英國Ofcom機構沿革與廣播電視監管職權探究

摘 要：Ofcom是英國廣電通信領域的獨立規制機構，其前身都是政府職能部門，但缺乏強有力的協調機制，導致“政出多門”與監管空白同時存在。Ofcom成立后對英國廣播電視、通信和郵政服務等業務進行統一歸口管理，特別是對廣播電視的許可審批、頻率規劃、節目內容投訴等業務進行優化整合，實現機構精減、效率提升。這一“超級監管機構”的改革舉措和監管經驗有值得借鑒之處。

關鍵詞：Ofcom；機構改革；廣播電視；通信；監管

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A

Research on the Evolution of Ofcom and the Regulation on Broadcasting： Reference for the Supervision of China's Broadcasting and Communications

GAO Hui ZHANG Lin

（School of Public Policy amp; Management of Tsinghua University， Beijing 100084， China）

Abstract： Office of Communications is an independent regulatory agency of the UK， which regulates TV， radio， and video-on-demand sectors， fixed-line telecoms， mobiles， postal services， and the airwaves over which wireless devices operate. Ofcom’s forerunners all were functional sections of government， however， they lacked a strong coordination mechanism and ran into polyarchy and supervision vacancies. After its establishment， Ofcom has carried out unified centralized supervision of British radio， television， communications， and postal services， specially optimized and integrated radio and television licensing， frequency planning， program content complaints， and other businesses， simplifying the government organizations and improving efficiency. The reform measures and regulatory experience of this super-regulatory agency are worth learning from.

Key words： Ofcom； institutional reform； broadcasting； communication； supervision

英國廣播電視實行公共與商業并營的“雙軌體制”，以獨立于立法、司法、行政的“第四種權力”自居，以追求“新聞自由、真實、公平”為宗旨。然而，無論是公共廣播公司BBC，還是其他商業廣播公司，本質上都是企業，首要追求目標是經濟利益，而其所宣稱的社會價值追求則是實現商業目標的手段。它們在商業目標與社會價值目標相沖突時，往往會毫不遲疑地選擇商業目標（仇東方，2006）。

為加強對廣播電視的制衡和約束，英國廣播電視體制既重視新聞自由主義理念，也強調社會責任理念，以媒介批評作為手段，加強對廣播電視的管理：一是注重健全法律法規，頒布法律規范廣播電視行業；二是明確英國數字、文化、媒體與體育部（Department of Digital， Culture， Media and Sport，簡稱DCMS）職權，負責全國廣播電視的行政管理；三是設立獨立規制機構，對廣播電視業和通信業進行統一監管。

其中，獨立規制機構就是通信辦公室（Office of Communications，簡稱Ofcom），性質屬于獨立于政府的公法人，是英國廣電通信行業的綜合性“超級監管機構”，其權責類似美國聯邦通信委員會（Federal Communications Commission，簡稱FCC），對議會專門委員會以及DCMS負責，主要監管權限包括商業媒體許可審批權、頻率監管權、節目內容監管權和競爭政策的制定權等。

1 Ofcom的成立及其前身

Ofcom作為英國廣電通信業的主要監管機構，根據議會《2003年通信法》（Communications Act 2003），由5家獨立管制機構——廣播電視標準委員會（Broadcasting Standards Commission，簡稱BSC）、獨立電視委員會（Independent Television Commission，簡稱ITC）、電信辦公室（Office of Telecommunications，簡稱Oftel）、無線管理局（Radio Authority，簡稱RAuth）和廣播通信代理局（Radiocommunications Agency，簡稱RA）于2003年12月29日合并而成（Paul Smith，2006）。

在Ofcom成立前，作為其前身的5家管制機構均為政府機構，各司其職，承擔著不同的監管職權。

1.1 ITC負責廣播電視監管與執法

ITC由有線管理局（Cable Authority）、獨立電視管理局（Independent Television Authority，簡稱ITA）、獨立廣播管理局（Independent Broadcasting Authority，簡稱IBA）于1991年1月1日合并組成，擁有節目的播出設備和播出權，但不制作節目，主要負責通過其公布的許可證、法規和指南對這些服務進行監管，并對不遵守這些規定的行為施加處罰等。

1.2 R Auth負責無線電業務管理

R Auth于1991年1月1日成立，接管了原IBA的部分職權，主要負責對獨立的無線電行業進行許可和管理，同時規劃頻率、頒發許可證、規范節目和廣播廣告等。

1.3 RA負責商用無線電頻譜管理

RA由貿易與工業部無線管理處（Department of Trade and Industry Radio Regulatory Division）、無線通信處（Radiocommunications Division）于1990年4月1日共同設立，主要負責英國大多數非軍事無線電頻譜事務，涵蓋頻譜管理的所有方面，包括國際談判、頻譜監測、監管、研究和許可。

1.4 BSC負責廣播標準制定與監管

BSC由廣播標準委員會（Broadcasting Standards Council）、廣播投訴委員會（Broadcasting Complaints Commission）于1997年4月1日合并組成，主要負責起草并審查與標準和公平有關的廣播電視行業行為守則，并處理涉及暴力、色情、不良語言等節目品味的投訴，以及侵害當事人公正和個人隱私權的投訴。

1.5 Oftel負責通信業務管理

Oftel于1984年1月1日成立，主要負責ADSL電話線上網等，避免國營通信運營商英國電信集團（British Telecommunications，簡稱BT）在私有化后構成壟斷。

2 Ofcom的職權范圍

2.1 Ofcom是英國廣電通信“超級監管機構”

Ofcom成立后被賦予廣泛的職權，近乎涵蓋通信領域的所有業務，僅《2003年通信法》就有411條規制賦予其260多項職權，約為其前身的五個監管者職權總和的兩倍。

成立之初Ofcom的主要職權包括：一是接管ITC職權，負責對英國獨立電視臺（ITV）、第4頻道（Channel 4）以及信號發自英國的衛星電視、有線電視等進行監管；二是接管R Auth職權，負責對地方廣播電臺進行監管；三是接管RA職權，負責對非軍事無線電頻譜事務進行管理；四是接管BSC職權，負責確保電視內容的“品味與莊重”（Taste and Decency），并處理因廣播電視機構不公正的行為引發的投訴；五是接管Oftel職權，負責維護電信市場競爭秩序，維護消費者權益。

2011年10月起，Ofcom接管郵政通信委員會（Postal Services Commission，簡稱Postcomm）的職權，負責對郵政服務進行監管。2016年1月起，接管點播電視管理局（Authority for Television on Demand，簡稱ATVOD）的職權，負責對點播電視節目（On Demand Programme Services，簡稱ODPS）以及付費網絡視聽節目進行監管。2017年4月起，接管BBC信托基金（BBC Trust）的監管職權，負責對英國BBC進行外部監管。

至此，Ofcom在通信領域的監管職權進一步得到強化，各項監管職權總量超300項，囊括監督英國皇家郵政服務，監管寬帶、固定電話和移動電話等通信業務，監管廣播電視與點播服務節目內容，監管無繩電話、對講機、汽車遙控與遠程門鈴等無線電波業務，接受并處理通信領域的各類投訴，等等。Ofcom強調其主要職責為：將確保通信業務服務、廣播電視節目質量；確保節目內容公平、公正，不侵犯個人隱私；確保郵政業務全面覆蓋、價格合理；確保無線電頻譜得到合理利用；等等。

2.2 Ofcom的廣電領域監管職權：咨詢、處理節目投訴及頒發運營許可證

在廣播電視領域，Ofcom的主要監管職權可以簡單概括為咨詢（Consultations）、處理節目投訴（Programme Complaints）及頒發運營許可證（Licensing）三大部分。

（1）咨詢。咨詢是就相關政策草案廣泛征求業界和公眾的意見。Ofcom認為，咨詢所得的信息和證據是正確決策的有效保障，通常在其官網發布所需咨詢的文件并向公眾征求意見，如果所需征求意見的文件過于冗長復雜，則僅發布文件摘要，這個需要征求意見的文件意見稿也稱作“綠皮書”（green paper）。征求意見期間，有興趣的人士、公司或機構可以在10周內反饋意見，之后，Ofcom會再次通過官網發布全文，以及除機密文件外的全部反饋意見和建議，同時還會把所有意見和建議整理成一個正式文件，即“白皮書”（white paper），作為制訂政策的決策依據。

（2）處理節目投訴。處理節目投訴是Ofcom作為廣播電視機構的監管機構的重要職權，主要指處理公眾對廣播電視機構或節目的投訴。通常，Ofcom在接到投訴后會向涉案廣播電視機構索要節目副本，并根據廣播電視相關法律法規、行為準則等，判斷被投訴的機構或節目內容是否存在違規行為。針對投訴，Ofcom要求涉案廣播電視機構必須就投訴作出回應、配合調查，所提供的節目副本必須與此前播出的內容一致。值得注意的是，Ofcom允許涉案廣播電視機構在各個流程對公眾的投訴及Ofcom所作的初步判定等進行申訴。最后，Ofcom會根據實際情況對公眾投訴作出裁決或者“關閉”投訴。

（3）頒發運營許可證。頒發運營許可證是指負責通信信號（電磁波）的分配，并向廣播電視機構頒發運營許可證。Ofcom主要負責管理、監管、分配和許可在英國傳輸的電磁頻譜，向部分廣播電視機構、移動電話運營商、私人通信網絡運營商和無線設備運營商等電磁頻譜使用者頒發許可。其間，部分運營商只需要申請并支付許可費即可，但有的運營商需要經過招標等程序才可以獲得許可。當前，Ofcom頒發運營許可證的程序仍沿用舊有監管機構ITC的做法，這一程序未來是否會有改動仍待觀察。

此外，為適應數字時代要求，Ofcom還負責對“類似電視”的網絡視聽以及長期居“壟斷”地位的BBC等實施監管，確保規范經營，鼓勵并促進競爭（Thomas Gibbons，2005）。

2.3 Ofcom并非廣電通信的“萬能機構”

Ofcom也不是無所不能的“萬能機構”。其明確表示，不負責應該由法院外糾紛解決方式“非訴訟糾紛解決機制”（Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR）處理的用戶與通信服務商間的個人糾紛，不負責應該由電話付費服務管理局（Phone-paid Services Authority）監管的部分電話服務，不負責應該由廣告標準管理局（Advertising Standards Authority，簡稱ASA）監管的電視、廣播或互聯網廣告，不負責處理BBC國際廣播、執照費相關事務，不負責處理報紙、雜志、網絡留言，等等。

值得注意的是，由ASA監管的電視、廣播或互聯網廣告不歸Ofcom監管，但Ofcom對ASA監管職權以外的廣播電視廣告具有部分監管職權，并有權將部分職權委托其他機構承擔。在Ofcom成立前，ASA制訂并執行《英國非廣播電視類廣告和營銷行為準則》（the UK Code of Non-broadcast Advertising， Sales Promotion and Direct Marketing），監管報刊、電影、郵件等非廣播電視類廣告；IBA、ITC分別制訂并執行《IBA廣播廣告標準和實務行為準則》（the IBA Code of Advertising Standards and Practice）、《ITC廣告標準與實務行為準則》（the ITC Code of Advertising Standards and Practice），分別對廣播廣告、電視廣告進行監管。Ofcom成立后，接管了IBA和ITC制訂并執行廣告行為準則的職權，但暫時仍未與ASA實現機構合并，即Ofcom主要負責廣播電視廣告監管，而非廣播電視類廣告監管仍由ASA負責。同時，Ofcom于2004年與ASA建立共同監管伙伴關系，Ofcom下屬的廣播電視廣告實務委員會（Broadcast Committee of Advertising Practice，簡稱BCAP）負責修訂和執行《英國廣播電視廣告行為準則》（the UK Code of Broadcast Advertising），Ofcom還保留對上述準則進行重大修改的決定權；ASA負責廣播電視廣告內容標準的日常工作以及《英國廣播電視廣告行為準則》的執行工作，同時可以根據業務需要對廣播電視機構進行調查和仲裁，或將涉嫌違規的廣播電視機構移交Ofcom處置。此外，廣播電視廣告文案或樣片的審查工作仍由行業機構——廣播電視廣告許可中心（Broadcast Advertising Clearance Center，簡稱BACC）負責。

3 Ofcom機構改革的特點

Ofcom機構和職權不斷整合，昭示著英國廣電通信業向著交互方向發展，也標志著英國廣電通信業的依法監管趨向統一、走向成熟。其在機構改革中特點鮮明，主要包括以下方面：

3.1 構建跨領域、跨部門、跨層級的綜合監管體制機制

Ofcom是英國廣電通信業的“超級監管機構”，也是英國廣播電視領域最重要的獨立規制機構。成立前，Ofcom的前身都是政府職能部門，負責監管不同領域事務，但缺乏強有力的協調機制，導致對廣播電視的監管“政出多門”與監管空白同時存在。成立后，Ofcom把英國郵政通信、廣播電視、無線電頻譜等領域的規制權力集中起來，對整個廣電通信業實行一體化管理，避免了廣電通信業出現“政出多門、相互分割”的局面。如Ofcom成立前，ITC、BSC都在各自的節目準則中就“違反良好品味或違反莊重品味”規定的內容作出處罰；成立后，Ofcom將上述規制權力合二為一。Ofcom還把BBC除國際廣播、執照費外的相關事務納入監管范圍，整合了此前“公商分離”的監管模式，進一步強調行業整合（唐亞明和王凌潔，2007），但這一舉措也使政府可以就“內容要求”（content requirements）向Ofcom提出“引導”（guidance）（張莉和郭可兒，2019），引發人們對BBC作為公共廣播電視的獨立監管體系的擔憂。

Ofcom除設立風險與審計委員會、頻譜咨詢委員會、人民委員會、選舉委員會、內容委員會、政策和管理委員會外，還下設英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士咨詢委員會專門處理相關區域廣電通信業務，形成跨地區、跨領域綜合監管格局。

3.2 適當放松管制，鼓勵并促進市場化競爭

根據《2003年通信法》，Ofcom屬于“公事業”性質，是自主性公共體，具有法人資格。Ofcom在內部組織和機構運作上均采用類似公司治理的管理模式，享有高度自主權，工作人員亦不具備公務員身份，這也意味著英國政府無權干涉Ofcom對廣電通信業的監管工作（蘭俊，2015）。

《2003年通信法》同時規定，Ofcom享有高度的競爭政策的制定權，主要職責包括“促進競爭，以增進消費者在有關市場的利益”。一是促進廣電通信從業者與節目內容的競爭。當前，英國在向所有廣電通信機構頒發許可牌照時，協議均載有“公平、有效競爭”的條款，要求被許可方遵守Ofcom為確保公平、有效的競爭而制定的各種規制。二是促進廣電通信訂閱服務營銷推廣的競爭。如在英國廣播電視從模擬信號傳輸轉向數字信號傳輸的過程中，告知消費者可以經由各種平臺或數字零售服務商接收廣播服務，確保不損害訂閱營銷公平、有效的競爭。

放松管制、鼓勵市場化的目的就是讓市場更加充分地競爭。在這種鼓勵競爭的體制下，英國乃至全球的廣播電視機構、制作公司、通信服務商、郵政服務商甚至自由職業者共同構筑了一個“充分競爭、高度市場化”的英國廣電通信行業。Ofcom一系列的經濟和規制手段，一方面整頓了英國廣電通信業曾經出現的無序競爭，促進相關組織、機構合理競爭，提升自身影響力；另一方面，維護媒介的合法經營與合法權益，發揮其在監督政治權力、助推經濟發展等方面的作用。

3.3 重視用戶體驗，加強對廣電通信的制衡和約束

Ofcom將廣電通信領域的許可審批、頻率規劃、節目內容投訴等監管職權優化整合，管制既有放松也有收緊；同時，為適應時代需求，Ofcom不斷進行機構改革，強化對節目內容和廣告的監管，就相關政策草案廣泛征求業界和公眾意見，開辟專門的投訴建議版塊接收公眾投訴，系列舉措為廣電通信業持續發展帶來積極影響。自從2003年成立至2022年的20年間，Ofcom累計接到投訴超64萬人次，涉及案件13.7萬起①。累計公開判罰相關機構172次，其中廣播電視機構117次、通信機構40次、其他機構15次。而在所判罰的廣播電視機構中，廣播21次、電視96次。

2016年至2022年的六年間，Ofcom年平均接訴量及案件數分別為6.06萬人次、0.83萬起，相關指標整體呈現上升態勢。尤其是，2020年以來，Ofcom重點加強對廣播電視領域涉新冠肺炎疫情節目的內容監管，就假新聞問題對尼日利亞LoveWorld Limited等處以重金罰款。

4 對中國廣電通信領域監管的啟示

4.1 打破部門藩籬，走融合監管的道路

打通廣電、通信乃至郵政等部門間的藩籬，開展寬領域的跨部門監管合作，健全與廣電通信業融合發展相適應的監管機制，形成監管合力。按照“科學合理、權責一致，有統有分、有主有次，履職到位、流程通暢”的原則，聚焦廣電通信行業監管主責主業，通過優化機構設置和職能配置、建立監管部際聯席機制等方式，加強廣電通信等相關機構配合聯動，建立系統完備、科學規范、運行高效的協同監管、聯動執法體系，明確具體的部門或人員牽頭組織、牽頭協調和對外聯絡，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮，達到各司其職、相互配合、發揮合力效果。

4.2 探索“放松管制，加強監管”新路徑

伴隨Ofcom的成立與發展，英國廣電通信監管經歷了從嚴格管制到放松管制再到加強監管的改革，較好地適應了該國廣電通信融合發展的大趨勢，推動了相關行業融合發展。這種“嚴格管制—放松管制—加強監管”改革模式被應用于全球多個國家的多個行業領域，“放松管制，加強監管”也被廣泛認為是未來監管改革的方向和趨勢，為我國廣電通信監管改革提供了借鑒參考。加速完善廣電通信領域的立法與司法問責法制，正確處理好放松管制和加強監管的關系，強化事前把關預防、事中事后監管，在做好行業監管的情況下適當放松管制，嚴格執行公平競爭審查制度，鼓勵并促進廣電通信領域公平、有效的市場化競爭。

4.3 健全廣電通信監管公眾參與制度

公眾參與監督制度是維護廣電通信行業良性發展的有效方式之一。通過建立專家參與廣電通信行業監管制度、公眾對廣電通信案件提出公益訴訟制度等方式，激勵公眾深度參與廣電通信行業監管，對公眾投訴的廣電通信機構、監管部門存在的問題做到有投訴必有反饋，對被舉報的涉嫌違法違規的機構、行為、節目等做到依法依規處理。這種公眾參與監管制度不僅能夠補齊監管短板，有效提高廣電通信監管機構決策的法制化、科學化、民主化和透明化，避免監管失靈，而且能夠有效防止廣電通信行業出現違法違規行為，從源頭上預防和減少涉廣電通信投訴問題。

參考文獻：

［1］ 仇東方.英國媒體的新聞價值觀：以“9·11”報道為例［M］.北京：中國國際廣播出版社，2006：141.

［2］ SMITH P. The politics of UK television policy： the making of Ofcom［J］. Media， Culture amp; Society，2006，28（6）：929-940.

［3］ GIBBONS T. Competition policy and regulatory style： issues for OFCOM［J］. Info，2005，7（5）：42-51.

［4］ 唐亞明，王凌潔.英國傳媒體制［M］. 廣州：南方日報出版社，2007：145.

［5］ 張莉，郭可兒.公共廣播電視面臨的新挑戰：從BBC2017年憲章改革談起［J］.新聞界，2019（2）：84-94.

［6］ 蘭俊.從英國電視法與Ofcom探中國傳媒管制體制［J］.今傳媒，2015，23（3）：35-37.

作者簡介：高徽（1988—），男，江蘇泰州人，碩士研究生，主要研究方向：廣播電視、國際傳播、公共管理；張琳（1992—），女，北京懷柔人，碩士研究生，主要研究方向：公共政策、公共管理。