新時代“海上楓橋經驗”的舟山實踐與優化路徑

摘 要 基層社會治理是建設現代化的國家治理體系和創建幸福平安的人民生活的關鍵環節。作為我國第一個以海洋經濟為主題的國家級新區，舟山把“楓橋經驗”拓展到海島漁區，實現海上矛盾陸地解，形成海陸聯動、海陸共治的“海上楓橋經驗”，實現從一域平安到全域平安、從一域發展到全域發展的目標，帶動基層社會治理全面提質增效。面對實踐中存在的難題，新時代推動“海上楓橋經驗”高質量發展，應強化黨建引領作用、大力培育社會組織、源頭預防與綜合治理相結合、注重數字賦能、自治法治德治相融合，助力全過程人民民主縱深發展，守護百年漁港的平安，奮力建成更高水平的平安浙江。

關鍵詞 基層社會治理；新時代；“海上楓橋經驗”；舟山

“治國安邦，重點在基層、支點在社會。基層社會是社會治理的關鍵支撐，是國家治理的重要基石。”[1]社會的和諧穩定、社會治理的現代化運轉都離不開基層，這是一切工作的重點與難點。習近平總書記在浙江考察調研時，來到了“楓橋經驗”發源地諸暨市楓橋鎮，指出要堅持好、發展好新時代“楓橋經驗”。對于海島城市而言，在堅持發展新時代“楓橋經驗”的同時，應該基于何種邏輯和路徑扎實推進基層社會治理工作，進而全面有效地保障海島人民的平安、維護漁區的穩定？舟山給出最有力的回答就是新時代“海上楓橋經驗”。海島城市未來基層社會治理的改革更加需要創新發展“海上楓橋經驗”，維護海上平安、保障漁民合法權益、促進海洋經濟發展，以點帶面推動社會治理工作高質量發展，打造港域治理現代化樣板。

一、從“楓橋經驗”到“海上楓橋經驗”

舟山作為浙江唯一一個以島建制的地級市，也是全國首個以群島建制的城市，舟山堅決貫徹習近平總書記關于堅持和發展新時代“楓橋經驗”“舟山要把海洋經濟這篇文章做深做大”等一系列重要指示精神，創新基層社會治理模式，把“楓橋經驗”拓展到海島漁區，形成獨樹一幟的“海上楓橋經驗”。

（一）“楓橋經驗”的提出及發展

任何一項制度從萌發開始直至成為全國性的政治制度，必定會隨著時代的發展進行相應的完善。從毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”，到習近平總書記指示堅持和發展“楓橋經驗”，再到將“楓橋經驗”寫入黨的第三個歷史決議，“楓橋經驗”從楓橋鎮的“一地之計”上升到整個國家的“一國之策”，無疑是“草根智慧”獻計國家治理的生動寫照。隨著改革開放的深入推進，楓橋總結并形成了一套新的化解矛盾糾紛的可靠經驗，即“黨政動手、依靠群眾，源頭預防、依法治理，減少矛盾、促進和諧”的“新時期的楓橋經驗”。進入新時代，黨的十九屆四中全會進一步將“楓橋經驗”與新時代結合，與時俱進、有針對性地創新了治理機制，形成了一種新的“楓橋經驗”，即“矛盾不升級、平安無事、服務到位”。

（二）舟山“海上楓橋經驗”的發展歷程

“海上楓橋經驗”始于全國最大漁場浙江省舟山市，是結合海上及海島獨有的環境特點就地化解矛盾的基層社會治理經驗，有效破解了諸多海上管理難題。舟山群島共有近1400個大小島嶼和2000余公里的海岸線，其中有80余個島嶼有人居住，是我國最大的群島之一。面對海域遼闊，海上交通運輸、漁業生產作業繁忙對地區安全穩定的嚴峻挑戰，從1950年全國第一屆漁業會議開始，舟山便辦起了第一個漲網作業常年互助組，并逐漸以漁業互助組為基礎推廣開展漁業互助合作，從源頭上降低了漁民權益糾紛的幾率。[2]改革開放以來，隨著漁船經營制度的推行，漁業領域的主要矛盾逐漸轉變為漁業資源不足與漁民捕撈能力過剩之間的矛盾。基于此種背景，舟山進一步推進“文明漁場”和“平安漁場”建設，積極開展漁船“網格化管理”、海上結對聯誼等工作，是“海上楓橋經驗”的初步彰顯。

2013年1月，國務院正式批復《浙江舟山群島新區發展規劃》，同年3月，浙江省委、省政府舉行浙江舟山群島新區建設動員大會，新區正式掛牌。新區的建立建設一定程度上推進了舟山“平安海區”的建設，助力“海上楓橋經驗”的形成與發展，并以“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”為實際工作的衡量標準，成立海事漁事調解中心，推動加強專業化調解，不斷創新順應時代發展需求、保障海島社會穩定的“海上楓橋經驗”，切實實現海上矛盾的“零”發生。[3]

近年來，舟山作為首個以海洋經濟為主題的國家級新區、自由貿易試驗區，通過融平臺、融機制、融資源、融保障、融民力的“五融”舉措，迭代升級海上“融治理”模式，形成了以“海陸一體、多元融合、開放共治、同舟共濟”為主要特征的新時代“海上楓橋經驗”。

二、新時代“海上楓橋經驗”的舟山實踐與困境

舟山一直以來社會治安穩定，居民幸福感和安全感在全省范圍內均名列前茅，通過不斷的探索實踐，形成發展了具有舟山特色的新時代“海上楓橋經驗”，但也存在一系列現實困境亟待解決。

（一）新時代“海上楓橋經驗”的實踐成效

新時代以來，舟山通過加強海陸統籌、多跨協同、社會參與、法治保障和數字賦能，推動海域全面治理、集約治理和長效治理，提升了矛盾糾紛化解效率、涉海法治保障能力、安全風險防控能力，實現了從一域平安到全域平安、從一域發展到全域發展的目標，充分彰顯了新時代“楓橋經驗”的豐富內涵和鮮明特色。

第一，海陸統籌，改革矛盾化解“一件事”。舟山積極發揮社會治理中心平臺的機制優勢，構建起海上矛盾糾紛實體化、一站式的快速化解體系。針對海上矛盾多而復雜的特性，建立起糾紛定期排查、分析預警、部門協同、證據固定、提前介入等五項機制，力爭全面化解糾紛。同時，健全完善了“縣、鄉、村、網格”四級海上矛調組織架構，并盡可能實現政法單位與相關涉海部門的聯動聯調聯處。為解決跨區域糾紛，舟山已同70余個沿海涉漁省、市、縣、鄉建立起漁業糾紛聯合協調機制，并與寧波海事法院共建“海上共享法庭”。

第二，多跨協同，實現“一支隊伍”管海洋。圍繞海洋執法權責不明確、相關部門各自為政的問題，舟山切實加強涉海“一支隊伍”融合，將12家涉海單位1600余項執法事項整合歸并，組建涉海執法管理專班，實現了海上執法的高效協同。建立完善商業漁民、政府共同治理海洋生態的協作機制，有效保障涉海執法活動的合作。同時，預先設置“紅、橙、黃”三色預警機制，根據觸發預警的具體情況差異采取不同色彩代表的處置手段。

第三，社會參與，統籌共建共治“一盤棋”。近年來，舟山積極探索把支部建在海上、建在船上，打通海上矛盾化解和風險防范的全部環節，打造共同治理的“一盤棋”：積極推進“東海漁嫂”參與治理工作，舟山已組建以女性志愿者為主要力量的隊伍近400支，調動社會組織和社會成員的力量，建立“海上老娘舅”隊伍，將風險隱患第一時間化解在萌芽階段。加快樹立“航行的支部”黨建品牌，將“網格化管理、組團式服務”進一步向海上延伸，設置靜態和海上移動兩種類型的網格，構建黨建引領海上治理新模式。

第四，法治保障，強化法治護航“一條鏈”。自貿區的建設發展離不開良好的營商環境，舟山始終把防范重大項目風險、強化涉海法律服務、保障海洋經濟發展作為海上治理工作的關鍵環節。為提供更優質的海事商事法律服務，舟山已經在全國范圍內率先建成了第一個集訴訟、仲裁、調解三者有機統一的“一站式”海事商事法律服務中心。針對自貿區已建成或正在建設的重點項目，實行“平安定制”，建立穩定的問題工單、項目警官等制度，從制度層面給予保障。同時，聚焦護航千億級產業園的現實需求，探索實施“連隊化”“融治理”“智慧化”的管人、管事、管島新模式，降低重大項目的風險系數。

第五，數字賦能，整合風險防控“一張網”。對于海島城市而言，治理信息資源共享、安全事故預防等均存在不同于陸地治理的新難題，舟山借助于大數據、云計算等技術，成功實現了對絕大部分風險因素的精準把握與處置。通過在海域全方位布局建設視頻監控等設備，在全國第一個實現了海域雷達“一張網”，能夠實時感知并掌握海上風險動態。在搜集數據的基礎上，建立海上云數據庫，分析、預測船舶動態、海上氣象等數據，在需要應急救援的時刻抓住最佳時機。云數據庫涵蓋“遠洋—岸線—島嶼—港口”四層級，不僅能夠實現精準執法，而且對于海上生態保護、設施防護等具有重要的作用，提升海上安全管控水平。

（二）新時代“海上楓橋經驗”高質量發展的現實困境

伴隨著自由貿易試驗區等國家戰略的落地實施，進一步加快了舟山群島新區的人流、物流、資金流等治安要素在全市范圍內的流動。在此種背景下，全市范圍內的基層社會治理問題也日益呈現出新的特點與動向，給當前的平安建設和“海上楓橋經驗”高質量發展帶來了一定的困難與挑戰。

第一，安全風險防控難。舟山擁有2444公里的海岸線，沿海有近一萬艘各類船舶和近10萬名漁船民，約40萬人直接或間接與漁業有關，此外還有600余艘遠洋船舶和2萬余名船員。海島特殊的地理位置、眾多的島嶼、分散的居民直接造成了轄區治理工作內容的特殊性，在汛期漁捕季節，數以萬計的船舶和漁船民聚集于此，尤其春季濃霧、夏秋季臺風、冬季寒潮大風等多變天氣一定程度上威脅到了漁區的生產生活環境，給海島治理增加了不少壓力。

第二，海上糾紛的預警、取證和協同工作面臨困難。與陸地不同，海洋環境中船員長時間跟隨船舶行動，無法對其實時監管和干預，由于時空和地理的限制，當船員之間可能發生矛盾糾紛時，無法對其及時進行調解。而當矛盾糾紛確實出現時，海洋與漁業、港航、海事、海關、海警等執法機構存在職能范圍交叉、執法手段單一、監管各自為政等情況，相關溝通和協調工作存在一定滯后性。

第三，基層調解組織力量薄弱。對社會組織的培育和養護不足，作用發揮不夠顯現，基層“七大員、八大將”，義工組織等志愿者隊伍還缺乏有效整合。基層調解組織因條件所限，法律專業人員較少，其他調解人員僅有基層工作經驗但缺乏專業法律知識，相關培訓未能成系統、成周期，法律知識更新不及時。群眾信賴度不高，存在事情難以了結轉而走其他途徑等情況，增加不穩定因素。

第四，海島群眾法治觀念淡薄。當所依賴的漁業資源開始衰退，與之息息相關的漁業從業人員就會受到相應的影響，而這部分人群在舟山地域范圍內數量眾多，具有典型的“漁民文化”特質，文化水平和知識素養參差不齊，海島“熟人社會”困境還較難破解，部分海島群眾法治意識相對淡薄。

三、新時代“海上楓橋經驗”高質量發展的優化路徑

實踐證明，“海上楓橋經驗”是卓有成效且可復制的創新之舉。新征程上，要持續助力“海上楓橋經驗”高質量發展，為全國沿海城市全面總結推廣制度成果和理論成果，為推動基層社會治理轉型升級提供參考。

（一）強化黨建引領作用，加強海上基層工作隊伍建設

實踐已然證明，很多國家的問題不在于民主法治的缺失，而在于缺乏強有力的政黨。中國共產黨的領導不僅是中國特色社會主義最本質的特征，更是中國特色社會主義制度的最大優勢。強化制度引領就是要依靠黨建引領彌合可能產生的矛盾糾紛，統籌各部門、各行業的平安建設，從全局性高度整體謀劃平安建設布局與現實實踐，從根本上扭轉各行各業各自為政的局面。“海上楓橋經驗”之所以能贏得民心，關鍵在于密切聯系群眾與傾力服務群眾，真正發現并解決群眾的需求。漁民有訴求，就應該竭盡所能去排憂，沉下心去傾聽，俯下身去解難，物理距離的拉近才能促進心理距離的親近。海上基層社會治理遇到的問題既有新動向，也有老難題，但無論是新老問題都事關廣大漁船民的切身利益，凡是涉及群眾切身利益和社會穩定和諧的事情，再小也決不能含糊，再小也要傾力解決。要做到想人民群眾之所想，急人民群眾之所急，辦人民群眾之所需。

（二）大力培育社會組織，發揮海上基層組織協同作用

事實上，我國長時間以來習慣于弱化社會參與的社會治理模式，很大程度上限制了社會組織參與解決各類矛盾糾紛的積極性與專業性。為改變這種情況，進一步發揮社會組織的作用，提高社會組織參與社會治理的能力和水平，就需要不斷為其提供充足的資源支持，最終使得社會組織參與社會治理成為一種普遍現象。而關于如何有效保障并高效推進各個社會組織參與基層社會治理的問題，最為基本的就是從制度層面給予其保障，轉變其對政府的依賴關系，使其能夠在黨的領導下平等地參與社會治理事業。社會組織應該在黨的領導之下，通過黨的領導機制來保障其有效運行，建立起與政府之間平等合作的關系。同時，政府也可以加強與社會組織的合作，通過政策上的鼓勵與支持，組建由具備專業資質和豐富調解經驗的社會工作者組成的社會組織，參與矛盾的解決工作。同時，促進“海上娘舅船”“海上牧場”等民間調解組織的發展，通過與專業人員的合作，最大程度地在漁區、船頭等地解決矛盾糾紛，并培訓“船老大”“船嫂”等承擔信息員、調解員、治安志愿者的角色，共同參與海上治理和矛盾調解工作。

（三）源頭預防與綜合治理相結合，創新海上基層治理工作模式

想要做好矛盾糾紛化解工作，必須要從根本上解決矛盾糾紛的存量和增量的問題，就是說必須要在做好化解積案工作的同時，堅持從源頭入手減少乃至規避矛盾糾紛數量的增加。存量問題在一定范圍內是固定的，而增量問題則是不斷變化的，所以，堅持源頭治理是完善基層治理必不可少的方式。通過深入調研、仔細論證，大膽預測大概率會出現的沖突矛盾，力求從源頭上加以防范。為了進一步提高處理相關矛盾沖突事件的效率和水平，在工作中應注重源頭預防與綜合治理相結合。堅持底線思維，善用科學方法，加強對輿情動態的監測范圍和力度，并加強對有傾向性和結構性的信訪問題的分析研究和應急處置，既注重預防，又能有效處理風險，始終牢牢掌握全局主動權。此外，還要進一步完善“海上移動調解室”，避免一些小事情演變成嚴重危害社會穩定的大事件，堅持海上問題陸上抓，不讓漁民帶著問題出海。海上基層社會治理要運用最新前沿科技，以數智賦能治理工作，暢通“網上信訪”，強化“線下調解”，統一劃分海上網格，嚴格遵循“一格一船一員一通”原則，確保每名網格員均配備且能夠有效使用“平安通”，同時借助“平安浙江”等軟件，擴大信訪渠道。

（四）注重數字賦能，打造全域覆蓋的整體智治格局

鑒于當前偏遠海島人員少、交通不便，導致相關情報信息會相對閉塞，社會矛盾很難及時有效解決的情況，需要利用數字化改革，運用最新前沿科技，以數智賦能治理工作。面對大數據、云計算、區塊鏈、5G、北斗等技術手段的迭代演化，需要進一步深刻認識、準確把握數字化改革的意義、本質、內涵要求，以數字化推動制度重塑、場景再造、模式重構，提升系統關聯度、資源整合度、治理協同度和多元參與度。特別是進一步建強用好“海陸空天地立體感知網”，搭建完善“海上云數據庫”，打造涉海綜合指揮系統，更好地發揮“智治海安”對海上治理現代化建設的引領、撬動、賦能作用，實現涉海治理工作的多跨協同和精密智控。

（五）自治法治德治融合，凝聚海上基層治理發展合力

《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》指出，浙江省要“健全黨組織領導的自治、法治、德治、智治相融合的城鄉基層治理體系”。[4]將自治、法治和德治有機融合起來，是“楓橋經驗”最為鮮明的創新之舉，如今也成為了中國社會基層善治的寶貴經驗。依靠漁民自主解決矛盾糾紛，人民群眾的事情讓人民群眾自己解決，堅定不移地將處理基層事務的知情權、決策權和監督權交還給廣大漁民。通過榮譽和物質激勵相結合的方式，激發漁民參與矛盾化解的熱情，將群眾自治延伸到信訪、組織等各個環節，并確保這些組織之間的協同聯動得到貫徹和落實。同時，以傳統美德教育引導漁民，幫助他們養成與人為善的美好品德，培養換位思考的意識與能力，使其能夠從政府或他人的視角看待問題，關心大局。此外，建立健全基層社會治理相關法律法規，并完善其解釋工作，以基本法律的形式引導基層社會治理向法治化邁進，將“硬法”與漁民出海作業規章制度等“軟法”有機結合起來，解決基層社會治理的困境和難題，積極構建基于德治和法治的基層社會善治體系。

綜上所述，新時代“海上楓橋經驗”是新時代“楓橋經驗”的重要組成部分，踏上實現第二個百年奮斗目標的新征程，舟山應繼續堅持創新發展“海上楓橋經驗”，不斷增強海島人民群眾獲得感、幸福感、安全感，加快推進更高水平的平安浙江建設，奮力打造平安中國示范區。

參考文獻：

[1]牟盛辰.治理現代化視閾下新時代“楓橋經驗”創新進路研究[J].公安學刊（浙江警察學院學報），2018（03）：19-26.

[2]丁友良，侯宏琦，吳斌.打造新時代海上“楓橋經驗”樣板研究——基于舟山的探索與實踐[J].浙江警察學院學報，2023（05）：58-67.

[3]魏明.新時代海上“楓橋經驗”的舟山實踐與啟示[J].公安學刊（浙江警察學院學報），2019（02）：19-25.

[4]中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見[EB/OL].（2021-06-10）.http：//www.gov.cn/zhengce/

2021-06/10/content_5616833.htm？trs=1.

本文系舟山市社科聯專項課題“習近平總書記考察浙江重要講話精神”的階段性成果。

（作者單位：中共舟山市委黨校）

【責任編輯：易玉潔】