國家能力與民主崩潰

【內容提要】 國家能力與民主崩潰是政治學研究中的重要議題，但既有研究未充分討論二者間的關系。本文在述評既有文獻的基礎上，從利益分配的視角出發，系統論證和檢驗了弱國家能力如何導致軍事政變和在位者接管兩種形式的民主崩潰。本文將國家能力定義為國家從社會中汲取資源并合理配置資源的能力。弱國家因無力汲取和分配資源，無法有效協調大眾和經濟精英之間的利益關系，導致利益分配失衡，國家因被經濟精英俘獲而喪失自主性，民主政體陷入寡頭主義境地，激發民粹主義勢力反制，造成經濟精英和大眾之間的激烈對抗，最終導致民主政體在軍事政變或在位者接管中崩潰。本文采用混合方法檢驗該理論：首先，構建1960—2018年117個西式民主政體的面板數據集，采用事件史分析法識別變量間關系，發現弱國家能力會顯著提高發生軍事政變和在位者接管的概率;選取泰國和委內瑞拉分別作為軍事政變和在位者接管的路徑案例，在真實歷史脈絡中展示了上述因果機制。

【關鍵詞】 民主崩潰 軍事政變 在位者接管 國家能力 事件史分析

【作者簡介】 蔣光明，南京大學政府管理學院、南京大學公共政策研究院專職研究員。

電子郵箱：gmjiang@stu.pku.edu.cn

一、 問題的提出

民主崩潰即“從民主政體向非民主政體或無政府狀態的逆轉”過程。①根據發起主體，可將民主崩潰分為兩種主要形式：軍事政變和在位者接管（incumbent takeover）。前者由軍人集團以暴力或威脅使用暴力的形式奪取國家政權;后者是由民選的行政領導人發起，通過削弱權力問責機制顛覆民主制度。② 據統計，自1789年至2008年，全球共發生90起民主崩潰事件，其中55起（占比61%）為軍事政變，27起（占比30%）為在位者接管，其余8起（占比9%）由內戰或叛亂導致。③ 那么，為什么有的西式民主政體發生崩潰，有的能夠保持穩定？ 以及如何解釋不同類型的民主崩潰？

現有研究主要從政治制度、經濟績效、社會結構、國際因素等角度解釋民主崩潰的原因，缺乏有關國家能力如何影響民主政體穩定性的系統討論。本文系統討論和檢驗國家能力與民主崩潰之間的關聯，兼具理論和實踐意義。

在理論層面，本研究有助于厘清國家能力與政體形式之間的關系。有學者將國家和政權分別比喻為機器設備和操作者，機器的性能，即國家能力，構成了操作者能否完成各種任務的基礎因素;國家能力在一定程度上外生于政權，國家機器是在長期歷史演進中逐漸形成的，其有效程度通常在政權建立以前就已確定，政權更多是繼承既有的國家機器而非重新打造一臺全新的國家機器。④ 因此，我們尤其需要理解國家能力影響政治秩序和政體形式的作用機制。

在實踐層面，本研究有助于對西式民主的制度績效作出科學預判，為對外政策的制定提供學理支持。20世紀70年代以來，第三波民主化浪潮席卷全球，西式民主制度卻在許多國家遭遇“水土不服”，民主化回潮正在發生。①有學者指出，國家能力赤字，尤其是國家建構和制度化水平跟不上民主化步伐，是治理績效不佳和民主政體崩潰的重要原因，許多成熟民主國家和新興民主國家都受困于此。② 對民主崩潰內在邏輯的把握，將有助于預判西式民主制度的發展前景，更好地應對世界變亂交織帶來的挑戰。

本文的基本觀點是弱國家能力導致利益分配失衡，進而引發民主崩潰。國家能力的核心要素是國家從社會中汲取資源并合理配置資源，這對于協調大眾和經濟精英之間的利益關系十分重要。在弱國家中，低水平再分配使物質利益持續流向經濟精英，形成寡頭主義政治格局。這會激發民粹主義勢力反彈，激化民眾和經濟精英之間的對抗關系，最終民主政體因軍事政變或在位者接管被顛覆。

本文采用混合方法檢驗該理論，對跨國面板數據開展事件史分析，建立因果聯系，以泰國和委內瑞拉為典型案例展開過程追蹤分析，發掘因果機制。

二、 文獻回顧

既有研究通常著眼于民主崩潰的發生條件，提出一系列可能導致民主崩潰的結構性因素。首先是政治制度解釋。憲法工程學的觀點認為，不同制度設計對維系民主制度的效果存在差異，這些制度包括行政—立法關系、選舉制度、中央—地方關系、政黨制度等。③ 其次是經濟績效解釋。經濟發展水平高低和經濟增長受挫都被認為是民主崩潰的重要因素。① 再則是社會結構解釋。這類解釋重點關注收入和財富分配的不平等以及社會中族群、宗教等因素造成的分裂對民主政體的威脅。② 最后是國際因素解釋。比如，有研究表明，民主鄰國、國際組織、霸權轉移等外部因素會影響民主政體崩潰發生的概率。

在此基礎上，關于國家能力與政體韌性之間關系的研究正在勃發。胡安·林茨（Juan Linz）討論了政府的效力（efficacy）和有效性（effectiveness）對民主政權生存的影響，當政府不能解決經濟危機等現實難題時，合法性受損會引發民主崩潰。④ 丹· 斯萊特（Dan Slater）和索菲亞· 芬納（SofiaFenner）對國家基礎性權力與威權韌性之間的關系進行了理論化，他們認為，國家基礎性權力通過威壓對手（coercing rivals）、汲取收入、登記公民、制造依賴（cultivating dependence）四種機制，有助于維持政權穩定。① 遺憾的是，他們沒有通過嚴謹的研究設計檢驗這個理論，并且僅限于對威權政體穩定性的討論。在關于民主崩潰的研究中，斯萊特及其合作者提出弱國家能力而非分配沖突是民主崩潰的關鍵原因，他以直接稅占國內生產總值（GDP）比重測量國家能力，以軍事政變測量政權崩潰，在后殖民國家全樣本（含民主與威權）中發現二者存在顯著負相關，即國家能力越強，軍事政變概率越低，但對民主國家的子樣本分析并未發現顯著關聯。然后，他們對菲律賓和印度尼西亞展開案例分析，得到弱國家能力導致民主崩潰的結論，這兩個案例中的民主崩潰均表現為在位者接管。

斯萊特等人的研究為本文提供了啟發，但其工作還存在可改進之處。一是他們對于國家能力和民主崩潰的測量指標過于單一，事實上這兩個概念的含義極其豐富，并且包含多個種類、維度，使用單一指標不僅使研究發現的穩健性存疑，也不利于我們細化對該問題的認識;二是對因果機制的討論不足，作者將更多篇幅用于批評再分配模型，但未充分闡釋自己提出的因果機制;三是統計分析與案例分析的解釋對象不一致，統計部分討論了軍事政變形式的民主崩潰，案例部分卻只涵蓋在位者接管形式的民主崩潰，這種對混合方法的使用難以起到加強論證的作用。

此外，也有國內學者討論國家能力對民主崩潰的影響。王紹光較早指出：“沒有一個有效的政府，就不可能有穩定的民主制度。”③包剛升將民主崩潰歸因于選民政治分裂和離心型政治制度，前者導致嚴重的政治沖突，后者則削弱控制沖突所需的國家能力，從而使民主體制在政治危機中走向崩潰。④ 張佳威對非洲國家進行定性比較分析，發現間接統治的殖民遺產使政治結構出現碎片化，政治制度的離心性則制約了政權的整合吸納能力，這構成導致非洲國家民主崩潰的兩個主要原因。① 這兩項研究都遵從“制度→國家能力→民主崩潰”的論證邏輯，重點放在制度設計上，對國家能力導致民主崩潰的理論邏輯闡述不夠充分。另外，他們分別關注弱國家能力導致民主崩潰的兩種機制，即控制政治沖突和整合吸納。而本文認為，弱國家能力還可以通過利益分配失衡的機制引發民主崩潰，這在當今經濟不平等日益加劇的時代背景下更值得關注，能夠對先行研究形成有益補充。

綜觀既有研究，國家能力與民主崩潰的關系雖然得到一定的研究，但仍存在三點不足。第一，未系統討論弱國家能力導致民主崩潰的具體機制。國家能力越弱，則民主政權越不穩定，這是一個較符合常識的結論，但更進一步，弱國家能力是如何導致民主崩潰的？ 其中的因果機制尚未理清。第二，未區分兩種民主崩潰形式———軍事政變和在位者接管。近年來學者逐漸重視民主崩潰的類型學研究，比如前田耕（Ko Maeda）將民主崩潰分為兩種模式：一是民主政權由政府以外的力量推翻（外生崩潰），二是民主制度被政府以內的力量顛覆（內生崩潰）②;米蘭·斯沃利克（Milan Svolik）將民主崩潰的主要形式分為軍事政變和在位者接管，并指出前者的發生頻率自20世紀80年代以來明顯降低，后者已成為當前民主崩潰的主要形式③。但這種分類討論在國家能力與民主崩潰關系的文獻中較為少見，因此我們尚不知道弱國家能力會導致軍事政變還是在位者接管，抑或是兩者都能在弱國家能力中找尋根源？ 第三，未充分采用大樣本分析手段增強因果推斷的外部效度。正如包剛升所批評的那樣，既有研究“以國別案例研究為主”，難以在較大時空范圍內解釋民主崩潰。④ 事實上，包括國別和控制性比較在內的案例研究法都難以提升理論的外部效度，因此需要將統計分析和案例分析相結合。在既有文獻基礎上，本文希望在以下兩個方面對民主崩潰的研究作出貢獻。在理論方面，本文圍繞因果機制構建分析框架，著眼于利益分配失衡問題，系統論證弱國家能力導致民主崩潰的因果機制。本文將民主崩潰區分為軍事政變和在位者接管兩類，不同于既有研究側重于分析這兩類事件的發生原因的差異①，本文將論證弱國家能力是它們的共同根源。在實證方面，本文采用混合方法進行假設檢驗，提升因果推斷的內部效度和外部效度。

三、 弱國家能力如何導致民主崩潰？

（一） 弱國家能力導致利益分配失衡

經典文獻對國家能力的衡量標準是國家能否“把事情干成”（get thingsdone）。根據西達·斯考切波（Theda Skocpol）的定義，國家能力是指作為行為主體的國家實現其政策目標的能力。② 邁克爾·曼（Michael Mann）將國家權力區分為專制性權力和基礎性權力，后者即 “國家滲透民間社會并在疆域范圍內執行政治決策的能力”，基本對應理解為國家能力。③ 喬·米格代爾（Joel Migdal）將國家能力定義為“國家領導人通過國家的計劃、政策和行動實現其改造社會的目標的能力”。④ 這些定義的共同點在于以國家（在一定疆域范圍內合法壟斷暴力的統治機構）為主體，以社會為客體，將國家在多大程度上能夠滲透和影響社會作為國家能力的衡量標準。

國家在執行不同目標時所具備的能力不同，據此可將國家能力分為多個維度。加布里埃爾·A.阿爾蒙德（Gabriel Almond）和小G.賓厄姆·鮑威爾（G.Bingham Powell， Jr）指出，政治體系需要處理國家建設、民族建設、政治參與、經濟建設、福利分配等多方面挑戰。① 米格代爾將國家能力劃分為滲入社會、調節社會關系、提取資源、配置和運用資源四個維度。② 王紹光更是區分出三個層次的八項國家能力：第一層次為近代國家的基本能力，包括強制、汲取、濡化能力;第二層次為現代國家的基本能力，包括認證、規管、統領、再分配能力;第三層次為民主國家的基本能力，包括吸納、整合能力。③提摩西·貝斯利（Timothy Besley）和托斯滕·皮爾森（Torsten Persson）重點考察法治能力和財政能力，認為它們存在互補關系，且均取決于過去對于制度的投資。④ 更為新近的研究則嘗試對不同維度、不同領域的國家能力進行綜合，通常將其歸為三類：強制、汲取、行政。

既有研究大多關注國家在不同政策領域的能力，而比這些能力更為基礎的是國家掌握的資源。約瑟夫·熊彼特（Joseph A.Schumpeter）⑥、瑪格麗特·列維（Margaret Levi）⑦等學者著重強調財政資源對國家運轉的重要性，因此有學者主張采用國家從國民經濟中汲取資源的比例作為國家能力的代理指標①;近來的文獻在詹姆斯·斯科特（James Scott）所提出的“可見性”（legibility）概念的基礎上②，提出信息能力是比汲取能力更為基礎的維度，因為掌握社會信息是征稅的重要前提③。一些學者批評國家能力研究存在循環論證、概念界限模糊等問題，提出用國家掌握的資源測量其能力。④ 唐世平等學者將國家能力定義為“國家掌握的物質和意識形態資源以及強制、汲取和行政能力的共同結果”。⑤ 因此，資源可被視為理解國家能力的一個關鍵要素。

本文延續斯考切波所提倡的關系型視角（relational approach）理解國家能力。所謂關系型視角，即從國家與社會的互動中審視國家能力，關注國家相對于社會主體所具有的能力和資源，而非僅關注國家自身的特征。關系型視角較早被運用于社會行為的分析中，運用社會網絡分析等工具，強調主體之間的互動與相互影響，其背后的本體論基礎是與實體論相對立的關系論，即認為世界由關系而非獨立的個體構成，更加關注過程和動態變化。⑥關系型視角被運用于政治分析具有獨特優勢，因為政治學的核心概念“權力”就是關系型概念，它被達爾（Robert A.Dahl）定義為“A 能夠讓B做他本來不愿做的事情”，只有在主體的互動中才能夠體現。① 換言之，資源本身是不足以體現權力的，在資源運用過程中所體現出的影響他人的能力更體現權力。

從關系型視角出發，我們可以將國家能力理解為政府汲取和配置資源的能力。社會契約論將國家視為人民與政府建立社會契約所形成的組織，人民讓渡自然狀態下的自由給作為法律執行者的政府，以換取政府對其在社會狀態下的自由的保護。② 在此意義上，國家的職責是從社會中汲取資源并通過配置資源改造社會，這種國家與社會之間的交換關系構成政治過程的本質屬性。盡管國家能力具有多維度特征，但在對政治過程高度抽象化后，我們可以發現國家最基礎的職能正是在與社會交互中不斷汲取和配置資源。

國家能力弱意味著政府無法有效汲取和配置資源，這是西式民主政體下利益分配失衡的深層原因。首先，資源汲取是國家實施政治控制的必要條件。正如斯考切波所言：“所有國家都要首先并主要是從社會中抽取資源，并利用這些資源來創設和支持強制組織和行政組織。”④不僅維持強制組織、司法機構和征稅機構本身需要大量財政資源⑤，施加政治控制同樣需要提供物質激勵，比如吸納（co-opt）、強制性分配（coercive distribution）等。①現實中大量發展中國家面臨無法征收足額稅收的難題，尤其是以財產稅為代表的直接稅，這成為國家行使各項職能面臨的根本性的約束。② 其次，要協調大眾和經濟精英之間的利益關系，不僅需要資源汲取，還需要合理高效的資源配置。協調利益關系意味著需要實行有利于窮人的再分配政策，同時盡量保護經濟精英的產權，若偏廢其中任一方面都會置政權于危險境地。然而要同時實現這兩個目標的難度較大，尤其是在不平等分配格局已經根深蒂固的社會中，要進行實質性的再分配，幾乎必須打破現有產權格局。③為避免民主政體被顛覆，就必須提高資源配置能力，具體體現為提高政策執行的精準度和效率，減少腐敗現象，最大限度地發揮資源的價值。資源配置能力直接影響資源汲取對治理結果的效應，只有在配置能力較強的情形下，國家汲取的資源才能夠發揮積極效果。

（二） 利益分配失衡導致民主崩潰

從國家—社會關系的角度出發，我們可以將政治系統抽象為三個主體之間的博弈過程，包括代表國家行使權力的政治精英、經濟精英和大眾（見圖1）。圖1中，實線表示國家作為行為體對社會采取的行動;虛線表示社會行為體的行動，包括他們內部的互動以及各自對國家的影響。概括而言，國家的主要任務是實現對經濟精英和大眾的政治控制，并協調群體間利益關系。

具體來說，國家的任務可分為三個層次。一是對大眾的政治控制。如果不能有效實現，政治精英便會被大眾推翻，即發生叛亂和內戰，此時不僅民主制度被顛覆，政治秩序也會崩潰，因此這是所有國家的首要任務。二是對經濟精英的政治控制。在一定意義上這比第一層次更為困難，因為經濟精英掌握更多的物質資源，并且規模較小更容易形成集體行動，如果經濟精英或其代理人掌握了政治權力，政治精英無法實現對經濟精英的政治控制，便會形成勝者全得的局面，較為極端的結果是代表保守勢力的軍事集團奪取政權或政治職位被寡頭家族壟斷。三是對經濟精英和大眾之間的利益關系進行協調，以緩和兩個群體間的緊張關系。經濟精英和大眾之間存在張力，這種張力并不必然表現為直接的沖突，甚至在許多情形下二者還會形成聯盟，分享經濟發展的紅利。但在一些情況下，比如經濟增長受挫、經濟不平等加劇的時候，經濟精英和大眾之間的張力關系會表現為沖突和對抗。①此時，國家協調兩者間的利益關系就尤為重要，避免經濟精英和大眾之間的關系走向敵對化，若他們加大向政治精英施壓的力度以保護自身利益，政治精英不僅無力控制這兩個群體，而且可能會被其俘獲，喪失國家自主性。

在汲取和分配能力較弱的情況下，國家干預經濟社會的力度十分有限，再分配水平較低，經濟精英憑借其掌握的大量資源享有巨大的政治影響力，能夠影響政策制定以保護自己的利益，通常會形成寡頭主義政治格局。經濟精英通過俘獲政治精英、扶持右翼政黨執政以保護自身利益，使民主制度無法實現達爾所主張的對公民持續、平等的回應。① 因此，西式民主制度下的民眾雖然獲得了選票，并且相對精英具有人數優勢，但并未實現更加平等的利益分配格局。盡管民主制度法定（de jure）政治權力的分配變得平等，但經濟精英能夠獲得更大的事實（de facto）政治權力，從而俘獲民主。

在精英權力持續擴張的同時，不同政治派別之間的沖突也會日益加劇，這將激發民粹主義勢力的反彈。民粹主義在政治光譜中可分為左翼和右翼兩類：前者被稱為包容性民粹主義，其政治主張通常圍繞收入和財富的再分配展開，主要發生于拉美等資源分配高度不平等的發展中地區;后者被稱為排斥性民粹主義，強調民族主義和排外主義，在歐美發達工業國家盛行。這兩類民粹主義的本質都是極端平民化的政治主張，強調民眾與建制派精英的對立，要求政府真正代表“人民”的利益，它們通常在權力不平等加劇的背景下興起。④ 民粹政治家以激進的話語煽動對立，通過指控精英和建制派的腐化和墮落以實現自己的政治訴求，這進一步加劇了政治極化，腐蝕相互容忍、自我克制等維系民主所必需的價值規范，同樣對民主制度構成威脅。

在此情形下，寡頭和民粹勢力之間的直接對抗可能會產生以下兩種結果（見圖2）。圖2中，實線及其箭頭表示因果關系方向;虛線表示寡頭主義和民粹主義勢力之間的對抗關系，箭頭指向民粹主義即寡頭戰勝民粹勢力，箭頭指向寡頭主義即民粹戰勝寡頭勢力。第一種是寡頭集團以軍事政變的方式顛覆民主制度。當左翼政治家在底層民眾的支持下掌握權力并實施激進再分配時①，寡頭民主的均衡會被打破，經濟精英為了掌握主動權會選擇聯合保守的軍事精英發動政變，剝奪左翼政治家權力②。這在歷史上針對左翼政府的多個政變案例中都可以找到例證。第二種是民粹勢力以在位者接管的方式顛覆民主制度。由于選民的縱容給其提供了機會，民粹領導人在掌握權力后通過修改制度等方式持續擴張行政權力、削弱其他權力分支，導致民主制度名存實亡，因此現實中威權主義往往與民粹主義相伴而行。③

因此，弱國家能力會導致以政治精英為代表的國家失去自主性，民主政體被寡頭或民粹主義勢力俘獲，最終顛覆在兩大群體間的對抗中。國家因無力通過再分配政策調節經濟精英和大眾之間的利益關系，而形成寡頭主義的政治格局，進而激發了民粹主義力量的反制，經濟精英和大眾之間的對抗關系走向白熱化。不論是經濟精英聯合軍事精英發動政變，還是民粹領導人借助民意支持擴張行政權力、解除問責機制，都會引發民主政體的崩潰。因此，在討論民主崩潰的兩種主要方式（軍事政變和在位者接管）時，我們須知因國家能力低下引發的利益分配失衡問題是它們的共同根源。

當然，弱國家能力的背后有深層次的原因，但為了避免無限回歸（infinite regress），筆者將分析止于弱國家能力這個因素。無限回歸是因果推斷時常面臨的問題，其產生原因是未確立有意義的分析起點，沿著時間線不斷向前追溯更早的原因。① 為應對該問題，歷史制度主義學者提出選擇分析起點的多種依據，包括關鍵節點②、理論興趣③、關鍵前情④等。本文之所以將弱國家能力作為分析起點，主要基于理論興趣，即希望充分揭示國家能力與民主崩潰之間的關系。利益分配失衡是民主崩潰的直接原因（proximatecause），而弱國家能力是其背后的根本原因（fundamental cause）。

基于以上分析，我們可以提出如下可檢驗的理論假設：弱國家能力導致無法進行充分的再分配，加劇經濟精英和大眾之間的對抗關系，提高軍事政變、在位者接管兩種形式的民主崩潰的發生概率。下文采用混合方法進行假設檢驗，運用“嵌套分析”（nested analysis）的思路，首先采用大樣本統計分析識別變量間關系，然后選擇國別案例揭示機制細節。如果兩種分析方法的結論一致，將有效增強本研究對該理論的信心。

四、研究設計

本節將構建跨國面板數據集，并采用事件史分析法識別變量間的統計關系，預估國家能力對民主崩潰的平均干預效應。

（一） 變量測量

因變量：民主崩潰。首先根據BMR 數據庫識別民主政體與民主崩潰。該數據庫基于競爭性和參與度兩個標準界定民主政體，前者要求行政分支經由直接或間接選舉產生，立法分支經由公開的直接選舉產生;后者要求大多數成年男性擁有投票權;只有兩個標準同時滿足才能被視為民主政體，民主政體轉變為非民主政體即被視為民主崩潰。① 然后，參考斯沃利克對軍事政變和在位者接管的編碼②、系統和平中心（CSP）對成功政變和自我政變的編碼，將77起民主崩潰事件分為兩類：軍事政變（53起）、在位者接管（24起）。因此實證部分實際使用了三個指標測量因變量：（1）民主崩潰，即兩類事件中的任意一種發生編碼為1，兩類事件均未發生則編碼為0;（2）軍事政變，只將發生軍事政變的觀察值編碼為1;（3）在位者接管，只將發生在位者接管的觀察值編碼為1。

自變量：國家能力。根據前文分析，本文從汲取和配置資源的角度理解國家能力。為了捕捉該信息，選擇兩個指標測量國家能力：（1）綜合國家能力，即基于多個維度的指標，采用貝葉斯潛變量分析法生成的綜合性指標③，相較于單個維度指標，其優勢在于能夠從整體上反映國家能力的強弱，且數據缺失較少④。（2）分配能力，采取汲取能力和官僚自主性的乘積進行度量，其中官僚自主性以V-Dem 數據庫的無偏官僚指數測量。資源和使用資源的能力是國家實現政策目標所需的關鍵要素。⑤ 一方面，財政資源是國家進行再分配的重要基礎，尤其是與汲取能力最為相關的直接稅收入，其更是再分配資金的重要來源。① 另一方面，官僚自主性對于提升分配績效至關重要，具有自主性的公共官員更能夠從國家和公共利益的角度進行決策，避免將資源以恩庇主義的方式分配給特定利益團體。② 韋伯式官僚特征，比如價值中立、績優制、內聚力、自主意志等，通常被認為是官僚自主性的重要體現。③ 因此，本文將直接稅占GDP比重乘以刻畫官僚自主性的無偏官僚指數，以測量國家分配能力。④

因變量和自變量之間可能存在反向因果關系，這為因果識別帶來內生性困擾。本文希望檢驗弱國家能力是否導致民主崩潰，即使二者存在統計上的關聯，也有可能是由于在民主政體崩潰前夕，國家能力發生明顯削弱，實際上是民主崩潰降低了國家能力，而非相反。因此，本文將在穩健性檢驗中采用兩種思路應對此問題：一是將國家能力分別提前3～5期進行回歸，比如用2005年的國家能力與2002年的民主崩潰進行回歸，如果國家能力影響民主崩潰而非后者影響前者，那么此時國家能力的系數應該不顯著。其原理是格蘭杰式的因果觀，即在單向因果的情況下，過去的干預對結果存在影響，但未來的干預不應對結果產生影響。⑤ 二是采用國民普查累計次數作為國家能力的替代指標，由于開展國民普查需要國家能力作為支持，并且國民普查累計次數是相對穩定的存量（stock）指標，只會提高而不會降低，因此受民主崩潰短期沖擊的影響較小，有助于估計出國家能力對民主崩潰的凈因果效應。

現有文獻和理論分析表明，一些因素可能同時影響國家能力和民主崩潰，本文將其作為控制變量納入模型，具體包括：人均GDP（取對數）、GDP增長率、總統制（虛擬變量）、族群碎片化程度、民主政體存續時間（取對數）、城市化率、貿易開放度（即進出口貿易額占GDP比重取對數）。這些變量可能同時影響自變量和因變量，如果不加以控制便會出現遺漏變量偏誤。比如，現代化理論認為經濟發展水平和政體形式存在聯系②，發展水平還會影響民主崩潰的概率③;此外，國家能力與經濟發展也存在雙向關聯，國家能力是經濟發展的重要前提，而經濟發展也為投資國家能力建設創造了條件④。又如，一般認為族群碎片化是導致內戰、軍事政變等政治沖突的重要因素，不同族群之間由于身份認同、利益沖突等因素發生沖突，對民主政體的穩定性構成威脅⑤;族群碎片化還會削弱國家認同和公民意識，使政治整合和國家建構變得困難⑥。此外，隨著民主政體存續時間延長，民主崩潰概率降低，國家能力也有機會得到增強。

（二） 估計模型

本研究關注的民主崩潰是有著明確發生時間的重要事件，事件史分析法適用于分析此類事件。筆者采用Cox比例風險模型進行參數估計，這是一個半參數模型②，其優點在于能夠在不對事件發生時間分布作特定假設的條件下，賦予回歸模型指定的函數，在一定意義上結合了參數和非參數模型的優點③。模型設定如下：

hbreakdowni t =h0 （t） exp（αState Capacityit +βiX）

其中，hbreakdowni t 是國家i在時間t發生民主崩潰的風險概率（hazard rate）;h0 t 是基準風險，即當所有解釋變量取值為0時的風險概率;State Capacityit是自變量國家能力，本研究主要關心的是其系數α 的大小及其統計顯著性。X 是一系列協變量的向量，將其納入模型有助于得到無偏估計。此外，為了緩解異方差和序列相關，模型采用穩健標準誤并聚類至國家層面。

民主崩潰在一些國家多次發生，但普通的Cox比例風險模型會在第一次事件發生后刪截樣本，造成信息損失。對此，我們采用Prentice-Williams-Peterson（PWP）模型將復發事件納入分析，其主要思想是根據觀察期內發生的事件次數對事件分層處理，分析變量對多次事件的影響。④ 與其他適用于復發事件分析的模型（比如Andersen-Gill模型）相比，該模型的優勢在于假設之前發生的事件會影響之后事件發生的概率⑤，這對于分析民主崩潰十分重要，因為已有研究表明歷史上的民主崩潰會影響其未來發生民主崩潰的概率。

（三） 數據描述

本研究收集了1960—2018年117個民主國家的面板數據，描述性統計見表1。由于分析西式民主政體的崩潰，所以首先排除不符合西式民主標準的案例，判斷標準是：政體數據庫中的政體得分在此期間始終低于6分，并且BMR數據庫始終將其編碼為非民主政體。在留下的117個國家中，共存在183個民主政體或民主時期（democratic episodes），發生77起民主崩潰事件，其中28起是在同一個國家第二次及以上發生。② 總體上，軍事政變復發的概率遠大于在位者接管，本文不對這兩種形式進行比較，分析重點著眼于它們的共同點，即均由于國家能力弱，無法有效協調經濟精英和大眾間的利益關系，進而導致民主政體的崩潰。

五、 回歸結果

主要回歸結果與理論預期基本一致（見表2）。模型（1）和模型（2）的因變量為民主崩潰（包含軍事政變和在位者接管）發生比率（odds ratio）的對數，發生比率為民主崩潰發生的概率與不發生的概率的比值。模型（1）的結果顯示國家能力的非標準化回歸系數為-1.25且統計上顯著（p<0.01），意味著國家能力每提高一個單位，民主崩潰的發生概率是原來的0.29倍，①即下降71%。模型（2）表明分配能力與民主崩潰的發生概率之間存在顯著負相關（p<0.01），分配能力每提高一個單位，民主崩潰發生概率就降低11%。模型（3）和模型（4）將因變量替換為軍事政變，結果與前兩個模型保持一致，國家能力、分配能力越高，軍事政變的發生概率顯著降低。模型（5）和模型（6）以在位者接管為因變量，國家能力和分配能力的系數仍顯著為負（p<0.1）。控制變量方面，GDP增長率、貿易開放度與軍事政變發生概率存在顯著負相關，但與在位者接管不存在顯著關系，政體持續時間越長，發生軍事政變和在位者接管的概率越低，這與既有研究的發現基本一致。

以上回歸結果共同表明，雖然經濟增長率、貿易開放等因素對軍事政變和在位者接管的影響存在差異，但這兩種民主崩潰形式具有一個共同根源，即弱國家能力，汲取能力和分配能力弱會顯著提高民主崩潰發生概率。

作為穩健性檢驗，表3采用分配能力提前值和累計國民普查次數替代核心解釋變量進行回歸，重點排除內生性干擾。模型（1）至模型（3）分別納入分配能力提前三期、四期和五期值為自變量，系數均不顯著異于零（p>0.1），表明現在的民主崩潰與未來的國家分配能力之間不存在顯著關聯。模型（4）至模型（6）以國民普查累計次數為自變量國家能力的測量指標，這三個模型的因變量分別為民主崩潰（同時包含軍事政變和在位者接管）、軍事政變和在位者接管，國民普查累計次數在三個模型中的系數均顯著為負（p<0.01），即歷史上的普查次數越多，越不可能發生民主崩潰。結合以上發現，基本可以排除反向因果的可能，將前述模型結果解讀為弱國家能力導致民主崩潰，而非民主崩潰削弱國家能力。

六、 案例檢驗

大樣本統計有助于預估國家能力對民主崩潰概率的平均干預效應，但并不擅長于識別因果機制，運用過程追蹤法開展案例研究能夠對其形成補充。① 過程追蹤通過“由果溯因”式的歷時性個案研究，有助于打開因果關系的“黑匣子”，形成完整的因果鏈條。② 此外，根據嵌套分析的操作設計，在通過大樣本分析得到穩健結果后，便可開展理論檢驗型案例研究，此時只需選擇“線上”（on-the-line）案例，即符合理論預期的典型案例。因此，本節選取泰國和委內瑞拉兩個正面案例，分別展示軍事政變和在位者接管的發生機制。下文分析將顯示，泰國和委內瑞拉在建立民主制度后，都受困于國家能力不足的陷阱，導致民主政權無力進行高水平再分配，經濟精英和大眾之間的利益關系持續惡化，民主制度最終在寡頭勢力和民粹勢力的激烈對抗中遭到顛覆。

（一） 頻繁被軍事政變顛覆的泰國民主

泰國自1932年以軍事政變的方式推翻絕對君主制以來，共發生過近20次軍事政變，軍政府執政時間遠長于文官執政時間。③ 在這些軍事政變的案例中，有多個民主政體被軍事精英顛覆，比如社尼·巴莫（Seni Pramoj）政府、差猜·春哈旺（Chatchai Chunhawan）政府、他信（Thaksin Shinawatra）政府、英拉·西那瓦（Yingluck Shinawatra）政府分別于1976年、1991年、2006年和2014年被推翻。本文重點結合他信政府與軍方的矛盾引發民主崩潰的案例，檢驗因果機制。

二戰以來，泰國被視為國家建構碎片化的典型案例，國家能力長期維持在較低水平。① 稅收結構是國家能力的重要指標，是國家通過再分配政策調節利益關系的重要基礎。泰國長期倚重間接稅籌集財政收入，在1980年以前，直接稅占總稅收的比重一直低于20%，到1990年前后保持在20%上下，比同樣被視為弱國家的菲律賓更低;相比之下，印度尼西亞、馬來西亞、新加坡三國自二戰以來直接稅的比重快速攀升，三國在1960年比重處于20%左右，與泰國的起點差距不大，但在1990年便已接近80%。② 此外，泰國雖然擁有較為專業化的技術官僚，但官僚體系中大量的非正式庇護網絡與正式科層組織體系并存，地方豪強與政客集團的掮客屬性導致其缺乏政治凝聚力，呈現出碎片化特征，政府行政能力較弱。③ 泰國競選中充斥著依靠庇護網絡和經濟利益換取選票的現象，資源分配在很大程度上遵循特殊主義和依附主義的原則開展。泰國的分配能力較差還表現為猖獗的腐敗現象，根據透明國際的計算，泰國腐敗感知指數在180個政治體中長期處于100名左右。

弱國家能力使泰國無法有效協調經濟精英和普通民眾之間的利益關系，進而形成寡頭主義政治格局。不同于依靠土地集中在農村建立恩庇侍從網絡以實現寡頭控制的模式（比如菲律賓），泰國的寡頭政治主要是由國王、官僚和軍方三股勢力聯合操縱的。⑤ 在保守聯盟的庇護下，經濟精英持續集中財富資源，而泰國政府由于汲取能力和分配能力的限制，始終未能成功開展大規模財富再分配，民主政體實際上被寡頭俘獲，國家失去自主性。因此，泰國在20世紀80—90年代雖然經歷了較長時期的民主政體，但在90年代中期以前經濟不平等持續加劇（見圖3）。另外根據世界不平等數據庫（World Inequality Database，簡稱WID）統計，泰國在這一時期最富有的10%人口獲得了超過55%的國民收入①，財富集中情況令人咋舌。

寡頭主義政治格局激發了以他信為代表的民粹主義勢力的反制。他信在從政前是泰國電信業大亨，是新興產業經濟精英的代表。1998年7月，他創立了泰愛泰黨（Thai Rak Thai，簡稱TRT），將農村選民作為主要拉攏對象。泰國受1997年爆發的亞洲金融危機影響嚴重，股市崩盤、匯率暴跌，川·立派（Chuan Leekpai）政府通過與國際貨幣基金組織達成協議獲得援助，這一決定激發了國內知識分子和普通民眾的反感，他們批評稱這份協議是“泰國歷史上最糟糕的事情”，“是對‘富人’的援助”，許多官員被指控操弄裙帶關系、腐敗等。② 這種對現實政治和建制派精英的不滿情緒為他信及泰愛泰黨在2001年的勝選創造了機會，許多選民認為富豪政治家不需要通過貪腐謀取經濟利益，更有可能真正代表普通人的利益。

他信在執政期間施行了一系列具有民粹色彩的政策。他將發展經濟和提高低收入人群生活水平作為施政重點，提出暫停向農民索償貸款、籌建農村發展基金、成立國民健康保險基金和窮人銀行、厲行反腐和禁毒等多項政策措施。① 他信的政策廣受農村低收入群體歡迎，2005年他信采用了具有民粹色彩的競選標語 “泰愛泰黨心懷人民”（The heart of TRT is thepeople），并成功贏得連任，成為泰國歷史上首位連任的總理。他信民粹主義路線的特征還表現為對自由民主體制中問責機制的摒棄，他向選民聲稱，自由民主的束縛，如法治、批評自由、人權、議會監督和行政權制約等，無益于實現人民利益②，借助1997年憲法保障擴張行政權力，通過反腐禁毒等政策壓制官僚、軍隊和地方精英等政治勢力，建立起泰愛泰黨一黨獨大的政治格局。③ 同時，他信大幅削減軍費，在20世紀80年代，泰國軍費占財政預算比例一度超過20%，而在2003年大幅降低至7.66%。④ 針對底層民眾的財政轉移支付還壓縮了城市中產階級和經濟精英的利益，最終形成紅衫軍與黃衫軍激烈對抗的局面，一道階級裂痕儼然分割出兩個泰國社會。

寡頭集團和民粹勢力之間的激烈對抗最終以前者的勝利告終，經濟精英聯合軍事精英發動政變顛覆民主政權。2006年初的“售股丑聞”為反對派提供了機會，他們結集約10萬名以城市中產階級為主的反他信人士走上街頭發起集會，要求他信下臺，在野黨和泰愛泰黨內部也出現了要求他信引咎辭職的聲音。⑤ 2月24日，他信宣布解散眾議院并提前舉行選舉。泰愛泰黨雖然在4月的選舉中大獲全勝，但由于民主黨、泰國黨和大眾黨等主要反對黨以拒絕參選的方式進行抵制，最終憲法法院裁定此次選舉程序因違憲而無效。9月19日，正處于新一輪選舉籌備期間，頌提領導下的軍方發動政變推翻他信的看守政府，廢止1997年憲法，解散國會，并成立民主改革委員會接管國家政權，泰國的民主政權再次因軍事政變發生崩潰。

（二） 被民選領導人顛覆的委內瑞拉民主

20世紀的委內瑞拉曾是拉丁美洲成功建立和維系民主制度的模范，這與其建立的權力分享機制和溫和再分配政策有重要關系。但由于國家能力較弱，政府無力汲取和高效配置資源，資源和權力逐漸集中至經濟精英手中，政治呈現寡頭主義格局，激發了民粹主義勢力的反制，以烏戈·查韋斯（HugoRafael Chvez Frías）為代表的民粹政治家在獲得權力后實行激進的國有化和再分配政策，并加強個人及所在政黨對權力的壟斷，最終造成民主崩潰。

委內瑞拉的1958年民主化運動推翻了軍事愛國聯盟的軍事獨裁統治，使該國成為當時拉丁美洲少數的民主國家之一。同年10月，羅慕洛·貝當古（Rómulo Betancourt）領導下的民主行動黨與基督教社會黨和民主共和聯盟達成《蓬托菲霍協議》（Punto Fijo Pact），約定反對軍事政變、分享政治權力，并試圖在左右翼經濟政策之間尋找平衡點，比如在規定保護私人產權的同時主張擴大社會支出、改善勞工利益。在20世紀六七十年代眾多拉美國家建立軍事獨裁統治的時候，這份協議使委內瑞拉在一段時期內保持了政治穩定，并促進了權力資源的平等化，社會中下層得以參與分享經濟發展成果，貧富差距有所縮小。

然而由于委內瑞拉國家能力長期處于較低水平，《蓬托菲霍協議》維持政治穩定、促進經濟平等的效果難以持續下去。委內瑞拉政府長期高度依賴石油出口收入，政府缺乏動機投資官僚系統建設，對以所得稅為代表的直接稅汲取力度非常有限。① 1966年、1978年政府出于彌補財政赤字的實用考慮和追求社會平等的意識形態訴求發起稅收改革，希望提高累進稅率，但最終都因為經濟精英的強烈反對而失敗了。② 此外，委內瑞拉于二十世紀七八十年代形成了以民主行動黨和基督教社會黨為主導的兩黨制，此時施政者尚能夠制定并執行一些比較溫和的政策，但進入90年代后，委內瑞拉實行了權力下放等新自由主義政策，政黨體制演變為極化多黨制，兩大傳統政黨衰落，總統選舉和國會選舉的選票在多個政黨之間分配，更加削弱了政府決策能力和執行能力。① 嚴重的腐敗問題也削弱了委內瑞拉的分配能力，由于權力缺乏有效約束，從總統到基層各級政府官員普遍存在貪腐行為，比如官員能夠從公共工程項目合同金額中提取約20%的回扣，這使得公共資金的分配效率極其低下。②

委內瑞拉政治的寡頭主義特征愈加強化，經濟不平等加劇。弱國家能力阻礙了委內瑞拉協調群體間的利益關系，盡管卡洛斯·佩雷斯（CarlosAndrés Pérez）政府（1974—1979年）試圖加強國家對石油等經濟部門的控制，但“在國家主義的表面下，隱藏著自由放任的現實，私人資本能夠獨立于政府計劃和選舉承諾，決定國家資源的積累目標和最終分配”③。圖4顯示，委內瑞拉的可支配收入基尼系數在經歷了70年代下降和80年代的平穩后，90年代大幅回升，這反映出委內瑞拉的經濟不平等日益加劇，政治呈現出寡頭主義特征。

這激發了民粹主義勢力的反制。1998年，曾在80年代發起玻利瓦爾革命、追求民主社會主義模式的查韋斯創立“第五共和國運動”，并作為左翼競選聯盟“愛國中心”的總統候選人參加大選，最終當選總統。查韋斯在隨后的2000年、2006年和2012年的三次選舉中成功贏得連任，掌權直至2013年去世，執政時間長達14年。盡管查韋斯去世，但被稱為“查韋斯主義”的政治思想和遺產影響至今，查韋斯指定的接班人、現任總統尼古拉斯·馬杜羅（Nicols Maduro）也是“查韋斯主義”的忠實擁躉。

“查韋斯主義”是對查韋斯左翼民粹主義執政風格的概括，他在2005年提出建設“21世紀社會主義”的目標，對一系列戰略部門實行國有化，積極興辦各類合作社，大幅增加社會福利支出并實施扶貧計劃。

查韋斯的民粹路線最終顛覆了曾令委內瑞拉引以為傲的民主制度。查韋斯的政治話語充斥著腐敗特權精英與被剝削窮人之間的二元對立，他將反對派稱為“祖國的敵人”（enemy of the state）①，持續消解維持民主制度所需的包容價值規范。他極端仇恨資本主義，實行的社會主義政策雖然在一定時期內提升了中低收入者的福利水平，但最終使宏觀經濟走向崩潰：一方面，肆意征收資產嚇阻了外資入駐和民營投資，對各類商品的價格管制抑制了生產，造成供給不足的“短缺經濟”;另一方面，持續增長的社會支出導致財政赤字不斷擴大，在石油出口收入減少的背景下，政府只能以印鈔的方式緩解債務問題，結果引發惡性通貨膨脹。② 在政治上，查韋斯推動修憲，解除對文官的任期限制，為其反復參選連任掃除制度障礙;逐步拆除立法和司法機關對總統權力的橫向問責，持續擴張行政權力，獲得實行“政令統治”（rule by decree）的權力，可以不經國會直接制定公共政策;他還打壓反對派，加強對媒體的審查和控制，通過操縱媒體、動用國家預算為選民提供利益等不正當競爭手段在選舉中獲得優勢。① 這一系列舉措使委內瑞拉的政治競爭形同虛設，民主制度扼殺在民選政治家的手中。

七、 結論

本文系統論證和檢驗了弱國家能力如何導致軍事政變和在位者接管這兩種形式的民主崩潰。從關系型視角來看，國家能力的核心是國家汲取和配置資源的能力，能力強弱直接影響著國家能否有效履行三項基本任務：控制大眾、控制精英、協調大眾和經濟精英之間的利益關系。弱國家由于無法高效地汲取和配置資源，難以協調大眾和經濟精英之間的利益關系，導致利益分配失衡，政治陷入寡頭主義狀態，引發民粹主義勢力的反彈，形成經濟精英和大眾之間的激烈對抗。經濟精英通常聯合軍事保守精英發起政變，或者在民粹主義勢力強大的情況下，受到選民支持的在位政治家有可能全面接管權力，這兩種結局便對應著軍事政變和在位者接管。本文采用定量與定性相結合的混合方法為上述理論提供了證據。

本文的發現為學術研究和政策實踐提供了兩點啟示。第一，制度與能力對于實現善治缺一不可，二者間的關系需要進一步研究。20世紀70年代以來，許多建立西式民主制度的國家并未實現善治，有些國家的民主長期被精英俘獲或發生崩潰，這令人反思“好制度”發揮正面作用需要何種配套條件。有學者認為，實現善治的最優路徑是先增強國家能力，后建立民主制度②，但如果弱國家已經建立民主制度，那么應如何凝聚共識，迅速推進國家建構進程？ 這是未來需要進一步研究的問題。第二，政府需要增強自身能力并保持中立性，協調不同集團之間的利益關系，才能保持政治穩定。“打鐵還需自身硬”，任何國家要實現長治久安，都需要具備高效和公正的政權機構。政治精英既不能陷入民粹主義浪潮而破壞法律和秩序，也不能被少數精英俘獲而失去政策自主性。日益加劇的經濟不平等是西方國家普遍面臨的難題，要扭轉不平等趨勢，國家需要在保護產權的同時提高再分配力度，如何在復雜的利益關系中尋求最大公約數成為政治家必須解決的一道難題。

本文系國家社會科學基金重大項目“國家禮儀制度與政治文明建設研究”（項目批準號：22&ZD170）的階段性研究成果。本文曾在第七屆北大—復旦“國家治理深度論壇”、第三屆“中國政治經濟研究上海論壇”、“政知坊”工作坊匯報，感謝與會專家的寶貴建議。此外作者特別感謝匿名評審專家以及曾渝、馬嘯等老師的修改意見。特此致謝，文責自負。