地方應用型本科高校發展中政校關系的重塑

[摘 要]地方應用型本科高校的發展是以人才培養定位為基礎的高等教育分類改革，這是高等教育多樣化高質量發展的重要舉措。當前，地方應用型本科高校發展中政校關系存在的問題是：政府政策體系不清晰導致高校“茫然失措”、政府權力下放有限導致高校“懷才難施”、政府資源配置的決定性導致高校“盲目跟從”、政府“同一指揮棒”管理導致高校再臨同質化危機。要在“多元”“互動”“協調”“合作”的治理理論指導下，地方政府作為政校關系治理的主導者，應加強頂層設計、搭建服務平臺；高校作為責任者，應強化主體意識、尋求多元合作；行業企業作為參與者，應樹立利益共同體理念、檢驗人才培養質量；市場作為監督評價者，應建立中介機構、評估轉型質量。

[關鍵詞]地方應用型本科高校；政校關系；治理理論

[中圖分類號] G640 " " " " " " [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2024） 08-0004-05

作為我國本科院校的主力軍，地方本科高校數量多、規模大，是推進高等教育大眾化、普及化的主戰力。然而在其發展過程中，出現了畢業生“就業難”與勞動力市場“用工荒”的尖銳矛盾。自2010年后，一場由政府主導的從中央到地方、從教育到產業的地方本科高校應用型轉型發展，成了高等教育領域關注與研究的重點。地方本科高校應用型轉型，是高等教育分類改革的戰略部署，是架構人才立交橋的關鍵環節，也是高等教育多樣化高質量發展的重要舉措。然而近年來，與如火如荼、已成踴躍爭進之勢的“雙一流”建設、現代職業教育建設相比，地方應用型本科高校發展情況卻顯得不溫不火，被稱為“中部塌陷”。[1]

從宏觀層面來說，高等教育管理體制的改革，主要是要處理好以下三個關系：一是中央政府與地方政府之間的關系，理順上下級之間的權力，實行“統分結合”的管理模式；二是高校與高校之間的關系，建立分類體系、實行分類管理，實現“點線面結合”的高等教育合理布局；三是政府與高校之間的關系，理清二者之間的權力、資源、職能歸屬等問題，實行“政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與、高校自主辦學”的運行機制。[2]地方本科高校大多是省屬，轉型主要由省級政府統籌推進，且政策本身就是高等教育分類改革的戰略切入點，因此，如何處理好高校與省級政府之間的關系，是改革的重中之重。

推進國家治理體系和治理能力現代化是全黨的一項重大戰略任務，也為高等教育治理體系和治理能力現代化建設提供了理論支持。本文對當前地方應用型本科高校發展中的政校關系進行現實審視，分析存在的問題，引入治理理論，從而以治理為導向重塑新型政校關系。地方應用型本科高校在發展過程中面臨的問題與困難各異，但在政校關系處理上具有一定相似性，因而期待實現政校雙方的良性互動，打造具有中國特色的一流應用型本科教育。

一、地方應用型本科高校發展中政校關系的現實審視

從廣義上說，政校的關系可以理解為高校在從事高等教育活動的過程中與政府之間形成的各種關系的總和，包括行政管理關系、民事法律關系、社會公共關系、經濟關系、互助合作關系等。[3]以社會需求為導向，承擔著為地方培養人才、提供服務的地方應用型本科高校，理應處理好與地方政府的關系。一方面，政府提供政策、資金等方面的支持與保障，搭建校企合作、產教融合的平臺，提升高校服務地方經濟社會的能力，促進地方的發展；另一方面，高校應發揮自身人才培養、科技創新等方面的優勢，發揮其智囊團、思想庫的作用，為地方政府和地方產業企業提供決策咨詢，實現雙方共贏。目前，我國大部分省份的地方應用型本科高校建設工作已經推行了7年及以上，政策的文本邏輯與應用型建設的實踐邏輯也顯現出了一定偏差，政校關系問題日趨突顯。

（一）政府政策體系不清晰導致高校“茫然失措”

與普通教育體系不同類型的現代職業教育體系上，從縱向來看已經形成了中職-高職-專業碩士-專業博士的人才培養體系，而本科階段的職業教育缺失。2014年，國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》首次提出了“引導普通本科高等學校轉型發展。采取試點推動、示范引領等方式，引導一批普通本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型，重點舉辦本科職業教育。”[4]緊接著，教育部等六部門印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》提出：“在辦好現有專科層次高等職業（專科）學校的基礎上，發展應用技術類型高校，培養本科層次職業人才。應用技術類型高等學校是高等教育體系的重要組成部分，與其他普通本科學校具有平等地位。”[5]很明顯，本科階段的職業教育，是通過本科高校向應用型轉型來實現的。也正是因為該決定的出臺，各地方政府才正式開啟了地方應用型本科高校建設工作。

然而到了2019年，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》明確提出“開展本科層次職業教育試點”，允許一批高職學校試點開展本科層次職業教育。2021年1月，教育部又印發了《本科層次職業教育專業設置管理辦法（試行）》。在中央宏觀政策的指引下，地方政府又開始了新一輪轟轟烈烈的本科層次職業教育試點工作，截至2023年6月，教育部已批復33所本科層次的職業大學。然而，地方應用型本科高校到底姓“普”還是姓“職”，與本科層次職業教育有什么區別？該如何發展避免二者的趨同性？地方政府都沒有明確的政策進行指導，頂層設計缺乏引導性、系統性和連續性，導致地方應用型本科高校眼花繚亂、茫然不知所措，發展方向不明。

（二）政府權力下放有限導致高校“懷才難施”

由于特殊的歷史原因，我國的大學是在政府的主導下產生與發展起來的，在近代大學百余年歷史中，政府都把高校作為自身的下屬機構“掌舵又劃槳”，“集舉辦者、管理者、辦學者于一身”的政府“事無巨細”干預高校，勢必造成高等教育競爭力缺乏、效益低下、辦學質量差等問題。1985年，以頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》為起點，之后雖進行了一系列“放管服”的改革，但總體而言政府向高校放權有限，高校辦學和治校活力不足。作為地方本科高校應用型轉型發展的綱領性文件——《教育部、國家發展改革委、財政部關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）指出：“省級改革試點方案要落實和擴大試點高校的考試招生、教師聘任聘用、教師職務（職稱）評審、財務管理等方面的自主權……擴大專業設置自主權。”[6]《指導意見》進一步明確了地方政府向地方應用型本科高校放權。

然而在實際中，地方政府關于應用型本科高校的考試招生、教師聘任聘用、教師職務評審與職稱評審、財務管理等權力分配細則遲遲未出臺。高校的人事任命、設置布局、權限職責、活動范圍等仍聽從于政府，由政府決定。地方政府與地方應用型本科高校還是處于一種僵化的上下級關系，“強地方政府、弱應用型高校”的關系局面沒有得到根本改變。地方應用型本科高校“懷才難施”，嚴重阻滯了其發展。

（三）政府資源配置的決定權導致高校“盲目跟從”

《指導意見》的文件標題及內容多次強調了“引導”二字，要求“堅持試點先行、示范引領”。這體現出了國家對轉型主體的慎重與重視，同時也意味著地方政府對轉型資源的配置具有決定權，應充分發揮主觀能動性，“慧眼識珠”般地讓最具備轉型條件、最合適轉型的高校先行轉型。

然而在實踐中，由于處于試點與探索期，“摸著石頭過河”的地方政府與地方高校出現了信息不對等。地方政府大都采用申報試點審批制，受到政策紅利驅使的一些地方本科高校，非理性認為“應用型轉型”是繼“985”“211”國家高等教育領域重點建設工程之后的新一輪“軍備競賽”，引發了一些高校“盲目跟從”，在對政策把握不明、自身內部條件外部環境了解不夠的基礎上，一窩蜂涌進應用型轉型的洪流中，或“為轉型而轉型”，或“戴新帽子走老路”，或“亦步亦趨”，想借轉型之機在資源配置中分得一杯羹。對轉型資源配置具有絕對權力的政府，也易滋生尋租與腐敗現象。在政校關系中，政府“引導”轉型的功能弱化，高校變成了資源裹挾下盲目跟從的“被轉型”。

（四）政府“同一指揮棒”管理導致高校再臨同質化危機

《指導意見》還提出：“建立高校分類體系，實行分類管理”。此文件提到的“分類”與《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010—2020年）》、《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》、《中國教育現代化2035》等文件提到的“分類發展、分類管理”意義不同，不僅意味著將高校分為“研究型”“應用型”和“職業技能型”三大類型，架起人才成長的立交橋，還意味著針對不同的地方應用型本科高校，地方政府應實行“分類”指導與管理，一校一策。

然而在現實中，對所在地區的應用型本科高校，地方政府大多簡單地采用“同一指揮棒”指導與評價的方法，如同一的雙師雙能型教師比例、實踐教學基地數量、實習實訓課時量等，地方政府對所有應用型本科高校采用一個標準進行監督、管理、評估，壓抑了應用型本科高校特色發展、差異化發展的活力與動力，地方應用型本科高校又將面臨新一輪的趨同化危機。

二、治理理論引入地方應用型本科高校發展中處理政校關系的適切性

治理理論產生于20世紀90年代初，主要用于國家公共事務相關的管理活動和政治活動，是闡釋政府、市場、社會三者關系的理論。該理論認為政府和市場都具有缺陷性，需要社會力量的加入。該理論產生后，使用范圍遠超政治學的范疇，被西方經濟學家、管理學家廣泛運用各個學科領域，進一步豐富和完善了理論的內涵。

在諸多關于治理的定義中，全球治理委員會的定義最具代表性與權威性：“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以協調并且采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[7]該定義包含了治理的三個關鍵特征：一是非單一主體統治，而是多元主體共治；二是非行政的權威，而是持續的互動；三是非控制沖突，而是合作協調。與統治自上而下的權力運行方式不同，治理的權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的，是上下持續互動的過程。在治理理論的實踐過程中，為了實現一定的目標，避免失效的可能，學者們提出了“有效的治理”“善治”等理念。因此，治理的最終目標是“善治”，體現出了工具性和價值性的統一。

治理的實質，就是國家權力向社會分配，是一個還政于民的過程。將治理理論引入地方應用型本科高校發展中，則有利于政府權力分權化。按照治理的原則，“政府掌舵但不劃槳”，重新調整政府、高校、市場、社會在轉型中的權力，劃分好權力邊界。從理論角度看，治理理論是關于政府管理公共事務方式的理論，而高等教育屬于準公共產品，因此也適合運用該理論來解決問題。從現實角度看，地方應用型本科高校的發展，人才培養能力、服務地方能力是核心，校企合作、產教融合是手段，政府、高校、社會、市場的關系是新一輪的洗牌并重構，地方應用型本科高校日漸成為全社會參與治理的公共事務。

三、地方應用型本科高校發展中以治理為導向的政校關系重塑

根據治理理論“去中心”的理念，政府不再是權力的核心，而是權力的一元，與其它社會組織和機構是權力上的平等關系。在舉辦權上，地方政府應還權于市場、社會，市場和社會應參與地方應用型本科高校的建設與管理，實現地方政府、高校與社情民意的聯動；在辦學權上，地方政府應交權于地方應用型本科高校，地方應用型本科高校應在戰略布局、資源配置、考試招生、專業設置、教師評聘等方面掌握自主權，真正實現分類發展、個性發展、特色發展、錯位發展；在管理權上，政府應該從微觀干預轉向宏觀控制、從直接控制轉向間接監督、從依賴權威轉向制度優先。[8]政府、高校、市場、社會以互動、協商、談判的方式達成行動協議，最終走向“善治”。

（一）政校關系治理的主導者：地方政府應加強頂層設計、搭建服務平臺

地方政府在地方應用型本科高校發展中起主導作用，地方政府應承擔的職能有：負責地方應用型本科高校發展的頂層設計與戰略目標；政策、制度的研究與制定；正確處理好自身與高校、社會、市場之間的關系。針對當前地方應用型本科高校建設的實踐邏輯，地方政府首先應做好頂層設計，創建推動應用型發展的大環境，面對當前現代職業教育體系中本科層次職業教育建設，需要地方政府進行清晰化區分與綜合性統籌，充分發揮政策、制度引導功能，合理優化區域內高校的布局，避免再次出現同質化的危機。此外，地方政府應搭建好服務平臺，扮演好橋梁角色，將地方應用型本科高校發展納入本地區產業結構轉型升級發展規劃中，讓應用型高校與企業深度融合，逐步形成產學研結合的長效機制，實現合作辦學與合作就業，創新高校與地方共生機制。[9]地方政府還應從用地、財稅、融資等方面給予法律、法規、機制保障，激發企業積極性，降低企業運行成本。

（二）政校關系治理的責任者：高校應強化主體意識、尋求多元合作

高校作為政校關系治理的責任者，要建立現代大學制度，落實高校辦學自主權，讓高校真正成為獨立的法人。地方應用型本科高校建設不是“掛牌”、不是“升格”、更不是“搶資源”“有利牟”，而是“破解發展難題”“獲得發展機遇”“實現特色發展”。高校要樹立主體意識，打破對政府權力的依附，破除“等、靠、要”思想，依據自身的“遺傳”（建校歷史）與“環境”（地方政治、經濟、文化等），[10]理清思路，形成獨特的定位與發展模式，積極轉型。從了解地方應用型本科高校發展中的優秀典型得知，例如河南的黃淮學院、許昌學院，其轉型成功的每一個環節無不體現出了主體意識的導向作用，是自主變革的結果。地方應用型本科高校還要認識到權力主體的多元化，一方面要深化與地方政府的合作，為深度轉型創造良好的外部環境，另一方面要構建起學科-專業-產業鏈，地方高校要根據區域內人才緊缺情況及行業企業需求，將學科鏈、專業鏈與產業鏈對接，積極發展與區域經濟社會相適應的產業型學科、專業。此外，還應健全教師激勵機制，地方應用型本科高校應為教師在業績考核、工作量核定、職稱評定、職務晉升等方面，根據校地共生元素產生的績效來制定激勵政策。

（三）政校關系治理的參與者：行業企業應樹立利益共同體理念，檢驗人才培養質量

分析地方應用型本科高校的利益相關者，社會組織與機構的主體有行業、企業、第三方機構、公眾等，而行業、企業占據主導作用，是應用型高校人才培養標準的制定者與檢驗者。行業協會是代表行業成員意見的協調機構，具有非營利性的特征，[11]因此，行業協會參與地方應用型本科高校政校關系治理，是聯接政府、高校、企業的一種治理機制，應充分利用自身的專業性，發揮風向標的作用，對市場需求、技術發展需求保持高敏感度，積極引導校企合作對接，為企業創新發展、學校專業學科建設及實踐教學、學生畢業就業指明方向，并為政府出謀劃策。企業是以營利為目的的市場主體，企業參與地方應用型本科高校政校關系治理，應充分依靠高校人才培養、科技研發功能，使高校的教學與科研緊密聯系企業實際，推進企業產品的研發，在激烈的市場競爭中獲得核心競爭力，同時也培養學生的實踐能力和創新能力。

（四）政校關系治理的監督評價者：市場應建立中介機構，評估轉型質量

地方應用型本科高校的發展離不開市場競爭的推動作用，高等教育的分層最終不應是政府主導下的改革，應是在競爭市場下人才立交橋的自主分流。高等教育屬于準公共產品，完全的市場化在地方應用型本科高校發展中不可能也不必要，但一定力量的市場因素介入，可在政府與高校間形成“緩沖器”，進一步理順二者關系。加強地方應用型本科高校發展中政校關系間的市場作用，最關鍵的就是健全市場監督與評估制度。當前，雖說已實現了應用型大學與研究型大學評估體系的分離，但總體來說評估主體框架類似，體現應用型的范圍有限并模糊，更沒有實現針對不同應用型高校的特色進行一校一評的個性化評估。地方政府要將評估權交給具有專業資質的中介機構，由中介來進行地方應用型高校建設的監督與評估工作。一方面，明確應用型建設質量標準，另一方面，根據標準進行評估，幫助政府更好地調配轉型教育資源，實現“帕累托”最優配置，確保理性轉型與理性建設。[12]在此種制度體系下，政府主觀色彩趨無，地方應用型本科高校也不需要通過迎合政府的喜好而扭曲自身的發展，確保了評估的客觀性與科學指導意義。

參考文獻：

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（責任編輯：王義祥）

Reshaping the Relationship between Government and School in the Development of Local Applied Undergraduate Universities： Based on Governance Theory

Zhang Yichi 1，2

（1. School of Education Science， Hunan University of Arts and Science；

2. School of Education， Guangzhou University）

Abstract： The development of local applied undergraduate universities is a classification reform of higher education based on talent cultivation positioning， and is an important measure for the diversified and high-quality development of higher education. Currently， there are issues with the development of local application-oriented undergraduate universities， such as unclear government policy systems leading to \"confusion and confusion\" among universities， limited decentralization of government power leading to \"difficult implementation\" of universities， decisive allocation of government resources leading to \"blind following\" of universities， and government \"same baton\" management leading to another crisis of homogenization in universities.Guided by governance theory emphasizing \"diversity，\" \"interaction，\" \"coordination，\" and \"cooperation，\" local governments， as the primary actors in managing government-school relations， should enhance top-level design and build service platforms; institutions should strengthen their awareness of responsibility and seek diverse cooperation; industry enterprises should adopt a community of interest concept and assess the quality of talent cultivation; and the market， as a supervisory evaluator， should establish intermediary agencies and evaluate the quality of transformation.

Key words： Local applied undergraduate universities; "Government-school relations; Governance Theory