以“安居”為中心的系統治理

【關鍵詞】住房制度居者有其屋新加坡社會治理

引言

作為一個地狹人稠的多種族移民社會，新加坡能夠長期保持繁榮穩定，其社會治理模式的獨特性是一個不容忽視的重要因素。作為華人移民的后代，新加坡的奠基人李光耀秉持“有恒產者有恒心”的基本理念，以“住房”為重要支點．建立了新加坡社會治理的基本架構。自獨立以來，新加坡政府一直致力于解決居民的“安居”問題，有住房的居民比例持續走高，至2020年達到87.9%，如圖1所示。78.7%的居民居住在由建屋發展局出售的公共組屋中。這表明新加坡在解決房屋問題上形成了自身獨特的制度供給。與此同時，新加坡在住房制度基礎上，疊加相應社會治理政策，打通立法、規劃、建設、管理和社會參與的全過程，在解決“安居”問題的基礎上，努力在多元社會促進種族融合，在城市社區營造鄰里和諧、全齡友好、安居樂業的生活環境，積極倡導華人社區的家庭觀念等方面，體現了較強的系統性治理思維。

筆者對新加坡社會治理進行了一次為期10天的實地調研，走訪了十幾個不同社區，訪談了多位建屋發展局曾任和現任公務員以及十幾位社區工作者，收集了若干份新加坡住房制度和社會治理方面的政策文件。在上述研究資料的基礎上，本文廣泛收集新加坡社會治理方面的文獻，試圖對新加坡的社會治理體系的內在機理展開分析，對此問題形成一個較為完整的認識。

一、新加坡住房制度的發展歷程

新加坡社會治理體系的核心是“安居樂業”，通過公共住房制度為市民提供可負擔得起的優質住房、高品質的生活和可持續發展的居住環境。從獨立初期為了應對住房危機的“居者有其屋”政策，到20世紀90年代針對老舊組屋和社區設施的一系列綜合性的翻新計劃，再到21世紀初的“再創我們的家園計劃”，這一過程實際上構建了一套以“安居”為中心的獨具新加坡特色的系統治理模式。

（一）獨立初期（1960-1989年）：“居者有其屋”

新加坡的住房制度最初是為了應對嚴重的住房危機，特別是城市貧民區居民居住環境極差這一社會問題，此源頭可以追溯至20世紀初。1927年，由于大量移民導致的住房緊張問題，英國殖民政府成立了新加坡改良信托局，作為城市規劃的法定機構，它標志著政府開始介入新加坡的住房問題。但是改良信托局的出現并沒有解決根本性的住房問題。1932年，住房短缺問題促使政府擴大了改良信托局的職責，允許其為低收人群體提供住房和公寓。至1941年，改良信托局僅完成了約2000套住宅的建設；1947年至1959年，政府加快房屋建設進度，建造完成約21000個住房單元；至1959年，改良信托局所建造的住宅數量約占當時新加坡總人口的8.8%。①

1959年，李光耀當選為新加坡首任總理。面對人均國內生產總值只有1580新加坡元和9%的社會失業率的新加坡②，他提出了“居者有其屋”的口號，并成立了建屋發展局（HDB），替代了曾經的改良信托局。建屋發展局的設立標志著新加坡翻開了公共住宅制度的新篇章，政府開始對公共住宅進行全面的改良。這一舉措的初衷是解決新加坡社會嚴重的住房短缺問題，通過公共住房體系為廣大新加坡市民提供住房。實fH7qcQHd9c+OvHNiZ02WkAftxd5ui+HJnh0tgRANs8E=際上，在住房體系變革之初，政策設計者就明確意識到，住房問題背后蘊含著需要系統性解決的經濟社會問題，進而推動新加坡社會走向善治的可能性。在回憶當年改革動機時，李光耀說：“我看到了被嚴重濫用和維護不善的低成本出租公寓與以房屋為榮的業主的公寓之間的對比，我想要建設一個居者有其屋的社會，并且我確信如果每個家庭都擁有自己的房屋，國家將會更加穩定。”③

在此后的發展過程中，新加坡政府采取了一系列積極的手段，包括填海造地和征用土地等措施，大規模推動組屋的建設。1960年至1980年，建屋發展局推出36萬個“組屋單位”，截至1980年，約有63%的組屋單位被出售給居民。④這一時期集中建設的公共住房不僅在數量上滿足了迅速增長的人口的住房需求，也標志著新加坡成功解決了獨立初期的政權危機，“居者有其屋”成為新加坡國家建設和政權穩定的重要基石。

（二）轉型時期（1990-1999年）：綜合性組屋翻新

進入20世紀90年代，早期人市的公共住房已經超過20年，房屋設施開始老化。因此，公共房屋的維護成為新的問題。建屋發展局也開始轉變職能，努力扮演好“公共住宅的開發商”和“人民持續的服務者”雙重角色，確保新加坡的公共住房始終保持良好狀態。1990年，國家發展部制定了住房修復和“資產提升”計劃，提供了不同規模、不同功能的舊組屋提升方案，既包括單個公寓的內部升級和維護，也有街區和市鎮規模的整體提升計劃。在此基礎上，建屋發展局于1995年啟動了“有選擇的整體重建計劃”（Selective En Bloc Redevelopment Scheme），該計劃的主要措施是對特定老舊組屋進行拆除，并在原有基礎上進行重新建設，以全面提升社區的整體水平。“有選擇的整體重建計劃”主要面向那些被確定為進行整體重建項目的老舊組屋。通過這一舉措，政府有效提高了土地利用效率，同時創造了更具現代化和宜居性的居住環境。

通過有針對性的組屋翻新計劃，新加坡成功提高了市民居住環境的品質，舊有組屋的基礎設施得到升級。住戶享有更為現代化和舒適的生活條件。翻新計劃提升了社區的整體宜居性。公共空間、娛樂設施和運動場地等得到重新規劃，促使居民更加活躍地參與社區活動。綠化計劃的實施增強了社區的生態平衡，提升了居住區的環境友好性。綜合性翻新計劃通過引入新穎的建筑設計和藝術元素，為社區注入新的活力。這種設計理念不僅增強了社區的特色，還促進了社區居民的凝聚力。總體而言，新加坡在這一時期的綜合性組屋翻新計劃中取得了顯著成果，在改善老舊住房的同時提升了社區的品質，也為居民提供了更好的生活環境，體現了政府對社區發展的支持和居住者需求的關切。

（三）新世紀（2000年至今）：可持續性城市更新

在對老舊組屋完成整體改造后，為了提高每一棟組屋建筑的可達性，建屋發展局于2001年啟動“電梯升級計劃”（Lift Upgrading Programme），在原有組屋樓棟中增設電梯，確保所有樓層都可以方便地使用電梯服務。為了改善社區的整體環境，確保住戶能夠居住在更加安全、健康的環境中，建屋發展局于2007年啟動“家居改進計劃”（Home Improvement Programme）和“鄰里更新計劃”（NeighbourhoodRenewal Programme），主要是針對1995年以前建成且尚未進行改造的社區，在前期與居民協商時以選區和街區為基礎，在項目實施階段則以相鄰的兩個及以上連續的選區為基礎①，這使改造工作能夠更全面地協調。通過維護組屋的結構、管道、衛生設施等，美化社區公共空間、改善綠化、更新游樂設施等方式，確保住戶的基本居住需求得到滿足，促進社區互動，增強社區的宜居性。②同年，建屋發展局啟動了“再創我們的家園計劃”（Remaking Our Heartland），目的是改善市鎮的生活環境，其發展方案側重于為市鎮中心重添活力，改造富有特色的公共組屋，首先對第一批試點城鎮進行改造升級，更換戶外休閑設施，改善交通網絡等。2011年，建屋發展局宣布了第二批改造地區，升級當地商業和娛樂設施，開發新的住宅項目，進一步振興市鎮，為市鎮中心的發展注入活力。2015年，建屋發展局對第三批地區進行改造。

2013年，建屋發展局提出了“生態永續計劃”（Eco Stewardship Programme）和“綠色家園計劃”（Green Towns Programme），強調推廣實施綠色可持續技術，重視組屋的可持續建設。③2018年，建屋發展局推出了“自愿提早重建計劃”（The Voluntary Early Redevelopment Scheme）和“市鎮設計指南”（Town Design Guide）以及不同類型的住房項目，以滿足不同的家庭需求。這一系列計劃構成了新加坡政府在居住環境和公共住房領域的綜合性政策措施，共同為新加坡的城市發展和社會進步提供了有力的支持。

總體而言，新加坡的住房制度經歷了從解決緊急住房需求到提供多元化、可持續發展的住房選擇的演變過程。政府在整個過程中發揮了關鍵作用。在政策設計上，通過不斷完善住房政策，一方面提供有吸引力的、高補貼的住房供給，另一方面通過嚴格的資格準人機制，實現激勵和約束的精細平衡，成功解決住房危機，為市民提供相對良好的居住條件。在實施機制方面，新加坡的住房制度體現了政府主導、多元參與和民主決策的特點。

二、多元目標的融合：以安居重建社會

作為一項社會政策，“居者有其屋”的短期目標是解決新加坡市民的住房短缺問題，而中長期目標則是通過“安居”實現對新加坡社會的重建。在成立初期，新加坡面臨嚴峻的生存危機和認同危機。新加坡的住房制度在實現多元社會的重建與整合進程中扮演了關鍵角色，“安居”起到了增強社會凝聚力，提升政治認同感，倡導家庭倫理、鄰里和諧等重要作用。

（一）促進民族融合

作為一個多民族聚集的社會，新加坡能夠在短短幾十年內成功解決發展問題并走在世界前列，背后的因素有很多，但毫無疑問，其中一個關鍵因素是新加坡政府成功維護了各主要民族之間的和平關系，奠定了社會和諧穩定的基礎。新加坡在“居者有其屋”的基礎上，實施獨特的組合型社會政策。國家提供有吸引力的公共住房制度，對公共住房和社會基礎設施提供補貼，并將其作為促進民族居住融合的工具。①

在殖民時期，英國對不同民族實行了“分而治之”的政策，導致不同族群分區而居，民族之間長期缺乏溝通，彼此沖突不斷。②新加坡獨立后，李光耀堅決建設一個“平等對待所有公民，不分種族、語言和宗教的多元種族社會”③。公共住房體系，成為新加坡推行種族融合的重要政策工具。為了緩解緊張的社會局勢，促使各族群之間建立相互尊重的關系，1989年新加坡通過了“種族融合政策”（Ethnic IntegrationPolicy），確保不同種族在組屋區內的比例平衡，以維持種族多元性和社區的和諧。根據政策，各組屋區內的種族比例要符合一定的限制，例如馬來族的比例在社區層面不得超過22%，在街區層面不得超過25%。此限制比例明顯高于馬來族在總人口中的比例①，也就是說任何少數族群人口比例都不能超過總人口的20%。這意味著在任何選區少數族群都只能是少數，從而有效地防止了族群沖突的發生。②

為了減少轉租過程中可能出現的無法按種族或收入進行區隔的現象，建屋發展局在建造組屋時在每棟樓都故意混用不同大小的公寓，并適用族群的配額③，這是取消住宅種族區隔的最重要政策。無論購買新組屋或轉售組屋都要遵守這個政策，如果某一特定族群的購房者達到了配額，那么不得再將公寓出售給他們。④通過這種方式，政策將組屋單位按照人口比例分配給不同族群的居民，以維持社區內的族群多樣性和均衡。⑤筆者曾詢問新加坡建屋發展局領導A，是否有居民因為租金更高而違反上述政策要求。A表示：“個體違法是無法絕對避免的，但新加坡有嚴厲的處罰措施，房東一旦被發現違規出租，將被處以高額罰金并禁止人市，而且違規行為被發現的可能性是極高的。”（訪談資料：20200113）因此，這種違規行為即使存在，比例也是很低的。除此之外，新加坡政府注重提供多語言、多文化的社區服務，確保社區設施、信息和服務能夠滿足不同族群的需求。這種多元文化的服務體系有助于不同種族的居民更好地融人社區，增強他們對國家的認同感。有人將建設組屋社區稱為政府的“秘密武器”，成功實現了其建設初衷——最大限度地提高居民互動率。⑥

（二）促進鄰里和諧

一是通過公共空間，促進社區交往。空間具有重要的社會建設功能。住房是包容不同種族的“容器”，社區公共空間也是提升公共交往、促進鄰里和諧的重要“中介”。新加坡的組屋設計，特別突出公共空間和公共交往的重要性，通過空間建設營造一個鄰里和諧、守望相助的熟人社會。中國許多房屋的設計，是將電梯間置于樓棟的中間位置，各層住戶出電梯后“各奔東西”。新加坡的很多組屋體量龐大，公共電梯間往往位于樓棟的側邊，住戶從電梯里出來后，需要經過一段長長的公共走廊才能進入家門。建屋發展局的官員B告訴筆者，這種人戶方式是為了“讓居民每天進進出出的時候增加和鄰居相遇的機會”（訪談資料：20200115）。為了進一步美化城市空間，滿足人們對生活休閑的需求，新加坡于1973年成立了花園城市行動委員會⑦，該委員會負責統籌協調政府各相關部門規劃執行、市區重建、公屋建設和工業開發中的綠化行動，此后政府開始主動規劃開發各類公園及配套設施，使休閑性開放空間成為城市的主體設計。①政府不僅在社區中心或公共空地，也在每個樓棟乃至樓層都會設計小型花園，給居民們提供一個休閑的場所，增加自然環境的美感。一些在2010年以后建造的組屋，甚至在不同樓層都會有空中花園、日間照料室、鄰里活動室、小型運動場地、醫務室等公共空間，方便居民在不需要下樓的情況下就可以享受公共服務。這些綜合性的措施增加了公共交往空間，促進了居民之間的互動，營造了一個熟人社會。

二是吸納居民參與，促進社會融合。社區日間照料中心和醫務室等社區服務設施的工作人員大多為兼職義工，鼓勵居民回報社區不僅提高了社區的自我管理自我服務的能力，還大大節約了財政支出。②據統計，新加坡的義工數占到居民的15%，從國會議員、商業領袖到普通民眾，甚至是曾經的被援助對象，從樂齡人士、上班族、大學生到中學生甚至小學生，涵蓋社會的各個階層、各個領域甚至各個年齡段。③新加坡全民義工的形成不僅是政府長期倡導“愛心”“給予”等價值觀的結果，也是政府在制度上精心設計的成果④，從根本上凸顯了其以人為本的治理原則。為了進一步促進社區的融合，政府規定社區商業雇員必須有一定比例來自本社區的居民，以確保就業機會更加平等，同時增強社區經濟的發展。在“居者有其屋”計劃后期，由于高層居住模式導致鄰里關系淡漠現象嚴重，為避免群居聚集負面影響再次產生，除了在每一片區域成立選區、鎮區、社區中心管理委員會、居民委員會、鄰里委員會和公民咨詢委員會，建屋發展局于2013年啟動“BAND計劃”（Building Our Neighborhoods'Dream），引入了共同創造研討會等新方法，讓更多居民參與社區規劃的實踐設計，建立有凝聚力的微型社區。隨后建屋發展局又推出了“冠軍計劃”（Champion Program），培養一些出于熱情支持政府舉措的普通社區居民，讓他們共同實施長期的社區項目⑤，這種小規模的賦權社區可以靈活利用當地的力量，靈活地迎合當地偏好。⑥

三是動員社會力量，促進政社合作。從1989年的“主要翻新計劃”（Main Upgrading Programme）開始，政府一直在積極動員社會力量，建屋發展局在將任何社區納入改造計劃之前，都會舉辦小組討論會和展覽會向居民收集意見，并要求在動工前獲得75%的業主批準。考慮到成本問題，在資金方面采取政府為主、居民少量承擔的分擔機制。例如，公共空間的改造資金全部由政府承擔，家居部分或電梯改造資金由政府承擔大部分、業主承擔約5%～14%的小部分費用。①以三房式組屋（相當于中國的二室一廳）為例，最基礎的改造費用由業主承擔7%，總額不到3000新加坡元。而“樂齡計劃”（適老化改造）中，政府分擔和補貼的比例要更高一些，年齡高于55周歲的長者和每月總收入不超過2700新加坡元的低收入家庭還可向所在地的管理組屋分行申請額外的補貼。總體而言，政府承擔了75%～90%的改造費用，社區居民只需支付剩余的部分即可。這種改造計劃是建立在居民自愿的基礎之上的，這種非侵入式改造提高了居民的滿意度，并隨著時間的推移保持了社區的穩定。②

（三）促進家庭美滿

家庭是社會的基本單位，家庭內的和諧關系直接影響整體社會的穩定。新加坡在住房制度的基礎上設計具有想象力的社會支持政策，提倡家庭倫理，通過經濟杠桿“撬動”代際照護。

一是優化住房設計，鼓勵“三代同堂”。新加坡政府在政策實行過程中也關注家庭和睦、代際支持等現象。例如，針對老齡化趨勢帶來的代際失衡，組屋建設和家庭支撐政策鼓勵“三代同堂”。為此，建屋發展局提供了各種類型的組屋，包括二房式、三房式、四房式、五房式和三代同堂組屋等，以滿足不同家庭的住房需求，每種類型的組屋都有其獨特的設計，以適應不同的居住群體，確保每一個家庭成員都能擁有自己的臥室。為了防止房源浪費，建屋發展局規定單身人士僅能申請二房式組屋或三房式組屋；只有符合條件的已婚家庭才可以選擇二房式、三房式、四房式、五房式組屋，三代同堂組屋的申請條件則更為嚴格。

二是出臺激勵政策，促進代際照護。現代社會，家庭規模日益縮小，成年子女往往更愿意同父母保持“一碗湯的距離”。為了適應這種社會趨勢，鼓勵子女更多地照護父母，新加坡出臺了極富吸引力的支持政策。獨立成家的子女，購買的組屋離父母的住所越近，其所獲得的政策支持越多。針對已婚子女首次購買公共住宅，如果這些子女選擇在距離父母住房4000米以內，將可以享受30%的折扣，外加相鄰社區步行或搭乘巴士僅需20分鐘之內的便利性，吸引眾多家庭選擇居住在父母的相鄰社區。這種政策設計反映了政府對社會變革的積極回應，體現政策在構建一個兼具現代特色與傳統美德的新社會方面作出的努力。這些措施，促進家庭成員之間的緊密聯系，有助于在社區內建立更為牢固的社會紐帶，形成更加緊密的社會結構。

三是家庭支持政策還包含了對各類家庭的差異化支持。對于年輕夫妻，政府提供津貼和貸款，協助他們建立家庭。例如，二居室公寓的價格在獲得政府補貼后約為43000新加坡元③。對于小康家庭，政府主要通過提供津貼和貸款幫助其置換更寬敞的組屋戶型。對于樂齡家庭，政府將協助“大屋換小屋”計劃以出售、出租額外房間或參與“屋契回購計劃”（Lease Buyback Scheme），鼓勵年長住戶搬人較小的住房單位，并提供現金獎勵以幫助他們養老。這一舉措不僅幫助租戶家庭充分釋放住房權益，也使建屋發展局的住房資產成為新加坡人退休財富的重要組成部分-50歲以上的工人有約75%的退休財富來自他們的住房。①相比之下，美國家庭只有20%的退休資產來自住房。②這一政策的差異性支持措施體現了新加坡政府對社會不同層面需求的回應。

總體而言，通過多元包容的住房制度，新加坡政府努力塑造一個多元、包容的國家形象，同時在社區層面促進種族融合，提倡傳統美德，從而促進國家的繁榮。由此可以看到，住房和住房政策實際上構成社會建設和國家建設的重要基礎。房子不僅是用來住的，而且可以用來塑造國家認同和社會秩序，倡導社會倫理和家庭美德。

三、多樣化的制度保障：以安居變革制度

公共住房與教育、醫療、工作福利一起，構成新加坡四大社會保障制度。新加坡住房問題的解決，離不開強大的制度支持，解決住房問題是新加坡不斷推動制度變革的動力。公共住房制度的核心是通過設立建屋發展局發揮政府的強制力保證財政資金的供給。③《土地征用法令》（The Land Acquisition Act）、中央公積金計劃（Central Provident Fund）與市鎮理事會法令等與住房制度緊密配合。這一制度框架為公共住房的規劃、建設和管理提供法律依據，確保了政府在這一領域內的有效監管。公共住房經費來自政府的基礎設施建設費用，部分中央公積金用于提供建屋發展貸款和購房貸款，填補常年財政赤字。

（一）出臺土地征用法令：賦予政府法定權力

1966年，新加坡政府出臺了《土地征用法令》。這一法令授權政府可以以公共利益為由，通過征用土地來滿足國家的發展和基礎設施建設需求。這實際上為政府提供了征地的法定權力，進而為住房和基礎設施建設奠定了制度基礎。隨著該法令的不斷完善，新加坡政府的國家土地所有的比例從1960年的44%上升到1985年的76%。④迄今為止，新加坡大約90%的土地歸國家所有。新加坡政府還出臺了拆遷安置政策，順利將陋屋區居民有序地遷徙到組屋區安置。除此之外，新加坡政府還進行了長達數年的填海造地工程，滿足城市建設的用地需求。填海用地也從以工業、港口及基礎設施為主的單一功能轉向兼顧旅游和生活服務等的多元復合功能。①

（二）強制性中央公積金計劃：保障組屋資金流動

新加坡的中央公積金計劃于1955年推出，是由新加坡政府管理的強制性儲蓄計劃。該計劃覆蓋了大約三分之二的勞動力，雇員和雇主都需要向中央公積金繳納一定比例的資金，這些資金將被用于個人的儲蓄和投資以及提供退休、醫療、住房和保險等福利。以住房為例，中央公積金局會留足公積金以供會員購買組屋，其余的大部分都用于購買政府債券，政府又把發行國債所籌集資金的相當部分貸給建屋發展局作為建房開發貸款和購房資金貸款②，這不僅為組屋建設回流了住房資金，充實建設資金來源，還提高了購房支付能力，促進了住房消費。起初雇員與雇主的繳費比例僅為5%。1968年，新加坡政府修改《中央公積金法》，允許居民運用公積金儲蓄支付組屋貸款，中央公積金成為住房融資的重要支撐；1981年，公積金可用于居民購買私人住房；1984年至1986年，雇主和雇員的繳費比例均達到25%的峰值。總體而言，《土地征用法令》確保了新加坡政府能夠進行有效的土地規劃，中央公積金計劃為組屋的“可負擔性”提供了經濟支持，幫助居民在合理的條件下擁有住房。這兩者結合起來．形成了一個相互協調的支持體系，為新加坡的住房政策提供了堅實的基礎。

（三）組織機構改革：提升精細化管理

新加坡政府設立建屋發展局和市鎮理事會，推動公共住房發展。如圖2所示，在政府體系中，建屋發展局和市區重建局隸屬于國家發展部，該部還下轄規劃局、公共工程局和國家公園局，包括了城市規劃建設領域的主要部門。建屋發展局作為軸心部門，負責城市規劃、建設和管理事項，還負責公共組屋的分配、租金、物業管理等事項③，從而形成一個圍繞組屋社區的整體性管理體系。

新加坡政府于1988年設立了市鎮理事會——由政府、居民代表和專業人士多方參與的區域性高度整合的物業管理機制，主席由國會議員擔任。④這一機構的建立提高了政府對社區的精細化管理，將管理職責下放到更為本地化的層級，擔任主席的國會議員成為居民、人民行動黨中央機關、政府和建屋發展局之間的“橋梁”。各方溝通住房問題的合法渠道是公民咨詢委員會和居民委員會。公民咨詢委員會在選區一級運作，居民委員會則在選區內較小的分區上組織運行，目的是提高政策流暢性。⑤經過多年的政策改進，新加坡已形成以組屋為主的公共住房和以商品房為主的私人住房雙軌并行的二元化住房市場，其中公共住房106萬套，由建屋發展局作為開發商，有的房契為99年，有的二房式組屋靈活房契為15～45年，由市鎮理事會進行物業管理；私人住房大約有37萬套，開發者為私人發展商，擁有99年和999年（永久）兩種地契，由公寓管理委員會負責其物業管理。

住房的分配和日常管理體制構成新加坡公共住房體系的重要組成部分。居住功能是房屋的本質屬性，由于住房涉及個人社會生活的基本需求，其社會屬性也顯現，因此每個國家及社會有義務保證國民擁有最基本的居住條件，這是現代文明社會的標志。①新加坡住房制度一直將“居者有其屋”作為其政策制定出發點，核心理念是住房的可負擔性，即確保每個新加坡公民都能夠負擔得起適當的住房。

新加坡組屋建設的最初目標是解決中低收人群體的住房困難，早期是以公開抽簽的方式分配組屋給申請者，政府推出低利率貸款幫助居民購買組屋。根據該政策，新加坡政府向符合條件的居民提供公共住房單元，它們的價格通常比私人住宅低得多。新加坡居民可選擇購買或租賃這些公屋，以獲得自己的住房。組屋的初期購屋條件較為嚴格，建屋發展局規定一個家庭只能擁有一套“自住”組屋，不可在公開市場上出售，且只有收入在政府規定的上限之下的住戶才有資格購買。1970年，新加坡政府開始逐步放寬組屋購買的條件，將租賃組屋出售給當時的租戶。目前，對于家庭月收入低于1500新加坡元的最低收入家庭，政府提供租賃式組屋。對于中等收入和中等以下收入家庭，政府提供產權式政府組屋②，要求組屋的買方必須是未擁有私人房產（商品房）的新加坡公民，已組成核心家庭者家庭月收入須低于14000新加坡元，如是單身人士則須同時滿足年齡35歲以上和年收入不超過7000新加坡元這兩個條件。新加坡官員告訴筆者，如此設計，既能激發國民結婚意愿，提高結婚率，保障國家人口的基本增長，還能防止單身者消耗社會的房屋資源。每一個家庭只可同時擁有一個組屋單位，最低居住期為5年，5年之后方可對組屋進行轉售、整套出租或者購買商品房。為了保障社會公平，新加坡政府設置了相應的違規懲罰，如新購組屋5年內不許出售，買房不住者將面臨罰款甚至坐牢等處罰。

以“居者有其屋”為核心理念的公共住房政策，致力于為新加坡公民提供經濟實惠且質優的住房。

四、全周期的流程設計：以安居優化治理

新加坡的住房制度以其全周期的可持續性流程設計而著稱，從規劃、建設、更新到治理，各個環節形成了一個有機的治理體系。

（一）體系性的市鎮規劃——奠定治理基礎

市鎮規劃是對城市內的住宅、生活服務、文化教育、公共設施及其他各項建設事業進行系統性和有序性的設計和管理。①它影響城市和社區的發展方向、居民的生活質量以及社會整體發展的潛力。科學合理的綜合性市政規劃奠定了社區藍圖，能促進城市和社區的可持續發展。在城市建設初期，新加坡政府堅持“高起點、高質量”原則，聘請多位專家花費了將近4年時間，對新加坡未來30～50年的城市總體空間格局、產業布局和交通體系進行了綜合性、系統性的謀劃。②在新加坡城市總體布局之下，市鎮建設有一套完整的分級規劃體系，該系統是新加坡公共住房制度和公共精神在實踐層面的體現。

新加坡市鎮規劃共分4個層級：區域一市鎮一鄰區一組團。新加坡被劃分為5大區域、24個市鎮，每個區域設有一個區域中心，包括大型商場、公園、公共交通轉換站、圖書館、體育館等。每個市鎮被劃分為5～8個鄰里，每個鄰里大約包含8000套組屋。每個鄰里由5～6個組團組成。組團的規模一般為500～1000戶，6～7棟組屋單元，是公共住房區域的最小單位。同一組團的建筑通常外觀類似，并在墻面顏色、頂部造型等方面與周圍鄰里相區別，組團中心的配置為組團公園、室外旱冰場、室內中心俱樂部等。每個組團都配備了自己的鄰里中心（超市、飲食店、菜市場、熟食中心、電影院、診所、銀行等），鄰里中心沿主要道路布置，建筑類型明確，易于辨識。③每個市鎮的配套設施有鎮中心與鄰里中心、鄰里公園、托兒所、樂齡活動中心、體育場、學校、游泳池、民眾俱樂部等。新加坡的綜合交通網絡是其市鎮規劃的另一個顯著特點。其中，地鐵系統是最重要的一部分，覆蓋了整個城市，并與公共汽車網絡無縫對接。居民和游客在城市中能夠以便捷的方式出行，無論是在工作、學習方面還是在娛樂方面都能夠享受高效的交通服務。

（二）多用途的城市功能——形成完整社區

市鎮建設以交通基礎設施為紐帶，整合土地資源，發展并混合生活（住宅）、就業（服務業、工業、商業）、娛樂消遣（商業中心、體育娛樂、社區團體）、學習（學校、教育機構、圖書館）多用途的城市功能，使以住宅為主體的市鎮形成一個較為完整的生活單元。這一設計可以降低城市交通成本，提高公共交通設施的利用率，還緩解了市中心的壓力，同時使市鎮居民逐漸形成相似的生活模式，潛在地培養了社區意識和對區域的歸屬感。

就地塊規劃而言，新加坡的市鎮規劃體系將城市分為規整的方塊，每個方塊內有清晰的土地用途，新加坡稀缺的城市空間得到高效利用。

（三）綜合性的城市建設——打造“安居”家園

“安居”不僅是指新加坡人擁有住房，而且意味著人們對新加坡社區生活的全方位體驗感——安全可靠的生活環境、公平包容的社會環境、良好的社會治安等。“居者有其屋”的核心理念，確保了居民能夠擁有穩定的住房，并形成了多樣化的住宅選擇。針對老舊住宅區，新加坡政府實施補充性更新計劃，通過重新規劃、更新設施、提升基礎設施等手段，提高社區的居住質量。政府主導、多方參與的市鎮規劃，提供了豐富的就業機會、完善的配套設施和多樣化的休閑文化項目，為居民打造了一個全方位服務的社區。便利的交通系統是新加坡社區生活的另一大亮點，地鐵線路從2013年的178千米將延長到2030年的360千米。到那時，80%的家庭只需步行不到10分鐘就能夠到達一個地鐵站。這有效地提高了居民出行的便利性。

居民每月須向市鎮理事會繳納服務費，其中至少14%的費用用于電梯翻新計劃，其余用于環衛清潔、園林綠化等項目，確保每個市鎮擁有獨立資金池，進而打造持續優質的社區環境。

（四）包容性的社會治理——實現共融共建

在多元文化和多種族融合的社會環境中以及高密度的居住背景下，新加坡政府通過綜合的“硬件”環境、巧妙設計的“軟件”住房政策以及有溫度的“心件”社區建設，努力構建一個和諧的社會。在“硬件”方面，政府提供共享空間，促進居民之間的交流。政府提供了不同類型的住房，確保不同收入的家庭能夠共同居住在同一個社區內。在“軟件”方面，政府合理分配新組屋和批準組屋轉售或出租程序，執行一系列惠民政策。在“心件”方面，政府致力于營造社區溫度，提升居民歸屬認同，通過舉辦居民迎新會、展覽，以及每年5月份的“建屋發展局社區周”和每兩年的“好鄰居獎”活動，鼓勵社區居民積極參與各類活動。這一系列舉措強化社區管理，保障居民權益，提高社區的整體穩定性。

新加坡政府根據社會發展的需求仍在不斷創新住房政策，推動社會的健康發展，構建具有包容性、和諧性的社區。

五、結論與討論

新加坡的城市規劃、建設和治理，在全球享有盛譽，同它建立的一套科學有效的治理體系具有密不可分的關系。新加坡建立了一套以“安居”為中心的系統性治理體系。在價值層面，政府實現了國家認同、社會和諧、經濟可持續發展、多元文化融合等目標；在制度方面，政府推動了立法、政府機構改革、公共政策設計等全方位的制度變革，形成多樣化制度的有機銜接；在流程方面，政府打通了城市規劃、建設、更新和治理各個階段，形成了一個全周期的流程設計。如圖3所示，這一以“安居”為中心的系統性治理體系，最終幫助新加坡構建了一個具有包容性、和諧性和可持續性的社會，為居民提供了更加優質的生活。

具體而言，新加坡以“安居”為中心的系統治理，實現了治理層級、治理環節、治理要件和治理主體等方面的整合。在治理層級上，實現了從家戶到鄰里、社區、市鎮、國家的有機聯系，個人的歸屬認同和社會的共同體建設在“住房”方面找到了物質載體。在治理環節上，推動城市規劃、建設、更新和治理的全過程的相互聯系。新加坡以解決居民的“安居”問題為紐帶，構建了一個貫穿城市全生命周期的治理體系。在治理要件上，充分考慮了社區的“硬件”“軟件”“心件”等元素的融合。政府在實現“安居”目標過程中注重同步解決房屋建設和基礎設施等“硬件”問題，城市管理的制度改革和政策設計等“軟件”問題，以及社會和諧、公共交往、家庭倫理等“心件”問題，確保治理的全面性和長期性。在治理主體上，政府注重廣泛調動多層次主體的參與，同時明確由建屋發展局牽頭實施相關項目，將政策目標付諸實踐，為社會治理提供了實質性的支持。面向未來，我們也需要深入研究中國城市建設的底層邏輯，明確構建系統性治理的“軸心”。同時，堅持全周期治理理念，整合政府職能，系統提升城市治理一體化的水平，強化系統治理、依法治理、綜合治理以及源頭治理，進一步提升治理的系統性、整體性和長期性。

習近平總書記反復強調“城市工作是一個系統工程”①，“要把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”②，“城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民”③。新加坡以“安居”為中心的系統治理模式對中國具有重要的借鑒意義。安居樂業關系到經濟發展、社會和諧、國家認同，也關系到人民對美好生活的向往。隨著中國經濟社會的快速發展，不同社會群體的利益訴求也日益趨向多元化、碎片化。④與此同時，社會治理特別是城市社會治理也普遍面臨治理理念、治理主體、權力結構、供給方式等多方面的“碎片化”問題。⑤由此造成治理主體各自為政、治理方式相互排斥、治理機制銜接不暢、治理行為不能聯動、治理結果偏向虛化等種種問題，迫切需要我們形成一種更具整體性的治理模式。⑥住房體制構成國家治理體系的一個重要環節，在解決住房問題方面，我們不能“頭痛醫頭腳痛醫腳”，而應當系統考慮個體、家庭、社區、城市、國家的有機統一，整體提升城市規劃、建設和管理水平。以“安居”為中心的系統治理，使新加坡社會治理的軸心機制和底層邏輯十分清晰，在以“安居”為中心的系統治理模式中，住房被明確定位為社區建設和社會治理的支點，各方面因素被有機地整合到“安居”這一重要機制之中。人人有責、人人盡責、人人參與、人人共享的社會治理目標不僅具有現實載體和政策保障，同時得到了系統性的強化，為中國的現代城市治理模式提供了一個重要參考。

（責任編輯：肖舟）