擇機而動：歐洲對戰略自主的追求

【內容摘要】機會窗口理論為解釋歐洲追求戰略自主的時機與條件提供了一個視角。決策者通常認為機會窗口存續時間短且趨向縮小，因此務必在有限時間內把握良機進行決策。追求戰略自主的機會窗口的開啟受到盟國自助能力的提升、體系環境的變化和突發事件三重因素的影響。從冷戰至今，歐洲追求戰略自主的實踐經歷了突破冷戰格局、對抗單極格局、試圖成為關鍵第三方三個階段，并受到上述因素不同程度的影響。歐洲在經濟轉型、規范制定和安全防務上取得一定進展，但由于受到自助能力、跨大西洋關系和烏克蘭危機的限制，其戰略自主的成果有限。通過梳理歐洲擇機而動追求戰略自主的歷程，從機會窗口視角解釋歐洲追求戰略自主的時機與條件，不僅可以對歐洲追求戰略自主的前景進行預測，而且可以為中國如何在中美歐三邊關系的博弈中贏得戰略主動提供借鑒。

【關鍵詞】戰略自主機會窗口歐盟跨大西洋關系美歐關系

【作者簡介】盧穎琳，中國社會科學院大學國際政治經濟學院博士研究生（北京郵編：100732）；徐進，中國社會科學院大學國際政治經濟學院教授、中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員（北京郵編：100732）

【中圖分類號】D850【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2024）05-0090-19

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw.202405005

戰略自主正成為歐洲對外戰略的核心概念之一。2016年歐盟出臺《歐盟外交與安全政策的全球戰略》（EUGS），第一次正式提出歐盟要追求“戰略自主”（StrategicAutonomy）。2017年法國總統馬克龍（EmmanuelMacron）在巴黎索邦大學的演講中提出，“維護我們的邊界和價值觀，在歐洲層面確保我們的主權”。2018年時任歐盟委員會主席讓-克洛德·容克（Jean-ClaudeJuncker）在歐盟《盟情咨文》中提出，“地緣政治形勢的變化預示著‘歐洲主權時刻’的到來”，歐洲必須在國際關系中成為一個更加獨立自主的行為體。不管是歐盟還是歐洲大國的領導人都在強調戰略自主，表達歐洲對減少依賴、增強行動力的渴望。與此同時，歐洲戰略界使用技術主權（TechnologySovereignty）、經濟和金融主權（EconomicandFinancialSovereignty）、數字主權（DigitalSovereignty）等話語支持不同領域的戰略自主政策，表明歐洲對戰略自主的追求已經不局限于傳統的軍事防務領域，而是向經濟、能源、技術、產業鏈等領域延伸。

追求戰略自主并不是歐盟突然提出的，而是有著深刻的歷史傳承。二戰后歐洲始終有追求戰略自主的意愿和行為。早在冷戰期間，歐洲國家就曾進行嘗試，如20世紀60年代法國在“戴高樂主義”的指導下，與社會主義陣營中的中國建交，并退出北約軍事一體化機構。到20世紀90年代末，歐盟層面的戰略自主傾向也逐漸顯現，如科索沃戰爭后，在英法兩國共同推動下，歐盟理事會在科隆會議上提出“行動自主”的概念。從歷史和現實來看，歐洲在什么條件下能夠追求以及如何追求戰略自主？這是本文研究的重點。

對于上述問題既有研究主要有兩種解釋。一是危機論，認為危機能夠為歐洲提高戰略自主提供機遇。2003年的伊拉克戰爭激發了歐洲內部對于提高自身自主性的第一次討論，第二次討論則是在2017年前后，討論者認為歐洲追求戰略自主是因為其當時所面臨的多重危機。喬里恩·霍沃斯（JolyonHoworth）認為，英國退出歐盟和特朗普對北約的懷疑為歐洲重新推進戰略自主提供了機遇。二是實力論，這種觀點認為國家實力的變化會導致盟國之間就安全與自主問題重新談判。詹姆斯·莫羅（JamesD.Morrow）認為，在不對稱同盟中，“如果小國實力提升，它將要求盟國給予其更多的自主權；如果是大國實力下降，小國將要求更多的自主權。”從這一解釋來看，無論是歐洲實力上升，還是美國實力下降，都會導致歐洲自主訴求的強化。然而，既有研究無法系統全面地解釋從早期個別歐洲國家的自主實踐，到歐盟自主意識覺醒，再到如今成員國和歐盟兩個層面均追求戰略自主的長時段歷程變化。

本文將構建戰略自主的理論框架并結合機會窗口理論，嘗試對歐盟追求戰略自主的時機予以解釋。本文從兩個層面進行分析，既包括歐盟（或歐共體）的核心成員國，也包括歐洲議會、歐盟理事會等歐洲主要機構。通過梳理歐洲抓住機會窗口追求戰略自主的歷程，不僅可對當前歐洲謀求戰略自主的行為進行合理解釋并預測未來走向，而且還可為中國如何在中美歐大三角關系中贏得戰略主動提供借鑒。

一、戰略自主的內涵及理論框架

本文認為，戰略自主是指在同盟中盟國能夠在不同程度上違背主導國的意愿，或者不依賴主導國的支持和幫助，在涉及重大利益問題上自主作出戰略選擇。其中，重大利益問題包括但不限于國防安全、政治外交、經濟技術等領域。機會窗口理論有助于理解盟國追求戰略自主的邏輯。盟國追求戰略自主是基于對機會窗口的認知與把握，而機會窗口的開啟受到盟國自助能力的提升、體系環境的變化、突發事件的出現三重因素的影響（見圖1）。

圖1戰略自主解釋框架

資料來源：作者自制。

在國際關系的語境中，“窗口”常被用于解釋由權力轉移引發的崛起國與守成國之間爆發體系性戰爭的時機。它最初的含義是指客觀上一個國家相對實力即將衰退或正在衰退的時期。“機會窗口”則被認為是“一個國家相較于對手擁有重大軍事優勢的時期”或“守成國雖實力下降但仍保有進攻機會的時期”。雖然既有研究未給出適用于除守成國和崛起國以外國家的“窗口”的定義，但我們從中受到啟發。因此，本文將“機會窗口”定義為：一個對決策者而言時不我待、不可錯失的時間段，因而必須從速決策。

斯蒂芬·范·埃弗拉（StephenVanEvera）、杰夫·切克爾（JeffCheckel）和約根·哈克（JürgenHaacke）都關注到，機會窗口的形成受到內部與外部因素的影響。其中內部因素包括長期的經濟增長、軍備擴充或短期的軍事動員，而外部因素則包括外交形勢的變化，如盟國數量的增減等因素對國際格局的影響。本文認為，影響盟國開啟追求戰略自主的機會窗口有三個因素，即盟國自助能力的提升、體系環境的變化、突發事件的出現。任何一個因素或幾個因素的疊加都會導致機會窗口的打開。面對這些機會窗口，國家往往會產生未來可能無望好轉甚至每況愈下的悲觀預期，從而遵循“宜早不宜遲”的行動邏輯，即如果不在當下追求戰略自主，那么未來也許無法遇到更好的時機。此外，機會窗口通常存續時間短且趨向縮小，決策者務必在有限的時間內當機立斷，因而對于追求戰略自主有著更強烈的沖動。

第一，盟國自助能力的提升。現實主義者認為，在國際社會的無政府狀態下，國家追求自身安全有兩個根本途徑：一是發展軍備，即所謂內部均衡；二是建立同盟，即所謂外部均衡。發展軍備就是增強自身的自助能力。所謂自助能力，就是一個國家在不依賴外援情況下維持自己國家生存的能力，或一個國家在不依賴外援情況下能夠給具有侵略意圖的國家造成難以承受的損失的能力。自助能力分為兩類：一是緊迫性自助能力，二是持久性自助能力。軍事實力是衡量一國自助能力的首要指標，代表著一國應對突發、緊迫、短期威脅或入侵的能力。雖然軍事實力包含許多要素，但是核武器與核威懾的自主將使一國的自助能力得到質的飛躍。綜合國力是自助能力的第二個衡量指標，代表著一國應對長期、持久的威脅或者入侵的能力。綜合國力除了軍事實力之外，還包括人口、國土面積、經濟、政治和歷史文化等因素。自助能力影響盟國對同盟收益的判斷，當盟國的自助能力提高，其通過同盟來威懾潛在敵對國家或敵對集團的需求下降，從同盟中獲得的安全價值也相對下降；隨著對同盟依賴程度下降，盟國在同盟關系中的回旋余地增加，就擁有更多討價還價的籌碼。

第二，體系環境的變化。包容性或約束性的戰略環境能夠反映體系的一些信息，幫助國家對一定時期的國際形勢形成基本判斷。盟國的戰略環境主要受到國際體系各“極”之間的競爭狀態以及實力對比的影響。各“極”之間的競爭烈度可以通過共同舉辦的首腦峰會、簽署的協議數量等來觀察，各“極”之間的實力則通過比較軍事、經濟和政治實力來觀察。如果各“極”之間的競爭烈度高，且實力對比有利于同盟主導國，則盟國處于約束的體系環境中；如果“極”之間的競爭烈度高，但實力對比不利于同盟的主導國，則盟國處于相對約束的體系環境中；如果“極”之間的競爭烈度低，且實力對比有利于同盟的主導國，則盟國處于相對包容的體系環境中；如果“極”之間的競爭烈度低，且實力對比不利于同盟的主導國，則盟國處于包容的體系環境中。國家的外交政策不能超越體系環境的約束，因此體系環境變化是分析國家外交政策行為的首要背景和深層因素。無論戰略環境從約束走向包容，還是相反，都反映出國家面臨的威脅或機遇的緊迫程度。

第三，突發事件的發生。當某一事件引發重大變化或極強緊迫性的時候，更容易引起決策者關注。突發事件主要包括危機和戰爭的爆發以及“黑天鵝”和“灰犀牛”風險事件。所謂“灰犀牛”事件是指大概率高風險事件，類似于“房間里的大象”（elephantintheroom），該類事件一般指問題很大且早有預兆，但因否認、抵觸和刻意忽視而導致嚴重后果的問題或事件。例如，金融危機、核武器擴散、恐怖主義、氣候變化等問題，可能因為缺乏足夠的重視而釀成大禍。所謂“黑天鵝”事件是指小概率高風險事件，主要指具有高度不可預見性的突發事件或問題。例如，2016年以來就發生了一系列“黑天鵝”事件，包括英國的“脫歐”公投獲得通過、歐洲民粹主義盛行、特朗普贏得美國大選和“反建制主義”思潮的興起。回顧國際關系史，一些突發事件的確會對一國的決策產生直接影響。從短期來看，突發情況可能直接導致戰場局勢的變化，例如，十月革命的勝利直接導致俄國退出一戰，改變了戰場形勢。從長期來看，突發事件會對一國的戰略造成無法預見的持久影響，例如，“9·11”事件的爆發直接導致美國決心在全球打擊恐怖主義勢力，從而發動阿富汗戰爭和伊拉克戰爭，造成了巨大的戰略損失。

二、歐洲追求戰略自主的歷程

二戰結束后至今，歐洲對戰略自主的追求大致經歷了嘗試突破冷戰格局、對抗單極格局、試圖成為關鍵第三方三個階段。不同階段分別由不同的因素促成機會窗口的打開，進而推動歐洲對戰略自主的追求。

（一）嘗試突破冷戰格局（1949—1992年）

冷戰時期，在兩極格局下，體系環境整體上呈現約束性的特征。20世紀60年代法國的“戴高樂主義”、70年代聯邦德國的“新東方政策”以及80年代中后期歐洲一體化的發展，這些自主實踐反映了歐洲國家自主意識的覺醒，表達了它們對改變“美主歐從”模式和突破冷戰格局的渴望。

20世紀50年代末到60年代末，法國奉行“戴高樂主義”，志在恢復其在歐洲和國際事務中的大國地位。為此，法國要求在北約中獲得更大的發言權，但遭到英美兩國的反對。1963年法國否決英國加入歐洲共同體的申請以及從北約中撤出其地中海艦隊等行為，標志著法國針對美國和北約拓展戰略自主的開始。法國尋求戰略自主的意圖突出體現在兩個戰略行動上：一是1964年1月與社會主義陣營的中國建交；二是1966年3月退出北約軍事一體化機構。前者反映了當時兩個體系中的次等強國對超級大國控制的聯合反抗，后者則使法國在國際政治中獲得了影響力和尊重。除此之外，法國致力于建立一個自主和獨立的歐洲。法國在1963年同德意志聯邦共和國（下文稱“聯邦德國”）簽訂了《法德合作條約》（又稱《愛麗舍條約》），法德從此成為推動歐洲一體化的核心力量。戴高樂還于1966年6月20日訪問蘇聯，建立了法蘇特殊伙伴關系，為推動法蘇的政治磋商和經濟、技術等方面的長期合作奠定了堅實基礎。

當法國具有足夠強大的自助能力，追求戰略自主的機會窗口便隨之打開。1960年2月13日，法國在撒哈拉沙漠的雷岡地區，進行了首次核試驗，成功引爆了一枚代號為“藍色跳鼠”的核裝置。在1964年10月幻影IV-A戰略轟炸機和實戰核彈頭AN-11列裝后，法國具有了初步的核能力。1966年7月19日，一架幻影IV-A戰略轟炸機攜帶AN-11成功進行了空投核試驗，由此法國擁有可信的核能力。

20世紀70年代，美蘇關系緩和，體系環境從約束變為包容，為歐洲提供了一個機會窗口。從20世紀60年代末到70年代前期，美蘇實力對比已達到總體上的均勢，并在戰略上呈現出蘇攻美守、對蘇有利的態勢。美國“新和平戰略”的實施、蘇聯“和平綱領”的出臺、頻繁舉行的美蘇首腦會議和諸多雙邊軍備控制協議的簽署，都是顯著的標志。這一時期，聯邦德國是歐洲最早也是最明顯追求戰略自主的國家。

聯邦德國雖立足于西方，但自主地發展同蘇聯及東歐各國的關系，為自己在歐洲和世界范圍創造了更大的外交活動空間。1970年，聯邦德國先后與蘇聯、波蘭簽訂了《莫斯科條約》《華沙條約》，承認戰后歐洲邊界不可侵犯。之后，與捷克斯洛伐克、匈牙利、保加利亞簽署的一系列條約開創了聯邦德國與中東歐國家關系的新局面。1972年12月21日，聯邦德國與德意志民主共和國（即民主德國）簽訂了兩德關系《基礎條約》，實現了兩個德國之間的關系緩和與正常化，開啟了雙方相互接觸和靠近的條約化時代。1973年兩國同時加入聯合國。這使尼克松政府對聯邦德國“新東方政策”實施的步伐和方式感到不安，擔心東西歐之間的全面緩和會使歐洲最終脫離美國的控制，從而危及美國的對蘇戰略。

冷戰時期，雖然歐洲堅定地走上了一體化道路，美國也在1947—1957年間為發揮“歐洲的助產士”作用以罕見的慷慨支持了歐洲一體化建設。但是美國的支持并不是無條件、無限度的，歐洲一體化不能脫離跨大西洋聯盟框架。在《羅馬條約》和《單一歐洲文件》（SingleEuropeanAct）之間，即從1957年到1986年的近三十年中，歐共體經歷了一個“空窗期”，沒有通過任何新條約。以1985年為界，東西方關系從“第二次冷戰”轉向后期的持續緩和。1985年9—12月，旨在修改《羅馬條約》的首次歐共體政府間會議召開并達成了一攬子原則協議。其最核心的內容是承諾在1992年建立歐共體內部統一市場，放棄了部長理事會中國家否決權的原則。1987年7月1日，作為《羅馬條約》更新版的《單一歐洲文件》生效，歐洲一體化進程重新獲得了動力，并進入了一個新的快速發展期。

（二）對抗單極格局（1993—2015年）

冷戰的結束和美蘇兩極格局的瓦解極大地改善了歐洲所處的體系環境，為歐洲在安全與防務領域的自主進程提供了更廣闊的戰略空間。歐盟希望獨立處理歐洲事務的意愿和能力顯著增強，要求增強自身防務能力和防務自主的傾向進一步發展，并取得了一些實質性進展。

隨著歐盟的成立和歐元區的啟動，歐盟的綜合實力也不斷增強，為其追求防務自主提供了自助能力基礎。歐洲對更高水平自主的渴望首先是在北約框架內開始的。歐盟與北約進行了一系列談判，簽訂了若干平等合作的協議。1996年6月北約柏林部長會議同意，歐洲成員國可以通過西歐聯盟，設立聯合特遣部隊，使用北約的后勤保障體系與其他軍事設施。1999年4月北約又在華盛頓舉行首腦會議，通過了《北約華盛頓宣言》。基于華盛頓峰會的結論最終發展形成的《柏林附加協定》（BerlinPlusAgreements），規定了北約的軍事資產可以被歐盟使用。如果說這些談判和協議表達了歐盟追求戰略自主的意愿，那么對沖突的干預行動無疑是歐盟追求戰略自主的實踐。

波黑戰爭和科索沃戰爭成為刺激歐盟自主防務意識覺醒的催化劑。對于波黑戰爭，盡管歐盟希望擺脫美國獨立解決，積極參與斡旋并提出一系列和平方案，但最終還是在美國主持下簽訂《代頓協議》，才結束了長達3年半的戰爭。對于科索沃戰爭，歐盟吸取了波黑戰爭的教訓，調動一切外交和經濟手段防止危機失控，但軍事能力的欠缺使歐盟外交努力的效果大打折扣。科索沃戰爭再次證實，歐盟不僅無法預防、遏制或結束歐洲內部的暴力沖突，而且與美國在軍事實力上存在巨大差距。

在科索沃問題上，1998年12月英法共同發布的《圣馬洛宣言》實質性地開啟了歐洲的防務一體化。該宣言提出，為了應對國際危機，歐盟必須擁有自主行動的能力，有軍事力量支持，能夠自主決定采取什么方法以及一以貫之的做法，從而獨立于北約對國際危機作出響應。在科索沃戰爭進入尾聲之際，1999年6月，歐盟在科隆首腦會議上發表了《關于加強在安全與防務領域的共同歐洲政策的宣言》（也稱《科隆宣言》），并正式啟動了歐洲安全與防務政策（EuropeanSecurityandDefensePolicy，ESDP），“歐盟有必要形成和發展更強大的自主防務能力”的觀點也在歐盟層面形成了更加廣泛的共識。1999年12月，在赫爾辛基召開的歐盟首腦會議決定，歐盟在2003年之前建成一支能夠在60天內部署，并且至少維持一年的由5萬—6萬人組成的歐洲快速反應部隊，以使歐盟能夠自主應對國際危機。雖然美國沒有明確反對歐洲加強軍事力量，但從時任美國國務卿馬德琳·奧爾布賴特（MadeleineAlbright）提出“三不”政策（3D-Policy）到時任北約秘書長喬治·羅伯遜（GeorgeRobertson）提出“三I”政策，都強調要對歐盟發展獨立防務力量加以限制。

另外，法國和德國堅決反對和抵制美國軍事打擊伊拉克，也在一定程度上反映了歐洲戰略自主的增強。2002年，小布什政府在沒有與歐洲盟國溝通的情況下，在國情咨文中將伊拉克等國從“無賴國家”升級為“邪惡軸心”，在美國《國家安全戰略》報告中宣稱要對威脅美國安全的“恐怖分子”和“邪惡國家”采取“先發制人”的攻擊。美國的這一單邊主義行動遭到了歐洲人民和包括法德在內的絕大多數西歐國家的批評。法國從“9·11”事件后美國的“完全支持者”轉變為美國在聯合國內的主要對手，它堅決反對安理會通過任何明確授權美國對伊拉克動武的決議，并聯合俄羅斯以使用否決權相威脅。德國則是放棄了一直以來扮演法美之間調解人的傳統角色，堅定站在法國一邊直接反對美國。

伊拉克戰爭也給歐洲防務一體化建設帶來了機遇。2003年歐洲理事會通過了《歐洲安全戰略》，主張歐盟應當具備在全球范圍內行動的能力。加強自身軍事行動能力建設被納入歐盟的緊急日程，且成功開展了多次對外干預行動。例如，2003年3月31日至12月1日，歐盟利用北約軍事資源開展了代號為“協和”（Concordia）的軍事行動。這是歐盟于1999年制定共同安全與防務政策之后的第一次軍事行動。2003年6月12日至9月1日，歐盟執行針對剛果的“月神行動”（Artemis）。這是歐盟第一次在沒有北約支持的情況下，獨立發動且遠赴非洲的軍事行動。

（三）試圖成為關鍵第三方（2016—2022年）

美國特朗普政府和拜登政府都奉行大國競爭戰略，將中國視為美國“最主要的競爭對手”。隨著中美戰略競爭的加劇，國際體系環境從相對包容走向相對約束，留給歐洲的戰略空間進一步縮小，機遇期也隨之縮短。此外，接連發生的“黑天鵝”事件成為推動歐洲戰略自主的加速器。例如，特朗普政府主張的“美國優先”原則與歐洲多年來堅持的開放、多邊的立場相悖，特朗普本人在北約、英國“脫歐”以及歐洲難民問題上的言論引起歐洲各國的強烈反應，使歐洲盟友受到“特朗普沖擊波”的巨大影響。英國早期對歐盟共同防務持積極立場，但隨著時間的推移其逐漸變為歐盟加強防務合作的堅定反對者。2016年后，英國“脫歐”反而成為防務合作迅速在歐盟層面獲得通過的關鍵因素。為了應對體系環境變化和“黑天鵝”事件的雙重刺激，歐盟正式提出戰略自主概念，并從軍事領域延伸到經濟、外交、科技等領域，將戰略自主付諸行動。

在安全與防務領域，由歐洲防務基金（EuropeanDefenceFund，EDF）、永久結構性合作（PermanentStructuredCooperation，PESCO）和年度協同防務評估（CoordinatedAnnualReviewonDefence，CARD）構成了歐洲全面防務計劃的三大支柱。歐洲防務基金正式成立于2017年6月，首次明確使用歐盟預算來資助防務行動，而不是要求歐盟成員國額外提供資金，這打破了歐洲防務建設不能使用歐盟預算的禁忌。歐洲防務基金在2021—2027財年的總預算為80億歐元。2017年12月，歐盟25國外長會議正式啟動永久結構性合作。2018年3月至2023年11月，在該機制框架內，共分5批次啟動了71個合作項目，迄今已中止3個，還有68個項目正在實施，預計2025年前將有50個項目進入交付階段。年度協同防務評估由歐洲防務局（EuropeanDefenceAgency）于2016年發起，旨在通過對各成員國戰略規劃與防務能力發展進行調研與評估，協調各成員國的防務能力發展計劃，促進歐洲防務合作。2022年11月，歐洲防務局發布《2022年度協同防務評估報告》，認為雖然歐盟各成員國均在增加防務開支，但在開展防務合作方面存在明顯不足，更傾向于在國家內部進行防務投入。

在經濟與貿易領域，歐盟提出了“開放性戰略自主”（OpenStrategicAutonomy）的概念，其核心內容是在承認歐盟對中國和美國的經濟依賴不可避免的客觀條件下，通過“選擇性脫鉤”來保障供應鏈安全和減少單向依賴，并在開放和合作的基礎上獨立地選擇使自身利益最大化的貿易政策。歐盟還發布了“全球門戶”（GlobalGateway）計劃，預計在非洲、亞洲、拉美等重點地區的發展中國家投入3000億歐元，以加強歐洲與外部世界的聯系，提升歐盟國際影響力。非洲是計劃的重中之重，預計投入1500億歐元，側重于能源、氣候與數字方面的合作。歐盟還在拉美啟動了歐盟—拉丁美洲和加勒比數字聯盟（EU-LACDigitalAlliance）。這也意味著歐盟將與中國的“一帶一路”倡議、美國的“藍點網絡”（BlueDotNetwork）計劃、英國“清潔綠色倡議”（CleanGreenInitiative）展開全球基礎設施建設競爭與合作。

在數字技術領域，歐盟加大對數字產業基礎設施的戰略投入。在半導體方面，歐盟先后發布了“共同利益重要項目”（IPCEI）、歐洲處理器和半導體科技計劃（JointDeclarationonProcessorsandSemiconductorTechnologies）以及《歐洲芯片法案》（EuropeanChipsAct）等文件，反映了歐洲對芯片研發、市場化與生態構建以及芯片制造技術創新的追求。在5G技術方面，歐洲先后提出5G技術基礎設施公私合作伙伴關系（5G-PPP）、5G技術行動計劃、5G技術觀測站。在人工智能方面，2020年2月歐盟發布了《人工智能白皮書》（WhitePaperonArtificialIntelligence），提出一系列人工智能研發和監管的政策措施，以建立“可信賴的人工智能框架”。在云空間上，2021年歐洲數字技術基礎設施項目“蓋亞-X”（Gaia-X）投入運營，旨在構建只服務于歐盟公共部門、企業與個人的云技術設施，打破美國企業在云基礎設施上的壟斷。

三、歐洲追求戰略自主的現狀與限度

近年來，歐洲不再注重于對外展示戰略自主能力，而是集中精力推動自身在技術、能源、產業鏈等領域的戰略自主議程。雖然歐洲追求戰略自主的步伐在加快，但是也面臨著自助能力、危機事件等因素的制約，而且處在跨大西洋伙伴關系中本身就給歐洲追求戰略自主劃定了范圍、限定了條件。

相較于其他議題領域，歐洲在經濟方面的自主程度比較高，并展現出一定的韌性。根據歐洲對外關系委員會（ECFR）對“歐洲主權指數”的研究，歐盟和成員國在經濟方面的戰略自主表現較好。這得益于歐盟持續推動經濟的綠色和數字化轉型，使歐盟及其成員國在經濟更具韌性的同時搶占未來經濟發展的制高點。2020年11月，歐洲議會和各國政府就1.8萬億歐元的2021—2027年歐盟多年期預算框架達成一致，其中包括7500億歐元的“下一代歐盟”復蘇基金（NextGenerationEU，簡稱“復蘇基金”）。復蘇基金將以歐盟委員會為借款主體在國際資本市場發行主權債券進行融資，所籌資金最終以撥款和低息貸款的形式流向成員國，成員國則需按照歐盟要求制定國家復蘇計劃。換言之，歐盟借助復蘇基金擴大了自身財政權，在債務和財務一體化上實現了突破。值得一提的是，2022年復蘇基金中有280億歐元為帶有環境標簽的“綠色債券”（GreenBond），獲得國際市場超額認購和較高溢價。這將助力歐盟成為全球綠色債券最大發行方，進一步增強其在全球綠色金融發展規則和標準制定上的話語權。此外，歐盟還通過立法推進產業鏈的重構和供應鏈的穩定，降低對外部的依賴。2023年以來，包括《關鍵原材料法案》《凈零工業法案》和歐盟電力市場改革法案在內的歐盟綠色協議工業計劃的三大支柱已完成立法并正式生效，有助于提升關鍵產品、原材料以及可再生能源和非化石能源的本土產能。2023年6月，歐盟發布《歐洲經濟安全戰略》，將歐洲經濟安全置于首位，遵循“識別風險—去風險”的思路，首先識別出供應鏈、關鍵基礎設施、技術和經濟脅迫四類風險，之后提出促進、保護、合作三個“去風險”的路徑。2024年1月，歐盟發布“歐洲經濟安全一攬子計劃”，對經濟安全戰略進行細節補充和完善。

由于硬實力的欠缺，歐盟一貫重視規范的權力，也擅長在制定規則方面發揮軟實力的作用。歐盟特別重視發揮在“規范性力量”上的既有優勢，依靠對規范、規則和標準的塑造力，爭奪貿易投資、綠色發展、技術與數據等領域的規則制定權，從而達到影響國際秩序轉型，實現戰略自主的目標。以數字治理為例，依托歐洲單一大市場的影響力和先發立法的優勢，歐盟引領數字貿易規則、數字監管、數據跨境流動等方面的標準制定，強化“布魯塞爾效應”（BrusselsEffect）的影響并使數據領域規則歐洲化。歐盟雖然在數字技術水平和市場份額上難以取得相較于中美的優勢，但是能夠逐漸成為全球數字標準和規則的引領者。自2018年實施以來，《通用數據保護條例》（GDPR）已成為數據保護的引領性標準。近兩年來，歐盟通過《數字市場法》（DMA）來限制大型數字平臺在數字市場的壟斷地位，加強消費者的選擇自由，保障歐洲數字市場的公平與開放。歐盟還通過《數字服務法》（DSA）來創造一個安全數字環境的同時，也使歐盟擁有了更強有力的工具來約束境外科技企業，引導其遵守歐盟反壟斷規則和數據使用規則，進而維護歐洲的數字主權。2024年3月13日，歐洲議會正式通過并批準了歐盟《人工智能法案》（AIAct），這成為全球第一部規范人工智能使用的法律。

共同安全與防務領域向來是歐盟的弱點和痛點。近兩年，歐盟及其成員國作出了新的努力，體現了一定的防衛獨立和戰略自主色彩。歐洲國家的國防開支和國防預算持續大幅增長。根據斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）的研究報告，2023年歐洲的軍費開支總額為5880億歐元，較2022年增長16%。大多數北約的歐洲成員國的軍費都有所增加，它們在北約總軍費中所占的份額合計為28%，為十年來最高。波蘭是迄今為止歐洲國家中軍費增幅最大的國家，在2022年和2023年這兩年增長了75%，達到316億美元；2024年波蘭防務開支還將從占GDP的3.8%增至4%。2023年，德國軍費開支連續第二年增長，達到668億美元，在2014年至2023年這十年間增長了48%。法國2024財年國防預算為497億美元，比2023年增長7.5%。2024年3月，歐盟委員會發布首個《歐洲國防工業戰略》（EDIS），就加強國防技術與工業基礎能力提出了長期愿景，同時還提出《歐盟國防工業計劃》的立法提案，將在2025年至2027年啟動15億歐元預算，用于激勵成員國共同采購武器和促進歐洲國家軍工產業發展，以更好應對俄羅斯的威脅，同時減少對美國軍備的依賴。歐盟還計劃重新推動資本市場聯盟的建設，發行國防債券，推動歐洲防務工業一體化。

然而，歐盟謀求戰略自主的強烈意愿與付諸行動的自助能力之間失衡。過去十多年，歐洲先后經歷了主權債務危機、難民危機、英國“脫歐”危機、新冠疫情、烏克蘭危機等多重考驗，其實力一再遭到削弱，自助能力同樣也遭受多方質疑。歐洲的實力主要體現在歐盟成員國之間的經濟一體化上，但僅有統一大市場和歐元區是遠遠不夠的，歐盟還必須進一步推動一體化不斷實現突破，才能真正實現戰略自主。然而，目前歐洲顯然缺乏將戰略自主從意愿轉化為行動的硬實力。不僅歐盟在建立獨立自主的安全防務力量上任重道遠，而且歐盟成員國在外交上還做不到真正“以一個聲音說話”。除此之外，從歐盟擴大的角度來看，自2013年克羅地亞加入歐盟以來，歐盟擴大進程一直停滯不前，短期內顯然無法實現新一輪擴員。

烏克蘭危機導致歐洲地緣政治安全風險上升，美國借機加強對歐洲的控制，牽制歐洲戰略自主。在能源方面，這一“黑天鵝”事件不僅放大了歐盟能源系統的脆弱性，還強化了歐洲對美國及北約的“安全保護傘”和能源供應的依賴。歐洲對俄羅斯實施制裁，但也受到能源武器化的嚴重制約，再加上“北溪”天然氣管道爆炸事件，歐盟面臨嚴重的能源危機。在這種情況下，歐洲多國不得不從美國高價進口天然氣。2023年，美國連續第三年保持歐洲液化天然氣最大供應國的地位，市場份額也持續增長，從2021年的27%增長至2022年的44%，到2023年達到48%。因此，在能源自主方面，歐盟在降低對俄羅斯依賴的同時，對美國的依賴則上升了。只有加速對可再生能源的開發以及重塑自身的能源安全體系，歐洲才能實現真正的能源戰略自主。在軍事方面，歐洲部分國家希望推動北約駐軍機制化，增加其在中東歐地區的軍事部署和投入。由于烏克蘭危機，美國對歐洲安全的影響力再度提升，北約也徹底擺脫了“腦死亡”狀態，并進一步強化其作為歐洲安全秩序提供者的角色。

歐洲沒有能力和意愿打破跨大西洋伙伴關系這個“天花板”。歐洲爭取戰略自主并非要擺脫美國，尋求歐洲在安全與政治上的獨立或中立，而是希望在美歐戰略協調中增加自身的話語權。因此，歐盟在對華關系上不會緊隨美國，而是在大方向保持一致的前提下體現自身的特色。一是有限度地參與美國對中國的遏制。德國和法國不贊同美國實施排他性的對華政策，不支持英國、美國將中國崛起視為崛起國與守成國的“霸權之爭”的說法，主張通過更為謹慎的對華敘事，多維度處理對華關系。二是將價值觀外交與對華經貿政策相聯系，但不與中國在經貿上“脫鉤”。在價值觀上，歐盟以“民主”和“威權”為標準區分大國關系。在經貿上，歐盟主張實現供應鏈與產業鏈的多元化，既不過度依賴美國，也不過度依賴中國，但由于中歐經貿合作的密切程度，歐盟在短期內無法擺脫對華依賴，不會與中國“脫鉤”。三是綜合考慮美國、歐洲戰略自主以及中國市場因素，制定自身的“印太戰略”。其中，美國仍是主導因素，其余兩大因素則影響著歐盟配合美國介入“印太”事務的限度。

戰略自主已經成為歐盟的長期戰略目標，并不會因為美國的阻礙或者歐洲國家對北約的依賴而改變。為實現這一戰略目標，歐盟在短期內將強化防務能力，建立能夠獨立執行防務任務并且能夠協同北約維護歐洲安全的常備軍隊，完成對歐洲主權概念界定的政策討論。從中期來看，歐盟將爭取完成修憲任務，結束憲法危機，實現進一步東擴，增加歐洲在安全方面相對于美國的獨立性和平等性，扭轉“防務外包”的局面。從長期來看，歐盟希望一體化程度進一步提升，成為國際格局中的一極，在政治、經濟、文化等方面發揮全球影響力。

結束語

2024年，隨著歐洲議會選舉的結束，歐盟主要機構的高層官員也進行了換屆，烏爾蘇拉·馮德萊恩（UrsulavonderLeyen）連任歐盟委員會主席，羅伯塔·梅索拉（RobertaMetsola）連任歐洲議會主席，安東尼奧·科斯塔（AntónioCosta）出任歐洲理事會主席，卡婭·卡拉斯（KajaKallas）擔任歐盟外交與安全政策高級代表。從換屆結果來看，總體上歐盟對戰略自主的追求將保持延續性和穩定性。同時，歐盟追求戰略自主的前景不僅受到自身能力的影響，也受到跨大西洋關系的影響。當前美國大選的選情還存在一定的變數，如果特朗普再次當選美國總統，他將繼續奉行“美國優先”的外交理念，可能導致美歐關系相較于拜登政府時期變得冷淡，雙方的分歧和摩擦也會相應增多。

新一屆歐盟領導人對戰略自主的追求，可能對中歐關系帶來重要影響。一方面，基于地緣政治、“去風險”、管理相互依賴的邏輯，繼續由馮德萊恩領導的歐盟委員會將更加明確落實“經濟競爭者”和“制度性對手”的對華關系定位，歐盟的對華政策將增加更多政治化和安全化的色彩。另一方面，秉持著兩面獲利的機會主義心態和維持一定程度的戰略模糊，歐盟將繼續承認中國是歐盟的“戰略伙伴”，尋求與中國開展對話與合作。未來歐洲仍將在依賴美國與追求戰略自主之間搖擺不定。

總體來看，歐洲實現戰略自主對中國而言機遇大于挑戰，中國應鼓勵和支持歐洲追求戰略自主。中歐之間不存在嚴重的地緣政治沖突，歐洲的角色定位既有大西洋主義的一面，又有成為獨立自主的世界一極的一面。從短期來看，歐洲的戰略自主能力有限，在安全上對美國依賴仍較為嚴重，不得不追隨美國對華實施制裁，導致中歐關系出現某種程度的緊張。從中長期來看，中國應推動歐洲采取不同于美國的對華政策，但是同時也要看到，歐盟未來將堅持對華三重定位，并推進“分領域而治之”的對華政策。因此，一方面，中國要適應制度性競爭的氛圍，積極運籌中歐關系，防止“被脫鉤”或者“被陣營化”；另一方面，中國也要防范歐美勾連，強化共同遏制中國的跨大西洋聯盟，防范歐盟完全被美國的政治話語綁架，與美國共同對華進行意識形態攻擊。

[責任編輯：張珺]