中國對外承包工程與東道國治理能力提升

【內容提要】 中國正日益積極地參與國際投資合作，對外承包工程是其重要形式。實施“走出去”戰(zhàn)略以來，中國年均對外承包工程完成營業(yè)額遠高于同期中國全行業(yè)對外直接投資流量，但對其在東道國所產生政治效應的研究仍相對缺乏。本文采用國家—社會關系的視角，探討了中國對外承包工程對東道國國家治理能力的影響。與發(fā)達國家普遍偏重社會治理的思路不同，中國的發(fā)展經驗及知識傳遞更加強調以國家為中心的治理模式。中國對外承包工程的經營特點及其帶來的溢出效應和競爭效應有助于東道國加強國家建設。基于“一帶一路”合作國家的面板數(shù)據(jù)及印度尼西亞和菲律賓的比較案例研究，本文發(fā)現(xiàn)中國對外承包工程對東道國治理能力具有整體上的提升效應，并且對經濟發(fā)展階段較低國家的治理能力提升效應更大。通過運用對外承包工程的新事實，本文為全球化時代國家治理能力的起源提供了來自國際經濟因素的新解釋，為推動共建“一帶一路”高質量發(fā)展提供了理論和經驗支持。

【關鍵詞】 對外承包工程 國家治理能力 “一帶一路”倡議 國際投資合作 國家—社會關系

【作者簡介】 陳兆源，中國社會科學院世界經濟與政治研究所發(fā)展研究中心助理研究員。

電子郵箱：chen_zy@alu.ruc.edu.cn

馬凱云，中國人民大學公共管理學院碩士研究生。

電子郵箱：makaiyun0326@126.com

馬亮，中國人民大學公共管理學院教授。

電子郵箱：liangma@ruc.edu.cn

一、 引言

對外承包工程與對外直接投資、對外勞務合作一道被認為是中國實施“走出去”戰(zhàn)略的三種重要形式。① 實施“走出去”戰(zhàn)略以來，中國對外承包工程的年度完成營業(yè)額由2000年的83.8億美元逐步增長至2021年的1549.4億美元，年復合增長率為14.9%。② 并且除2016年外，中國歷年對外承包工程的完成營業(yè)額均高于中國對外直接投資流量（見圖1）。參與對外承包工程的中國企業(yè)的國際競爭力持續(xù)提升，美國《工程新聞記錄》（ENR）發(fā)布的2022年“全球最大250家國際承包商”榜單中有79家中國企業(yè)入圍，數(shù)量繼續(xù)蟬聯(lián)各國榜首，其中中國交建、中國電建、中國建筑、中國鐵建位列前10強。③ 然而相較于學界對中國企業(yè)對外直接投資的關注，有關對外承包工程的研究明顯不足。現(xiàn)有對中國海外承包工程的研究大多集中在區(qū)位選擇上，即分析雙邊關系、東道國國家風險等因素如何影響中國對外承包工程目的地的選擇;①也有部分研究討論中國對外承包工程的經濟效益，主要體現(xiàn)在促進東道國經濟增長、改善東道國基礎設施條件和生活水平、加快產業(yè)技術升級等方面。②值得注意的是，跨國工程承包商在東道國并不是被動的觀察者，而是政治經濟活動的重要參與者，其行為不僅影響著東道國的經濟運行，而且不可避免地會對東道國的國家治理產生影響。對外承包工程涉及項目投融資、設計咨詢、建設施工以及運營管理等多個方面，與東道國政府、市場和社會交織互嵌，其所產生的國內政治效應也同樣值得關注。

國家治理能力是各國共同關注的核心議題，其重要性在應對新冠肺炎疫情的實踐中再次得到凸顯。① “一帶一路”合作國家同樣面臨著加強國家治理能力建設的任務。值得注意的是，“一帶一路”倡議提出后，中國在沿線國家的承包工程營業(yè)額規(guī)模迅速增長，2013年完成營業(yè)額約654億美元，2021年這一數(shù)值則達到897億美元，沿線國家營業(yè)額占比達到近六成，為研究對外承包工程的國內政治效應提供了一個重要樣本。② 對外承包工程在促進互聯(lián)互通、帶動東道國經濟發(fā)展的同時，在塑造東道國的國家治理能力方面有何影響？ 換言之，中國對外承包工程是否影響以及如何影響東道國的國家治理能力，這是本文將要著力探究的問題。③

與發(fā)達國家普遍偏重社會治理的思路不同，中國的發(fā)展實踐以及知識傳遞更加重視以國家為中心的治理模式。通過國家—社會關系的視角，本文論證了中國對外承包工程提升東道國國家治理能力的理論機制，并分別使用世界銀行發(fā)布的“世界治理指數(shù)”和2002—2018年中國對外承包工程完成營業(yè)額作為核心被解釋變量和解釋變量構建統(tǒng)計模型，研究中國對外承包工程對東道國國家治理能力的影響。在此基礎上，本文運用求異法對印度尼西亞和菲律賓展開比較案例分析，進一步確證了研究結論。

本文的主要貢獻體現(xiàn)在以下兩個方面。一是首次探討中國對外承包工程對東道國國家治理能力的影響，提供了從特定國際經濟因素分析國家治理能力來源的研究視角和理論機制。二是深化了“一帶一路”倡議對合作國家產生影響的理論和經驗討論。以國家治理能力為研究對象，彌補“一帶一路”倡議對合作國家政治發(fā)展作用的研究不足。此外，本項研究還具有一定的政策啟示，有助于更好地理解經濟全球化提升國家治理能力的路徑，為中國繼續(xù)健全促進和保障境外投資的法律、政策和服務體系建設，更扎實推動共建“一帶一路”高質量發(fā)展提供參考。

文章分為六個部分。第一部分是引言。第二部分總結既有研究及其不足。第三部分基于國家—社會關系的視角，根據(jù)中國對外承包工程的特質提出理論機制及可檢驗的假說。第四和第五部分分別基于統(tǒng)計模型和比較案例為理論機制提供經驗證據(jù)。第六部分是結論。

二、 既有研究及其不足

現(xiàn)有相關文獻對國家治理能力的解釋可大致分為三類。第一類研究強調一國的國內政治體制如何影響其國家治理能力，這也是論述該問題的傳統(tǒng)視角。第二類研究強調經濟全球化對國家治理能力的影響，屬于國際政治和比較政治學中所稱的“顛倒的第二意向”（second image reversed），即從國際層次為國內政治的結果找尋原因。① 第三類研究則與本文最為接近，具體討論中國企業(yè)“走出去”對東道國國家治理能力的影響。

（一） 國內政治體制與國家治理能力

當討論國家治理能力的來源時，人們幾乎本能地會從一國的國內政治體制出發(fā)。西方學者尤其執(zhí)著于發(fā)現(xiàn)政體類型與國家治理能力的內在關聯(lián)。對部分學者來說，民主政體常被譽為解決國家治理問題的一劑良藥，因為在他們看來，民主和國家治理都與問責制和公民權利相關，這兩者有助于限制政府官員的自由裁量權并提升國家治理能力和政府績效。① 然而，對所謂民主程度與國家治理能力的線性理解并未得到足夠的經驗支持。一個簡單而有力的反例是，伴隨“第三波”民主化的發(fā)生，全球民主國家數(shù)量大幅增加，而世界范圍內的平均政府質量卻并沒有顯著增加。② 選舉式民主制度的建立并不當然意味著國家治理能力的提升。拉里· 戴蒙德（Larry J.Diamond）———民主化研究領域最著名的學者之一———在一次頗具影響力的會議中坦言，民主在當前正被惡政（bad governance）的幽靈所困擾，而且這些惡政無法通過推廣民主本身來加以解決。③ 來自發(fā)展中國家的經驗表明，民主政體帶來國家治理能力提升的觀點無疑過于簡單化了。于是，一些學者在線性模型關系之余又探索了選舉式民主政體與國家治理能力的其他可能關系，例如U 形、S形、J形曲線等模型。④ 也有研究在此基礎上討論民主政體提高國家治理能力的條件變量。⑤ 不過，種種條件變量的加入不可避免地沖淡將國家治理能力歸結于一國政治體制的觀點。

此外，還有許多研究直接質疑競爭性選舉對國家治理能力的促進效應。作為研究非洲的資深政治學家，羅伯特·貝茨（Robert H.Bates）在其研究中直言，選舉競爭常常伴隨著國家失敗。① 還有一些研究指出民主國家在杜絕國內暴力方面做得并不盡如人意。② 總之，國內政治體制與國家治理能力之間的關系仍是復雜且充滿爭議的。

（二） 經濟全球化與國家治理能力

隨著經濟全球化在過去數(shù)十年間大幅推進，跨國經濟要素對國家治理能力的影響變得日益難以忽視。對此，傳統(tǒng)觀點是將經濟全球化以及跨國公司、國際制度等跨國行為體視為對民族國家的外在約束，從而削弱一國的國家治理能力。③ 一種代表性的觀點是依附理論，即認為后發(fā)國家在世界體系中處于邊緣或半邊緣地帶，這種基于不平等的勞動分工帶來具有剝削性質的資本主義世界經濟，進而阻礙廣大“第三世界”國家治理能力發(fā)展。④ 另一種觀點認為國際制度和國際市場正侵蝕國家的政策自主性。蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）較早注意到經濟全球化帶來的“國家撤退”和“權力流散”，她指出“過去國家是市場的主人，現(xiàn)在在許多關鍵問題上，市場是國家、政府的主人”。⑤ 在傳統(tǒng)智慧下，經濟全球化被認為削弱了國家對國內社會的控制力，限制了國家的政策選項。① 一些認同“逐底效應”的學者也擔心各國———尤其是發(fā)展中國家———為了爭取貿易機會和跨國資本會不惜損害自身治理能力。② 經濟全球化似乎的確增加了發(fā)達資本主義國家的議價能力，從而有理由擔心經濟全球化限制了后發(fā)經濟體國家治理能力的發(fā)展。

不過經濟全球化也有為國家賦能的一面，而這在很大程度被上述約束論者所忽視。琳達·維斯（Linda Weiss）曾將經濟全球化削弱國家治理能力的觀點稱為“無權力國家的迷思”，她認為經濟全球化給國家?guī)淼母偁帀毫筒话踩袝箛矣幸庠钢鲃拥貙抑卫砟芰M行投資。③ 對經濟開放與政府規(guī)模關系研究的基本結論是，本輪經濟全球化及影響深遠的自由主義經濟意識形態(tài)不僅沒有減小政府規(guī)模，反倒是國家為了更多地提供保護而增加政府規(guī)模。④ 基于中國的跨年度研究顯示，經濟全球化顯著增強了中國的國家能力，其中貿易和金融全球化具有積極影響，而投資開放則具有消極影響。⑤ 利用世界治理指數(shù)作為一國國家治理能力的測量，既有研究發(fā)現(xiàn)外國直接投資對東道國國家治理能力具有提升效應，盡管在不同能力維度存在差異。① 周超等發(fā)現(xiàn)外國直接投資對東道國營商環(huán)境具有改善作用，且國際金融危機發(fā)生后改善作用不但沒有減弱，反而得到增強。② 還有一些研究試圖調節(jié)約束論和賦能論，旨在發(fā)現(xiàn)不同理論成立的相應條件。對發(fā)展中世界國家能力建設的分析顯示，當一國外資來源國結構的多元化程度較高時，外國直接投資有助于東道國發(fā)展國家治理能力，若外資來源國較為單一則不利于東道國國家治理能力的提升。③ 總的來說，關于經濟全球化影響國家治理能力的研究結果仍是混合的，此外也未對外國承包工程這一經濟全球化形式展開必要的探究。

（三） 中國“走出去”與東道國國家治理能力

還有為數(shù)不多的既有研究討論中國“走出去”對東道國國家治理能力的影響。部分西方媒體將中國的國際投資合作污名化為“新殖民主義”，認為中國資本“走出去”給東道國的政治發(fā)展帶來負面影響，但這一觀點大多基于媒體報道，更為系統(tǒng)的學術研究對此已進行較為深刻的反駁。④

中國“走出去”對東道國國家治理能力的影響也受到一些研究者的關注。這些討論多數(shù)集中于中國對外直接投資的影響。有研究發(fā)現(xiàn)中國對外直接投資對“一帶一路”沿線東道國治理水平有正向影響，并發(fā)現(xiàn)一系列富有啟發(fā)性的理論機制。⑤ 另有研究探討“一帶一路”倡議提升東道國國家治理能力的條件性，對華友好程度更高的國家獲得的提升效應更為顯著。① 還有研究基于中國對外直接投資實踐指出，跨國公司的進入能夠加劇市場競爭，并降低本地企業(yè)的利潤，壓縮腐敗的空間;與此同時，跨國公司往往能夠帶來商業(yè)管理等方面的先進信息，從而有助于當?shù)卣纳浦贫拳h(huán)境。② 有學者基于中國投資者與西方投資者的特征差異，論述中國對外直接投資如何提升埃塞俄比亞的國家能力。③ 也有研究者發(fā)現(xiàn)中國對外石油投資不利于東道國提升其治理水平。④ 中國對外直接投資提升東道國國家治理能力的條件性仍值得繼續(xù)發(fā)掘。

關于中國對外承包工程影響東道國國家治理能力的研究則極為缺乏。相關研究發(fā)現(xiàn)中國對外承包工程助推了東道國產業(yè)結構升級，但這一促進效應僅限于雙邊制度距離為負的東道國。具體而言，中國對外承包工程只能促進比中國制度質量低的國家產業(yè)結構升級，進一步還發(fā)現(xiàn)如果東道國與中國雙邊關系更好，中國對外承包工程對其產業(yè)結構升級的促進作用更為顯著。⑤ 另有學者發(fā)現(xiàn)中國對外承包工程顯著提升了東道國基礎設施質量。⑥ 然而，僅有的這部分研究盡管帶有某些政治經濟色彩，但其被解釋變量并未觸及國家治理能力的范疇。有學者分析中國海外基礎設施建設項目對東南亞國家的國家基礎能力的影響，這與對外承包工程較為相關，但僅構建了分析框架，仍缺乏深入具體的分析和較為系統(tǒng)的經驗證據(jù)支撐。①（四） 既有解釋的可拓展空間

國家治理能力在某種意義上是相當具有中國特色的概念。在學術界，對國家治理能力的討論可能更多被框定在國家能力、政府質量等研究議題之下。在測量和操作化層面，作為一個整體的國家治理能力可較好地對應世界銀行的世界治理指數(shù)（World Governance Indicators，WGI）。總的來說，既有文獻已針對國家治理能力展開了較多分析，但仍存在進一步拓展空間。首先，現(xiàn)有研究不夠重視中國對外承包工程對東道國國家治理能力的影響。盡管已有部分學者開始重視經濟全球化語境下的國家能力建設，但外國承包工程作為一種歷史悠久的國際經濟合作類型尚未獲得足夠的關注。如前文所述，在大多數(shù)年份，中國對外承包工程完成營業(yè)額均大于當年對外直接投資流量，然而相關研究仍然相對不足。其次，一些既有研究往往只對國家治理能力的某一維度展開討論，如腐敗水平，對國家治理能力的整體討論略顯不足。② 最后，當前相關研究更多地依賴統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，針對特定國家的比較案例研究較少，有必要通過混合方法為理論機制提供經驗支持。

三、 中國對外承包工程與東道國國家治理能力

在梳理對國家治理能力既有解釋的基礎上，本文試圖以國家—社會關系的視角理解國家治理能力，指出國家治理能力的目標在于實現(xiàn)國家和社會的高水平良性互動。① 面對原本去國家化、以社會為中心的治理理論，國家治理能力更側重重新找回國家。在此基礎上，本文進一步討論中國對外承包工程對東道國國家—社會關系的影響，并提出中國對外承包工程影響東道國國家治理能力的理論假說。

（一） 理解國家治理能力： 基于國家—社會關系的視角

國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。② 在此概念中，無論是“國家治理”還是“治理能力”都帶有一定程度的中國特色。③ 在學術譜系中，國家治理能力與國家能力概念密切相關。④ 根據(jù)西達·斯考切波（Theda Skocpol）的經典定義，國家能力是國家行為體執(zhí)行官方目標和政策的能力，特別是在面對強大的社會集團實際或潛在的反對，或面對頑固的社會經濟環(huán)境時。⑤ 王浦劬提出國家治理能力是指國家能力在治理議題中的具體體現(xiàn)，它集中表現(xiàn)為國家創(chuàng)造治理績效，實現(xiàn)國家特定治理目標的能力。⑥ 國家治理能力由一系列不同但相互關聯(lián)的要素組成，而在這些要素中都或多或少地蘊涵著國家與社會間的互動和權力關系。邁克爾· 曼（Michael Mann）在討論國家力量時提出了影響深遠的分類，認為國家能力包括專斷性權力和基礎性權力。① 不難發(fā)現(xiàn)，曼正是從國家—社會關系的角度出發(fā)理解國家權力和國家能力的。如若對此進行借鑒，國家治理能力無疑更接近基礎性權力的范疇。由此可見，理解國家治理能力同樣離不開對國家—社會關系的考察。

從國家—社會關系的歷史看，對國家治理能力的理解曾大致經歷三個階段。第一階段是“至高無上的國家”，國家相較于社會處于主導地位。治理理論在此時尚未誕生。當從事治理研究的學者進行回溯時往往將國家在這段時期的種種治理方式稱為“統(tǒng)治”，作為與“治理”相區(qū)別的概念。第二階段是“沒有政府的治理”，②認為去國家化的治理模式更有利于治理能力的發(fā)展。③ 正是因為這種流行看法，“治理”在國際社會科學界似乎一度成為“去國家化”的代名詞。一些學者將這類理論視為治理理論的第一波，認為其重要特征之一便是“挖空”（hollowing out）國家。④ 第三階段是“狹窄的廊道”，強調國家—社會的有效互動，認為治理能力的發(fā)展有賴于國家和社會間高水平的良性互動。⑤ 沒有理由認為所謂治理的興起必然導致國家和政府的衰落。

第一波治理理論作為國家能力理論的解釋力受到一些學者的激烈批判。克勞斯·格茨（Klaus H.Goetz）指出，由于治理作為一個概念忽視了政治權力，故運用此概念難以把握政府如何建立政府干預的新需求以及政府增強相應制度的能力。① 處于無政府狀態(tài)下的國際體系長期被認為是治理理論的試驗場，但即便如此，學者們在觀察全球治理時也發(fā)現(xiàn)所謂“國家凱旋”現(xiàn)象。② 從國家—社會關系的視角來看，國家治理能力屬于典型的關系型能力（relational capacity）。此前諸多治理理論頗為正確地指出國家并不是治理的全部，但對國家在治理能力發(fā)展過程中所發(fā)揮作用的否定并不恰當。在數(shù)十年前的工業(yè)化民主國家中，一個幾乎不言自明的觀點是，國家行為體應該并且能夠承擔起相應的治理職責。面對眾多第三波民主化國家的國內治理失靈，以及中國在國家治理領域取得的突出成就，政策制定者們強調在治理中“找到”國家，學者們也呼吁在治理理論中“找回”國家，③而這也是中國強調國家治理能力的重要意義。

基于國家—社會關系的視角，各國的國家治理能力取決于國家與社會的互動關系。表1對國家—社會關系進行一個極為簡化的列舉。矩陣的左上角代表強國家、強社會的組合，是國家治理能力發(fā)展的理想樣態(tài)。矩陣的右下角則代表弱國家、弱社會的組合，代表國家治理失敗，是各國領導者要努力避免的情況。左下角和右上角為混合狀態(tài)。左下角中國家強而社會弱，右上角中社會強而國家弱。根據(jù)國家治理能力的國家—社會關系視角，前者需進一步加強社會建設，而后者則需加強國家建設。值得注意的是，喬爾·米格代爾（Joel Migdal）在《強社會與弱國家》一書中提出，發(fā)展中世界許多國家過于弱勢，從而被強大的社會力量所俘獲，極大影響了其國家能力的發(fā)展，對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，國家建設的優(yōu)先級要大于社會建設。①在弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）等學者的著作中也對此進行過十分詳細的討論。② 要提升一國的國家治理能力，在治理中加強國家建設至關重要。下文繼續(xù)以國家—社會關系為視角，發(fā)掘中國對外承包工程影響東道國國家治理能力的理論機制。

（二） 中國對外承包工程與東道國國家—社會關系

國家在治理中發(fā)揮的作用往往是國家想要發(fā)揮的作用和外部環(huán)境允許它發(fā)揮的作用之間角力的結果。③ 對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，為了給提升國家治理能力提供更好的外部環(huán)境，當務之急在于加強國家建設。從國家—社會關系的視角著眼，結合發(fā)展國家基礎性權力的路徑，中國的對外承包工程在東道國國家能力建設的過程中主要通過三種途徑扮演積極角色。對這些途徑的分析可能作出以下理論貢獻。一是基于對外承包工程這一國際經濟合作形式，探討了全球化背景下發(fā)展中世界的國家治理能力;二是進一步打破了跨國資本的同質性假定，涉及不同國際投資合作類型以及不同資本來源國的特點及其產生的政治經濟效應;三是采用國家—社會關系視角，展現(xiàn)了中國對外承包工程助力發(fā)展中東道國加強國家建設的現(xiàn)實機制，并指出這些機制對特定發(fā)展階段的發(fā)展中國家以及特定維度的國家治理能力具有差異化影響。

第一，中國對外承包工程本身的經營特點有助于東道國加強國家建設。一方面，中國對外工程承包項目擁有較長的業(yè)務周期，而且相比起其他國家的承包商，不少中國對外承包工程具備配套資金支持，從而有助于緩解東道國的資金困境，幫助國家行為體通過抵御來自社會勢力的壓力來增加政策自主性，從而提升國家治理能力。中國鼓勵企業(yè)帶資承包國外工程，①不少對外承包工程項目獲得中國進出口銀行和國家開發(fā)銀行的配套支持，而這些貸款通常擁有較長的償還年限。中國某政策性銀行管理海外貸款的負責人表示，“我們正在加大對中長期項目的投資，而這些項目十年后才會有回報”。② 中國開發(fā)性金融的比較優(yōu)勢在于中國資本所具有的耐心。③ 由于國有資本的重要地位，中資相較于西方私人資本具有更長期的視野。④ 私人企業(yè)大多必須保持短期的盈利能力以安撫公司董事會，而中資更長的時間視野意味著不追求短期利潤而期待長期回報。

另一方面，對外承包工程以高鐵、通訊設施、電站等大型基礎設施為主，這些是現(xiàn)代化和發(fā)展的象征，能在短期內增強國民對政府的信心。此外，對外承包工程為當?shù)靥峁┐罅烤蜆I(yè)機會，長期看能夠促進東道國的經濟發(fā)展和社會福利的改善，①從而提升社會對國家控制的容許度，客觀上提供了強化國家控制所需的合法性資源，繼而提升國家治理能力。② 據(jù)中國商務部發(fā)布的相關數(shù)據(jù)，“十三五”期間中國對外承包工程項目每年為東道國提供約80萬個就業(yè)崗位，③能夠有效改善當?shù)鼐蜆I(yè)與收入，從而更好地實現(xiàn)國家與社會的良性互動。

第二，中國對外承包工程帶來的溢出效應有助于東道國加強國家建設。外國直接投資對東道國國家治理能力具有溢出效應，而這一效應對中國對外承包工程同樣適用，甚至因大量對外承包工程項目涉及基礎設施建設而使得類似溢出效應更加突出。④ 一方面，承包過程中的知識傳遞，促進中國治理經驗在東道國的傳播。知識傳遞是國際發(fā)展參與主體以生產、傳播和推廣應用行之有效的知識經驗來促進發(fā)展的重要形式和過程。⑤ 一國企業(yè)在“走出去”的過程中不可避免地會將其在本國熟悉的治理模式帶到海外市場，而有效政府無疑是中國治理經驗分享的重要組成部分。① 這些國家治理經驗將伴隨中國對外承包工程中的人員、資本、商品、技術等的流動而加以傳遞，有助于提升國家建設在東道國的合法性與吸引力，并且為提升國家治理能力提供較為具體的實踐知識。② 同時，由于中國對外承包工程多集中在基礎設施、能源礦產等項目周期較長且資產專用性較高的行業(yè)，③故中國承包商更加注重維系與東道國政府的關系。這種潛在的利益共同體關系同樣會使中國的對外工程承包商成為東道國國家建設的積極因素和支持力量。例如，2018 年正式啟動的中國—國際貨幣基金組織聯(lián)合能力建設中心（CICDC），④在沿線國家健全財政制度、提升營商環(huán)境等方面發(fā)揮了積極作用。

另一方面，對外承包工程除帶來基礎設施互聯(lián)互通外，部分工程承包商還積極向上下游產業(yè)拓展。⑤ 可以改變國家滲透到基層社會的方式和能力，從而強化東道國國家治理能力。例如，中國承包建設的公路、鐵路的開通，有助于強化中央政府統(tǒng)治，加強對地方的監(jiān)督和管理，減少調配資源的成本，進而更有利于提升國家治理能力。⑥ 理論上，這種溢出效應會因東道國的發(fā)展階段不同而存在差異。對于經濟發(fā)展階段較低的國家而言，來自中國的工程承包項目———特別是其中的基礎設施項目———對其塑造國家與社會的高水平良性互動尤為重要，故對這類東道國治理能力的整體提升效應可能更加明顯。

第三，中國對外工程承包帶來的競爭效應有助于東道國加強國家建設。與傳統(tǒng)的來自西方發(fā)達國家的投資者和承包商對社會權力的注重不同，中國參與對外承包工程的企業(yè)則對東道國的國家治理能力更為看重。既有研究已指出，各國為吸引外國直接投資紛紛主動改革，制定優(yōu)惠政策。① 鑒于基礎設施行業(yè)具有強烈的正向外部性，基礎設施行業(yè)通常具有政府主導定價、規(guī)劃設計等特點，并且是政府短期內穩(wěn)定經濟增長的重要手段，有助于提升國家相較于社會的議價能力。② 為吸引中國的資金和承包商，同時加快推進基礎設施建設項目落地，東道國有動力從降低稅負、簡化審批流程、完善法律制度等角度改善營商環(huán)境，提升政府政策執(zhí)行效率，從而提升治理能力。而推行這些措施往往需要來自中央政府層面的改革，帶來了超越地方政府與市民社會的動力機制，客觀上促進了國家治理能力的提升。如果進一步劃分國家治理能力的維度，這也意味著中國對外承包工程帶來的國家治理能力提升會在政府有效性、法治程度等方面有所體現(xiàn)。

總的來看，中國對外承包工程本身的性質與特點，以及中國對外承包工程帶來的溢出效應和競爭效應，有助于提升東道國的國家治理能力。據(jù)此，可提出以下理論假說：其他條件不變，中國對外承包工程的增加對東道國國家治理能力具有整體上的提升效應。

四、 基于“一帶一路”合作國家的定量檢驗

無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，國家治理能力的建設都是一項重要課題，但提升國家治理能力對于參與“一帶一路”合作的大量發(fā)展中國家則顯得更為迫切。此處將以與中國簽訂“一帶一路”合作文件的國家群體作為研究對象，考察中國對外工程承包與其國家治理能力之間的關系，對理論假說進行統(tǒng)計檢驗。

（一） 變量測量與數(shù)據(jù)來源

本研究選取世界治理指數(shù)（WGI）對一國的國家治理能力進行測量。①世界治理指數(shù)自1996年起發(fā)布，涵蓋200多個國家或地區(qū)。在2002年前，該指數(shù)逢雙年發(fā)布;自2002年始，該指數(shù)改為每年發(fā)布，故本文選擇2002年至2018年的世界治理指數(shù)數(shù)據(jù)。具體而言，該指數(shù)包括與治理能力三方面相對應的六個維度，分別是話語權和問責制（VA）、政治穩(wěn)定和沒有暴力/恐怖主義（PV）、政府有效性（GE）、管制質量（RQ）、法治程度（RL）、腐敗控制（CC）（見表2）。

世界治理指數(shù)六個維度的評分均被處理為標準正態(tài)分布，其中-2.5代表最差而2.5代表最好。本文在六個維度的基礎上采用主成分分析法合成一個整體的國家治理能力指標。① 文中東道國國家治理能力研究的核心樣本是與中國簽訂“一帶一路”合作文件的147個國家在2002年至2018年的國家治理能力。② 故對筆者整理的數(shù)據(jù)庫而言，每項變量最多可容納2499個觀測值。不過由于數(shù)據(jù)可得性問題，實際觀測值可能存在數(shù)據(jù)缺失。

本文的核心解釋變量是中國對外承包工程的完成營業(yè)額。此處通過中國國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)庫收集了中國2002年至2018年的對外承包工程的完成營業(yè)額（單位為萬美元）。由于中國對不同國家的承包工程營業(yè)額差異較大，為使數(shù)據(jù)更加平穩(wěn)并減弱異方差性，故在原始完成營業(yè)額的基礎上進行了自然對數(shù)處理。

除核心解釋變量外，文中還納入相關控制變量，并且控制了國家固定效應和年份固定效應。表3列出了控制變量的名稱、來源等具體信息。控制變量的選取一方面考慮到了其他可能的替代性解釋的存在，另一方面也考慮了相關樣本的數(shù)據(jù)可得性以及可能存在的多重共線性。其中，民主程度對應從國內政治體制討論國家治理能力的既有文獻;外國投資則有助于控制來自其他國家的外國直接投資的影響。出口依賴、經濟增速、自然資源則反映了一國的經濟開放度、經濟形勢、資源稟賦。控制國家和年份固定效應有助于進一步消除潛在的遺漏變量偏誤。

（二） 計量模型與實證結果

基于筆者的數(shù)據(jù)結構以及豪斯曼檢驗結果，本文確定應使用固定效應模型對面板數(shù)據(jù)進行回歸分析。為估計對外承包工程對東道國國家治理能力的影響，可構建如下多元回歸式：

Governanceit =β0 +β1Turnoversi，t-1 +β2Xi，t-1 +γi +λt +εit

被解釋變量Governanceit 為國家i 在第t 年的國家治理能力的整體指標。本文關注的系數(shù)是β1，它測量了中國在第t-1年對國家i 的工程承包完成營業(yè)額的自然對數(shù)值對其第t 年國家治理能力的影響。根據(jù)此前得到的理論假說，β1 的預期符號為正。Xi，t-1 代表一組時滯1年的隨時間變化的控制變量。γi 為不隨時間變化的國家特定虛擬變量，λt 為不隨國家變化的年份特定虛擬變量。εit 為隨機誤差項。

表4匯報了中國對外承包工程影響“一帶一路”合作國家治理能力的面板模型的計量結果。其中模型（1）中未加入控制變量;模型（2）設置了民主程度作為控制變量;模型（3）在模型（2）的基礎上設置了外國投資、出口依賴、經濟增速等反映一國經濟的控制變量;模型（4）在模型（3）的基礎上增加了自然資源作為控制變量。在所有模型中，承包工程一項的系數(shù)均為正，且在統(tǒng)計意義上顯著，說明中國對外承包工程對東道國的整體國家治理能力具有一定促進效應。

表5匯報了中國對外承包工程對“一帶一路”合作國家不同維度國家治理能力的影響。注意到模型（4）在加入自然資源這一控制變量后擬合優(yōu)度反而下降，且導致相對較大的樣本損失，故此處考慮未加入該控制變量。通過將國家治理能力分為六大維度，可以發(fā)現(xiàn)中國對外承包工程對各維度治理能力均呈現(xiàn)正相關，且除管制質量這一維度外均具有統(tǒng)計顯著性。在模型（7）和模型（9）中p 值小于0.001。從系數(shù)來看，中國對外承包工程對政治穩(wěn)定和政府有效性的提升效應較大。

同時，控制變量也對東道國的國家治理能力具有一定解釋力。從表4來看，一國的民主程度、外國投資與更高的整體國家治理能力呈正相關關系。從表5來看，一國的民主程度與政治穩(wěn)定、政府有效性兩個維度的國家治理能力不存在顯著相關。出口依賴度和經濟增速在面對不同維度的國家治理能力時沒有統(tǒng)一的符號。

（三） 穩(wěn)健性檢驗與內生性問題的處理

為進一步確認中國對外承包工程對東道國國家治理能力的提升效應，本文采用三方面的穩(wěn)健性檢驗。其一是區(qū)分不同收入分組的國家。根據(jù)前文對理論機制的討論，中國對外承包工程對中低收入國家治理能力的提升效果應該更加明顯。為此，本文根據(jù)世界銀行的收入分組信息生成東道國為中低收入國家的虛擬變量，并將其與承包工程完成營業(yè)額對數(shù)值進行交互。回歸結果顯示交互項為正且具有統(tǒng)計顯著性，說明對于中低收入國家來說，來自中國的承包工程對東道國整體國家能力的影響更為顯著。

其二是變換核心解釋變量和被解釋變量。此處將原先的解釋變量———中國在t-1年對國家i 承包工程的完成營業(yè)額———變換為中國在t-1年對國家i 承包工程的完成營業(yè)額占該國GDP的比。變換后的解釋變量的估計系數(shù)依然顯著為正，且p 值小于0.01。除世界治理指數(shù)外，本文還采用系統(tǒng)和平中心（CSP）的國家脆弱指數(shù)（State Fragility Index and Matrix）①來測量作為被解釋變量的國家治理能力，并預期解釋變量的估計系數(shù)為負數(shù)。結果顯示無論是承包工程額還是承包工程占GDP的比，其系數(shù)均為負，且具有統(tǒng)計意義上的顯著性。表示隨著中國對外承包工程營業(yè)額的增加，東道國的脆弱性也會下降，意味著東道國國家治理能力的提升。

其三是進一步考察中國對外承包工程對不同東道國國家治理能力影響的差異。一是區(qū)分發(fā)展中國家與發(fā)達國家;②二是剔除人口不足100萬的國家;③三是考察2013年前后的變化;四是對比中國對外承包工程營業(yè)額大于中位數(shù)和小于中位數(shù)的國家。結果表明這一提升效應對發(fā)展中國家而言更為明顯，并且對外承包工程的估計系數(shù)在剔除人口不過百萬的小國后仍然顯著為正。2013年后中國對外承包工程更有利于東道國建設其國家治理能力;①對那些中國完成營業(yè)額大于中位數(shù)的樣本來說，其提xenpDeOcSdDQ63x16d925w==升效應更大。

總體而言，上述三方面的穩(wěn)健性檢驗得到的結果與前文假說一致。

相較于對中國海外承包工程區(qū)位選擇的研究，本文的研究問題可能面臨更大的內生性困擾。或許并非中國在東道國對外承包工程的增加帶來東道國國家治理能力的提升，而是東道國國家治理能力的提升會吸引更多來自中國的承包工程。

為緩解此類逆向因果問題，本研究一方面在回歸方程中對解釋變量和控制變量均進行時滯一年的處理。另一方面則是采用工具變量法確證研究結論。此處首先計算中國與東道國兩國首都距離的自然對數(shù)值并取其倒數(shù)，然后與中國與東道國的建交時長交互，將此作為中國對外承包工程完成營業(yè)額的工具變量（IV）。② 這一工具變量的有效性已在既有相關研究中得到說明。③ 本研究采用兩階段最小二乘法（2SLS）估計。第一階段的回歸方程用于對作為解釋變量的中國對外承包工程完成營業(yè)額進行估計，第二階段則運用第一階段的結果估計解釋變量對被解釋變量的影響。這種估計方法有助于解決相應的逆向因果問題。本文運用工具變量對一國內中國承包工程完成的營業(yè)額進行估計，在此基礎上，該解釋變量的估計系數(shù)依然為正，且具有統(tǒng)計顯著性。這在一定程度上有助于消除對內生性的顧慮。

五、 基于印度尼西亞與菲律賓的比較案例檢驗

上文的計量分析雖已揭示出中國對外承包工程與東道國國家治理能力一定程度上的相關性，但對因果關系的確證仍需要通過過程追蹤式的案例研究加以展開。本部分將通過印度尼西亞與菲律賓的比較案例來剖析相關作用機制。之所以選擇印度尼西亞與菲律賓作為比較案例，一方面是因為兩國地理位置、資源稟賦、政治制度、經濟增速等相似;但另一方面中國對其對外承包工程額存在顯著差異，兩國同時期的比較構成了一組相異案例選擇。① 兩國高度相似的國情和不同的中國對外承包工程情況為進一步印證上文理論機制提供了有意義的經驗證據(jù)。

（一） 開放經濟下印度尼西亞與菲律賓的國家治理能力

20世紀下半葉以來，印度尼西亞與菲律賓均奉行開放政策，積極融入世界經濟，國際經濟合作在其經濟社會發(fā)展中具有不可或缺的作用。印度尼西亞主張多邊主義，積極參與國際合作。相對穩(wěn)定的政治局勢為印度尼西亞開放經濟提供了有利條件。目前印度尼西亞已成為東南亞最大經濟體，國民經濟持續(xù)較快增長，2010年以來印度尼西亞GDP增速維持在5%左右。菲律賓同樣是東南亞重要的群島國家，20世紀60年代后期采取開放政策，但80年代后受累于國內動蕩局勢，經濟一度出現(xiàn)衰退。20世紀90年代后期，菲律賓政治逐漸告別了頻仍的軍變，政局總體趨向穩(wěn)定，為經濟發(fā)展提供了保障。① 2015年以來，菲律賓GDP增速維持在5%以上。②

印度尼西亞與菲律賓在地理位置、資源稟賦、政治制度等方面國情高度相似，為更直觀地比較同時期兩國國家治理能力的差異，此處根據(jù)前文主成分分析法整理了2002年至2019年兩國在世界治理指數(shù)（WGI）中整體指標的得分情況及特定維度具體得分情況。不難發(fā)現(xiàn)，18年間印度尼西亞的國家治理能力顯著提升并逐漸趕超菲律賓，菲律賓的國家治理能力則在波動中保持基本平穩(wěn)態(tài)勢（見圖2）。

從特定維度可以看出，2002年至2019年期間，印度尼西亞政府在有效制定和執(zhí)行合理政策方面能力顯著提升。具體而言，印度尼西亞的政府有效性評分提升較菲律賓更為顯著，且在2016年后評分超過菲律賓（見圖3）。

印度尼西亞國家治理能力的提升離不開其國內的民主體制改革，但在兩國政治體制、發(fā)展階段、人口情況、資源稟賦、經濟增速都高度相似的情況下，為何兩國的國家治理能力發(fā)展會出現(xiàn)如此巨大的差異？ 這一差異與中國在兩國承包工程額的差異是否存在關聯(lián)？ 本文接下來將討論中國在印度尼西亞和菲律賓的承包工程發(fā)展，并試圖回答這一問題。

（二） 中國在印度尼西亞與菲律賓的承包工程

亞洲是中國海外承包工程的最主要市場，此處概述中國在印度尼西亞和菲律賓的承包工程發(fā)展與特點。

1. 中國在印度尼西亞的承包工程發(fā)展

作為國際經濟合作的重要形式之一，對外承包工程的發(fā)展根植于雙邊關系的演進。得益于發(fā)達國家的產業(yè)轉移，20世紀90年代印度尼西亞經濟快速發(fā)展，帶動基礎設施建設需求激增，中國積極把握發(fā)展機遇，融入印度尼西亞工程承包市場。2013年10月，習近平主席在訪問印度尼西亞時第一次提出共建“21世紀海上絲綢之路”，借力“一帶一路”倡議，中國承包商積極參與印度尼西亞的電站、高速公路、水壩等項目，對外承包工程作為互聯(lián)互通的重要手段取得豐碩成果。為促進經濟進一步騰飛，印度尼西亞政府出臺中長期經濟發(fā)展規(guī)劃，制定“六大經濟走廊”的發(fā)展戰(zhàn)略，力求通過交通、通訊等大型基礎建設帶動經濟發(fā)展。中國企業(yè)積極承攬項目，印度尼西亞一直位列中國對外承包工程全球業(yè)務前十，且發(fā)展勢頭強勁（見圖4）。2019年中國承包商在印度尼西亞新簽合同額高達140.8億美元，完成營業(yè)額達87.1億美元，同比分別增長23.5%和42.8%。①

進一步整理2014年至2018年中國在印度尼西亞對外承包工程分行業(yè)完成營業(yè)額數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，中國在印度尼西亞承包工程形成了布局廣泛但重點行業(yè)突出的發(fā)展格局（見表6）。電力工程、交通運輸、通訊工程和工業(yè)建設是中國承包商在印度尼西亞的傳統(tǒng)支柱項目，為促進印度尼西亞各地的互聯(lián)互通作出了積極貢獻，打造了雅加達至萬隆高鐵、泗水—馬都拉大橋、塔園橋、巴厘島2×400MW 燃氣聯(lián)合循環(huán)電廠等品牌工程。此外，一般建筑項目則在近幾年快速增長，成為新的熱點，石油化工項目完成營業(yè)額則逐年下降。

2. 中國在菲律賓的承包工程發(fā)展

20世紀80和90年代菲律賓政局動蕩，中菲雙邊經貿關系并未出現(xiàn)實質性進展。2016年10月，以時任總統(tǒng)杜特爾特訪問中國為標志，雙方高層互訪頻繁，兩國關系實現(xiàn)轉圜，雙邊合作進入新階段。落后的基礎設施已成為菲律賓進一步發(fā)展的阻礙，杜特爾特執(zhí)政后，高度重視彌補基建缺口，發(fā)布了“大建特建”計劃。2018年習近平主席訪菲期間，兩國一致決定建立全面戰(zhàn)略合作關系，并達成了中菲基建合作計劃，中國對外承包工程在菲發(fā)展迎來戰(zhàn)略機遇。2019年中國承包商在菲簽訂合同總額達62.4億美元、完成營業(yè)額達27.6億美元，分別實現(xiàn)同比增長102%和39.9%，呈現(xiàn)出強勁發(fā)展勢頭，目前承包方式以EPC（設計—采購—施工）工程總承包為主。①

對比2002年至2019年中國在印度尼西亞與菲律賓承包工程完成營業(yè)額情況（見圖4），可以發(fā)現(xiàn)，相較于印度尼西亞，中國對外承包工程在菲律賓發(fā)展更晚、規(guī)模更小。筆者依據(jù)2014年至2018年中國在菲律賓對外承包工程分行業(yè)完成營業(yè)額數(shù)據(jù)整理形成表7。不難發(fā)現(xiàn)，以電力工程、通訊工程、交通運輸?shù)葹榇淼幕ヂ?lián)互通領域是中國承包商在菲律賓的重點行業(yè)領域。2017年菲律賓推出“大建特建”計劃后，中國對菲承包工程合作潛力逐步釋放，中國能建集團2018年與菲律賓政府簽約建設卡利瓦水壩項目，華為公司則于2019年承建菲律賓電信項目。不過總體來看，中國在菲律賓的承包工程完成營業(yè)額仍與在印度尼西亞的數(shù)額有不小差距。

（三） 中國承包工程對印度尼西亞與菲律賓國家治理能力的影響

中國在印度尼西亞的承包工程起步更早、規(guī)模更大、增速更穩(wěn)，在菲律賓的承包工程項目則是在2017年后才再次呈現(xiàn)加快發(fā)展的勢頭。值得注意的是，2002年至2019年印度尼西亞的國家治理能力也相較于菲律賓提升更為顯著。那么，這兩者之間是否存在關聯(lián)，便是本部分要著重回答的問題。前文從國家—社會關系的視角總結了中國對外承包工程影響東道國國家治理能力的理論機制，這在印度尼西亞和菲律賓的案例中也得到了體現(xiàn)，中國對外承包工程完成營業(yè)額更多的印度尼西亞較菲律賓在國家治理能力的提升上更為顯著，尤其是政府有效制定和執(zhí)行合理政策方面的能力，這印證了理論部分提出的假說和推論。① 在這一過程中，中國對外承包工程的經營特點、溢出效應、競爭效應也得到較為充分的體現(xiàn)。

1. 中國承包工程經營特點與兩國國家治理能力

相較于菲律賓，中國企業(yè)在印度尼西亞承包工程市場深耕數(shù)十年，中國承包工程周期長、配套資金充足、促進社會福利改善、提升政府合法性等特征更為凸顯，故而對印度尼西亞國家治理能力的提升效應更顯著。

一方面，印度尼西亞政府積極吸引外資參與基礎設施項目建設，如佐科總統(tǒng)就任后發(fā)布的《印度尼西亞2015—2019年中期發(fā)展規(guī)劃》，著力推動交通運輸、通訊、電力等大型基建項目，所需投資約4000億美元，但印度尼西亞財政資金并不寬裕，資金匱乏成為政府推動基建發(fā)展的主要阻礙之一，中國以BOT（建設—運營—移交）、PPP（公私伙伴關系）等帶資承包方式積極承攬工程項目，緩解了印度尼西亞政府的資金壓力，從而增加其政策自主性。故而在大興基建的背景下，印度尼西亞的政府債務率并未出現(xiàn)顯著增長，這在一定程度上正得益于中國等國家對其的投資。在2019年印度尼西亞外資來源國中，中國位列第二。② 印度尼西亞雅萬高鐵建設項目全長142.3公里，項目預計耗資約55億美元，其中75%由中國國家開發(fā)銀行提供，項目2016年開建，2023年建成通車，前后歷經8年，充分體現(xiàn)了中國承包工程的經營特點。不同于印度尼西亞自20世紀90年代就掀起的基建潮，菲律賓在杜特爾特總統(tǒng)上臺后才高度重視基礎設施建設，阿基諾三世執(zhí)政期間其國內基礎設施領域公共支出平均僅占國內生產總值的2.9%。③ 2018年兩國達成基建合作計劃后，中國對外承包工程在菲律賓方才有跡象進入快速增長期。此外，中國在菲律賓的工程承包項目以EPC為主，投融資項目遠少于印度尼西亞，中國企業(yè)的“耐心”特性在菲律賓并未充分彰顯。

另一方面，大型承包工程的開建在短期和長期兩個維度都促進了印度尼西亞政府合法性的提升，從而有助于提升國家治理能力。短期來看，大型高鐵、電站等工程項目的規(guī)劃、開建，代表印度尼西亞政府對現(xiàn)代化和發(fā)展的重視，增強了公民與社會對國家治理能力的信任，提供了國家用于控制社會的合法性資源。雅萬高鐵項目提供了一個典型案例，佐科政府大力推動該項目正是為高調宣揚其對現(xiàn)代化事業(yè)的承諾，從而為2019年大選積累政治資本。長期來看，正如新結構經濟學家提出的那樣，大規(guī)模基礎設施建設能夠增加就業(yè)，提高經濟產出水平，①承包工程在促進就業(yè)、帶動經濟的同時也促進了教育等社會福利的改善，提高了政府績效合法性。根據(jù)印度尼西亞的勞工政策，印度尼西亞目前只放開了外籍專業(yè)人員引進，中國大量的承包工程勢必給印度尼西亞帶去豐富的就業(yè)機會，改善當?shù)鼐蜆I(yè)與收入，從而更好地維系社會穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，2019年印度尼西亞的失業(yè)率降至5.3%。②

2. 中國承包工程溢出效應與兩國國家治理能力

相較于菲律賓，中國與印度尼西亞開展承包工程合作的規(guī)模更大、經驗更足、配套機制更為健全，溢出效應在印度尼西亞發(fā)揮的作用更為顯著。

其一，印度尼西亞長期占據(jù)中國第二大對外承包工程國別市場的地位。截至2018年底，中國在印度尼西亞對外承包工程完成營業(yè)額總量達到485.2億美元，規(guī)模巨大的承包工程項目為承包商傳遞行業(yè)管理、有效政府等方面的中國經驗提供了天然的平臺。中國承包商積極投身于人文交流，致力于承擔社會責任，促進印度尼西亞經濟社會發(fā)展。例如，2010年，知名承包商———中國港灣（印度尼西亞）有限公司在印度尼西亞總統(tǒng)大學設立總額達10億印尼盾的“中國港灣獎學金”，為印度尼西亞的人才培養(yǎng)作出了積極貢獻，也成為兩國合作的紐帶。

其二，石油化工項目是中國在印度尼西亞承包工程的重點項目，由于資產專用性高，中國更有動力支持印度尼西亞的國家能力建設，兩國政府高度重視合作、交流的配套機制建設，為溢出效應更充分的發(fā)揮奠定基礎。兩國在教育、衛(wèi)生、文化、旅游、科技、青年等領域的人文交流愈加豐富。來華留學的印度尼西亞學生數(shù)量逐年增加，2018年超過15000名，為當年來華留學的第7大生源國。此外，兩國加速推進共建聯(lián)合實驗室、技術轉移中心等，也為知識傳遞提供了更多途徑。

其三，印度尼西亞每年啟動數(shù)千個基礎設施建設項目①，基礎設施水平從2007年與菲律賓基本一致到2017年顯著優(yōu)于菲律賓（見圖5），大量公路、鐵路、機場和電站項目的完成，有效強化了印度尼西亞中央對地方的管理，特別是對偏遠島嶼城市的管理，降低了管理成本和政策執(zhí)行難度，卓有成效地提升了國家治理能力。

3. 中國對外承包工程競爭效應與兩國國家治理能力

相較于菲律賓，為吸引外資參與基礎設施建設，印度尼西亞政府突破社會與地方的阻75tl0idKNq8FbMMc7VDpqg==力推行改革，競爭效應發(fā)揮更為顯著。

面對基建的巨大資金缺口，印度尼西亞政府希冀通過吸引外資推進項目建設并嚴控債務規(guī)模。為增加對外資的吸引力，印度尼西亞出臺系列舉措。例如，早在21世紀初，印度尼西亞即推動地方各級政府實行投資審批一站式綜合服務等制度;2013年印度尼西亞對投資負面清單進行修訂，對外資準入的限制持續(xù)放寬。① 改善營商環(huán)境、吸引更多投資也一直是佐科政府的目標，2020年來更是大力推動出臺《創(chuàng)造就業(yè)綜合法》，進一步提升印度尼西亞投資環(huán)境競爭力，2021年2月又頒布《投資與業(yè)務領域總統(tǒng)令》，進一步開放有關行業(yè)的外國投資。系列改革舉措的推行，有效改善了印度尼西亞營商環(huán)境，提升了政府效率;同時，在推行改革的過程當中，印度尼西亞中央政府突破社會以及地方政府的層層阻力，一定程度上增強了中央政府的權威，這也與世界治理指數(shù)中印度尼西亞政府有效性得分的顯著提升相印證。為吸引投資，菲律賓在杜特爾特總統(tǒng)上臺后也推行了一些改革措施，2018年頒布了營商便利法，2019年出臺了新的中央銀行法、稻米稅法等，使得在菲經商更加便利，各經濟部門的運行效率更高，但在改革的力度與系統(tǒng)性上落后于印度尼西亞，且菲律賓上述改革的時間較晚，對國家治理能力的整體提升效應尚不如印度尼西亞顯著。

六、 結論

對外承包工程正日益成為中國對外經濟合作的一張名片。伴隨著“走出去”戰(zhàn)略的實施，尤其是“一帶一路”倡議的提出，對外承包工程作為中國對外經濟合作的重要形式蓬勃發(fā)展，并深度嵌入東道國市場與社會發(fā)展，不可避免地成為塑造東道國國內政治不可忽視的因素。但學界對海外承包工程的討論大多集中于其歷史發(fā)展、區(qū)位選擇和經濟影響上，對其在東道國產生的政治效應研究仍顯不足。中國對國家治理能力現(xiàn)代化十分重視，助力發(fā)展中國家提升國家治理能力也是中國參與國際合作的一個重要關切。因此，作為“走出去”的重要途徑，中國對外承包工程如何影響東道國的國家治理能力值得關注。

本文以對外承包工程為切入點，從國家—社會關系的視角出發(fā)，抓住了中國在發(fā)展實踐和知識傳遞過程中更突出以國家為中心的治理模式這一關鍵特征，論述了中國對外承包工程如何有助于提升發(fā)展中國家治理能力的理論機制。第一，中國對外承包工程本身的經營特點有助于東道國加強國家建設，較之短期資本，中國承包商的耐心有助于緩解東道國的治理困境，幫助國家行為體抵御來自社會勢力的壓力并增加政策自主性;同時，承包工程的開建有助于增強東道國民眾對政府的信心，有效改善當?shù)鼐蜆I(yè)等方面的社會福利，從而提高社會對增強國家力量的容許度，繼而提升國家治理能力。第二，中國對外承包工程的溢出效應有助于東道國加強國家建設。一方面，中國企業(yè)在“走出去”的過程中為東道國提升國家治理能力提供了可供借鑒的有效經驗及商業(yè)管理、行業(yè)規(guī)制等方面的重要信息;另一方面，基礎設施的互聯(lián)互通有助于強化中央政府統(tǒng)治，改變國家滲透到基層社會的方式和能力，減少調配資源的成本，進而鞏固政治秩序和提高政府有效性。第三，中國對外工程承包帶來的競爭效應有助于東道國加強國家建設de9857a99abea5bb47a75c1ec29b413a68136af79d7a99877f5d315b38f8911f。為吸引中國資金和承包商，同時加快推進基礎設施建設項目落地，東道國有動力進行改革，改善營商環(huán)境，提升政府效率。而推行這些改革，往往需要國家層面發(fā)展出超越地方與社會的執(zhí)行能力。值得注意的是，中國對外承包工程對特定發(fā)展階段的東道國國家治理能力的提升效應更為明顯。

本文運用世界銀行世界治理指數(shù)及中國對外承包工程完成營業(yè)額數(shù)據(jù)進行的統(tǒng)計分析有力地支持了上述理論，發(fā)現(xiàn)中國對外承包工程營業(yè)額的增加總體上提高了東道國的治理能力，而且中國對外承包工程對中低收入國家的總體國家治理能力的提升效應更加明顯。印度尼西亞和菲律賓的比較案例分析進一步印證了上述理論，并與計量結果基本相符，中國對外承包工程完成營業(yè)額規(guī)模更大的印度尼西亞國家治理能力的提升要顯著優(yōu)于菲律賓。

本文將對外承包工程的研究擴展到國內政治效應領域，基于統(tǒng)計分析和案例研究探討了中國對外承包工程影響東道國國家治理能力的作用方式，具有一定的理論價值和實踐含義。在理論上，本文一方面豐富了對國家治理能力的國際經濟影響因素分析視角，為全球化時代國家治理能力的來源提供了來自國際經濟因素的新解釋，是國際關系理論打開且進入國內政治“黑箱”的有益嘗試。另一方面，本文豐富了“一帶一路”倡議對共建國家作用的影響機制研究，彌補了中國資本“走出去”對東道國政治發(fā)展作用在研究上的不足。

在實踐中，中國國際經濟活動的影響在國際社會上日益受到關注，構成了中國國家形象的重要組成部分。由于文化、法律、宗教、價值觀等差異，中資企業(yè)在“走出去”過程中也不時伴隨著“環(huán)境破壞論”“債權帝國主義論”“新殖民主義”等不利輿論。借助對外承包工程這一視角，本文也具有一定的政策含義。一是論述了中國對外承包工程提升東道國國家治理能力的具體機制，提供了評價“一帶一路”建設績效與前景的新視角，進一步展示了中國對外經濟活動的積極效果，從而更好地講述中國故事。二是通過對中國對外承包工程影響東道國治理能力的作用機制探討，為政府完善對外承包工程項目管理政策、為企業(yè)改進相關經營和管理模式等提供有益參考，從而在促進中國對外承包工程事業(yè)進一步發(fā)展的同時更有效地帶動東道國經濟社會發(fā)展。

本文受到中國社會科學院青年科研啟動項目“中國對外投資提升發(fā)展中國家治理能力的路徑研究”（項目編號：2023YQNQD053）以及中國社會科學院重大創(chuàng)新項目“世界之變、時代之變、歷史之變背景下的人類命運共同體建設研究”（項目編號：2023YZD029）資助。