江蘇優化營商環境賦能高質量發展研究

摘 要 營商環境是區域發展“軟實力”的集中體現，優化營商環境能有效增強經營主體內生動力，賦能經濟高質量發展。江蘇省優化營商環境取得一定成效，在經營主體數量、市場準入效率、惠企政策制定以及法治環境建設等方面有明顯提升。但同時仍存在政策供給效率高，落實效能低；市場準入易，享受公平待遇難；相關職能部門缺乏統籌聯動；政務服務和操作低效等問題。優化營商環境賦能高質量發展，應對標國際一流營商環境發展經驗和最新國際標準，找差距立目標。借鑒國際經驗并結合存在的突出問題，建議：一是對標國際一流，提高營商環境評價體系引領力；二是暢通政企溝通，提升高質量政策執行力；三是注重縱橫聯動，提高相關職能部門協同力；四是完善數字賦能，強化基層部門營商服務力；五是維護市場公平，加強營商生態保障力。

關鍵詞 營商環境；優化；高質量發展

2024年全國兩會期間，習近平總書記在參加江蘇代表團審議時強調：“持續建設市場化、法治化、國際化一流營商環境，塑造更高水平開放型經濟新優勢。”黨的二十屆三中全會提出，要“創造更加公平、更有活力的市場環境，實現資源配置效率最優化和效益最大化”。近年來，江蘇省出臺了《江蘇省優化營商環境條例》《江蘇省優化營商環境行動計劃》等一系列政策措施，持續推進市場化、法治化、國際化一流營商環境建設。然而，營商環境“優”無止境，仍需以經營主體需求為導向，集聚眾力、精準施策，以營商環境之“優”，賦能高質量發展之“先”。

一、江蘇優化營商環境的主要成效

從2014年以來，江蘇省一直致力于營商環境優化工作，尤其是近六年來，全省對營商環境建設力度不斷加大。2019年5月，江蘇省政府在《聚焦企業關切 大力優化營商環境行動方案》中列出解決江蘇企業堵點、痛點的七大舉措和三十項具體行動方案。2021年，江蘇省第十四次黨代會提出“打造市場化法治化國際化一流營商環境”目標， 并于2021年1月1日起施行《江蘇省優化營商環境條例》，結合市場主體關注的堵點、痛點和難點，從市場環境、政府服務、監管執法和法治保障等主要領域提出了實際解決辦法。2022年，江蘇出臺《江蘇省優化營商環境行動計劃》，提出建立“1+5+13+N”營商環境政策體系，推進政策、市場、政務、法治、人文“五個環境”建設。隨著多項針對性政策措施不斷實施，全省營商環境建設成效顯著。

（一）經營主體數量持續增加

近年來，江蘇省不斷深化“放管服”改革，累計取消、下放433項行政權力事項。截至2023年底，全省經營主體總數達1452.4萬戶，成為全國首個在冊個體工商戶總量破千萬的省份。2023年實際使用外資規模253.4億美元，全省外資企業總數4.3萬家，世界500強中有超過400家企業在江蘇投資，繼續保持全國首位。總的來看，江蘇服務的內外資各類經營主體數量居全國前列，在服務企業數量多、任務重的條件下，江蘇仍連續五年獲評“營商環境最佳口碑省份”，這在一定程度上反映了各類內外資經營主體對江蘇營商環境的認可。

（二）市場準入效率快速提升

江蘇持續優化企業開辦服務，打造江蘇“一企來辦”企業綜合服務新平臺，面向企業開展涉企政策、辦事信息咨詢、惠企政策兌現等8項應用服務。在2014年商事制度改革以前，企業在江蘇省登記注冊平均需要11.1天，到2019年，企業登記注冊所需時間為8.6天。目前，江蘇已經實現了企業設立、變更、遷移、注銷全程電子化辦理，實現企業開辦最快0.5個工作日辦結，并且全省有2000多家企業實現了一張營業執照同時對應市域多個經營場所開展生產經營。

（三）惠企政策直達快享

江蘇省以經營主體需求為導向，2023年出臺推動經濟運行率先整體好轉42條、促進經濟持續回升向好28條以及促進民營經濟發展壯大、優化外商投資環境等系列政策措施，2023年新增減稅降費及退稅緩費2185億元。同時，不斷加大對中小企業的支持力度，對于400萬元以上的政府采購項目，為中小企業預留40％以上的份額。面向企業需求不斷創新政銀合作信貸產品，2dPjJwF2qc/RkZQnrSFioSx6CrDlyAN6TZl3WyvtOpeo=023年全省有4.1萬家經營主體獲得優惠貸款1693億元。

（四）法治建設持續完善

基于《江蘇省優化營商環境條例》，部署開展行政執法提升三年行動，試點優化行政處罰權賦權，32家省級主要行政執法部門均已制定行政裁量基準。全省市場監管部門持續推進審評、審批提速，牽頭實施企業開辦、簡易注銷等四個“一件事”改革，全方位實施個體工商戶變更登記和歇業登記等改革創新。同時，全省持續推進包容審慎監管，制定輕微違法行為不予處罰、從輕處罰、減輕處罰“三張清單”，并將全省市場監管領域4.5萬個雙隨機檢查歸并為617個，并試點“一業一查”，促進規范、合理、文明執法。

二、江蘇優化營商環境存在的突出問題

（一）政策供給效率高，落實效能低

當前，江蘇省營商環境改革仍以提升政府公共服務供給端效率為主，從供給端到需求端的政策在層層傳達落實過程中損耗較大。一些政策在制定之初就存在不接地氣、配套措施跟不上等先天缺陷，進而影響到政策實施效果，導致部分企業的政策獲得感不強，惠企政策還存在空轉多、落實難的問題。全省產業園區營商環境調研顯示，部分企業表示對優惠扶持政策不太了解，不知道自身是否符合條件，也不知道找誰對接，如何兌現，能夠用足用好政策的企業很少。

（二）各類市場主體市場準入易，享受公平待遇難

在市場準入的公平性方面，江蘇各地基本實現了各類市場主體的公平對待，但在市場準入后的公平待遇上，則出現了較明顯的分化。在政府管理上“重外資、輕內資”“重國有、輕民營”“重大企業、輕小企業”的思想觀念和行為依然存在。針對蘇南地區（江蘇省南部地區，具體包括南京、蘇州、無錫、常州、鎮江五座城市）的調研發現，仍存在本地企業和招商引資企業因政策環境不平等導致本地資本外流的情況。中小企業作為產業供應鏈高度分化的“毛細血管”，在全球非標零部件供應中具有重要作用，但它們往往因為規模小而容易被忽視，仍然面臨知識產權維權難度大、享受惠企政策隱形門檻高等問題。如蘇中地區（江蘇省中部地區，具體包括揚州、泰州、南通三市，下同）對752家企業的調研顯示，18.1％的企業認為政策都是針對大企業，對中小企業關注不夠。

（三）政府部門缺乏統籌聯動，難以形成合力

近年來，國家和江蘇省政府先后出臺了一系列含金量較高的惠企政策，但一些政策涉及多個部門，部門之間的協同處置仍然存在不少問題。由于缺少橫向部門聯動，當相關職能部門之間職能交叉、職責重疊時，責任歸口不明確，導致一些惠企政策無法落地生根。同時，由于缺乏縱向的多級政府政策組合，相鄰省份通過省—市—區（縣）多級組合政策到江蘇挖項目、挪企業，導致一些新興產業企業“引進來”卻“留不住”。

（四）政務服務和操作低效，便利性不夠

政策執行的“最后一公里”決定了營商環境優化的實際成效。全省區域城鄉之間的基層部門數字化軟硬件建設不均衡、不充分，導致一些基層部門政務操作的便利性、實用性不強，存在過程低效化問題，政務服務的集成性、系統化不高，業務碎片化問題突出。針對蘇中地區的調研顯示，15.2％的企業認為“政務大廳辦事排隊時間太長”，14.2％的企業認為“涉企APP太多，網上辦事流程很復雜”。

三、江蘇優化營商環境賦能高質量發展的對策建議

（一）對標國際一流，提高營商環境評價體系引領力

全球一流營商環境的發展經驗顯示，理想的營商環境需要以規范的制度建設為基礎，以先進的數字監管服務體系為支撐，以公平透明和開放高效的營商生態環境為保障。優化營商環境賦能高質量發展，必須不斷對標國際一流，不斷提高營商環境評價指標體系的引領力。2022年，世界銀行發布了《宜商環境評估體系》，新體系包含企業準入、獲得經營場所、公用服務連接、勞動力、金融服務、國際貿易、納稅、爭端解決、市場競爭、辦理破產十個一級指標。江蘇要結合最新的世界銀行營商環境評估體系，并借鑒新西蘭、丹麥、香港等國家和地區的一流營商環境建設經驗，不斷完善對企業開辦、經營、破產等全過程和各環節的營商評價指標設計，將營商環境評價的目標從公共服務質量評估為主轉向以企業營商便利度和政府監管效率為重點，通過對標國際最新標準，不斷補齊營商環境中存在的短板弱項，推進各領域營商環境指標邁向國際先進行列。

（二）暢通政企溝通，提升高質量政策執行力

問需于企業，加強政商溝通，是解決營商環境“卡脖子”問題的最佳手段。例如，新加坡鼓勵企業家參與營商法規的制定與評估，政府在進行監管決策時充分征詢企業意見。新加坡政府設立企業促進小組，積極尋求各相關方對修訂完善企業法規的意見建議并進行審議。如果企業建議不予采納則必須說明原因，并將理由反饋給提議者。因此，江蘇要加強政府與市場主體的換位思考，不是“自上而下”，而是“自下而上”進行政策制定和流程優化。目前，江蘇各級政府已建立與外資企業的“圓桌會議”制度，并取得了良好的面對面溝通效果。在此基礎上，建議政府篩選一批具有代表性的民營企業和中小企業，進行全程沉浸式調研和溝通，深入了解各類企業生產經營的急難愁盼問題，總結梳理政策制定和實施流程中的癥結所在，在政策制定之前，充分把握企業訴求，采納企業合理建議，完善企業訴求閉環管理，不斷提高政策制定的精準度和有效性。

（三）注重縱橫聯動，提高相關職能部門協同力

營商環境是企業生存與發展的土壤，需要多個部門、多級政府的統籌聯動，才能提高政策從制定到落地轉化的效能。一是加強相關職能部門的橫向溝通。在推出特定營商環境政策之前，建議由主管部門協調其他相關職能部門事前開展分工配合、責權邊界劃分等工作，對于部門之間的交叉職能，合并同類項，統一業務歸口，避免政出多門、政策不一致以及企業訴求無門等問題。二是加強上下級多層級政府部門的縱向聯動。要改變以往上級政府出政策，下級政府抓落實的垂直型、條塊化格局，加強多層級政府的溝通聯動與協同反應力，充分發揮江蘇省優化營商環境工作領導小組辦公室的統籌協調職能，在政策制定、優化、落實、評估各環節，不斷提升多層級政府部門的扁平化管理水平，最大程度上避免政策空轉，將政策力度切實轉化為企業體感溫度。

（四）完善數字賦能，強化基層部門營商服務力

當前，數字經濟已成為引領經濟社會發展的重要力量。實踐表明，完善的數字政務環境能持續優化政府運行機制、提升政務服務效能，并能顯著推進營商環境優化。根據新加坡自由貿易港的發展經驗，數字政務服務平臺的搭建，實現了政府部門和企業的信息共享，并在滿足企業服務需求的同時，達到政府各部門監管目標。江蘇省各級政府數字化建設不斷加快完善，其中，基層部門數字治理能力和服務效率在一定程度上決定了營商服務的最終效果。因此，當前尤其要注重完善基層部門的數字化體系建設，防止營商環境優化的“木桶效應”。一是完善數字基礎設施建設。依托5G基站、數據中心等重點項目，持續優化基層部門數字化硬件環境，以人工智能、大數據計算等賦能政務服務數字化轉型，提高基層部門政務服務的智能化水平。二是以“一網通辦”為導向，推動網上政務服務入口全面向基層部門延伸，本著讓“數據多跑腿，企業少跑腿”的原則，在各基層政府部門便企服務端口強化統一平臺建設，落實“一件事一次辦”或者“多件事一次辦”，以業務集成促進服務集成，將數字服務力真正轉化為營商環境優化的內生驅動力。

（五）維護市場公平，加強營商生態保障力

在營商環境建設中，強政府不是強在直接市場干預，而是強在優化投資環境、健全法律制度，為各類市場主體提供公平、透明、高效的政府服務和保障支撐。根據新西蘭的發展經驗，營造公平開放的市場環境是理想營商環境的不二法門。新西蘭鼓勵外來投資，對待國內和國外企業，采用稅收和貸款無差別待遇政策，不以規模論英雄，小企業與大企業享受同等優惠政策，而且小企業在新西蘭獲得信貸支持與大企業一樣便捷。黨的二十屆三中全會提出，“保證各種所有制經濟公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。相對于國有企業和外資企業，民營企業和中小企業享受各方面惠企政策支持的程度較低。因此，政府要從公平競爭維護者的定位出發，充分重視處于“政策洼地”的民營企業和中小企業的政策訴求，對各類經營主體的市場待遇 “一碗水端平”，從探索無差別融資待遇、減稅降費、公平競爭法規制定等政策方面持續發力，為各類經營主體提供無差別的政策和服務保障，構建政府與各類經營主體的良性互動關系，共同打造市場化、法治化、國際化一流營商環境。

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（曹曉蕾系江蘇省社會科學院世界經濟研究所副研究員）

【責任編輯：張卓】