機制。加強專項債券項目運營管理，努力提高項目運營效率和收入水平，建立健全專項債券項目運營財務收支核算體系。加強專項債券項目收入征繳，將項目收益及資產處置出讓收入等進行歸集管理，嚴格用于償還到期政府債券本息。依托穿透式監測系統，加強地方政府債務“借、用、管、還”全過程動態監管，通過信息化手段完善專項債券資金投后管理機制。

（二）優化地方政府債務結構

目前，各地方政府債務壓力依然沉重，合理優化地方政府債結構，是地方政府穩定經濟發展和緩解債務壓力的重要途徑。首先，優化地方債務品種結構。一般債券項目按輕重緩急重點用于民生和社會事業補短板項目，適當增加一般債券發行額度，提高地方民生項目資金保障力度。專項債券收益評估真實、客觀，不得為了發行債券而人為虛增項目收益。兼顧城鄉發展差異，探索專項債券投向多元化發展，實行“嚴進寬出”的項目審核政策，在項目申報階段嚴格審查項目可行性，收益平衡情況和項目實施條件等，通過審查后確定項目總體債券資金需求額度，項目單位根據項目建設進展情況，提出安排年度發行額度計劃，保證項目建設的可持續性。其次，優化地方債務期限結構。近年來地方債發行期限在逐步拉長，債券發行更加注重與項目周期匹配。受前幾年經濟下行因素影響，地方債到期償還對再融資依賴程度仍然很高，而目前再融資債券期限普遍較短，地方短期償債壓力依然較大。因此，可以加強地方政府債務期限分析研究，建立地方債分批分期發行機制，合理安排年度新增債券發行規模，匹配項目建設不同階段的資金需求，綜合考慮債券發行年度、期限和償債期，適當拉長再融資債券期限，避免新增債券償付期與再融資債券償付期疊加，以時間換空間，平滑過渡地方政府償債高峰期，化解地方償債壓力。再次，優化地方債券償還機制。一般債券以逐步減少地方債務規模為出發點，通過調整支出結構、壓縮一般性支出、盤活存量等多渠道籌措資金，確保不出現債務違約風險。扶持專項債券項目產業發展，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，保障專項債券償債資金來源。逐步探索和嘗試靈活還款模式，對部分已提前產生經濟效益，具備債務償付能力的專項債券項目，科學合理地進行償付資金測算，加強與債權人的溝通，在公正公開的前提下，允許其提前償還，提高資金使用效益，同時也能防止地方政府擠占挪用項目產生的收益，導致后續無力償還到期債務的結果。

（三）嚴格控制違法新增隱性債務

一是堅決遏制隱性債務增量。加強風險源頭管控，嚴格地方建設項目審核，硬化預算約束。強化政府預算單位和國有企業舉債融資行為管控，特別是要加強對融資平臺債務的風險控制，嚴禁以各種形式違規為地方政府變相舉債。二是穩妥化解隱性債務存量。壓實地方黨委政府主體責任，用好用足現有政策資源，堅持分類審慎處置。省級政府加強資源統籌，支持高風險市縣緩解還本付息壓力，地方政府科學合理制定“一攬子”化債計劃，堅持隱性債務清零原則，按期足額化債。通過加大清理盤活資產資源力度、國有企業重組整合等一系列措施，切實防范化解地區隱性債務風險。三是健全監督問責機制。嚴肅財經紀律，執行終身問責、倒查責任制度，通報隱性債務問責典型案例，遵循“誰決策、誰擔責”的原則，對違法違規舉債行為，發現一起、查處一起、問責一起。

五、結論

地方政府債務的有效治理，對于發展地方經濟、促進社會穩定將起到積極推進作用。面對各地方政府債務管理中存在的問題，須本著實事求是的原則，合理控制地方債務規模，進一步提升地方政府債務信息透明度，構建科學、合理、完善的地方政府債償債機制，嚴格控制違法新增隱性債務，為提振地方經濟、打贏地方債務管理攻堅戰、實現人民群眾幸福生活的目標發揮其作用。

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（作者單位：福建省泰寧縣財政局 福建泰寧 354400）

（責編：賈偉）