淺析政策性農業保險制度的法治化完善

〔摘要〕 政策性農業保險作為政府組織實施的一種農業保險保費補貼政策，經過多年試點運行，得到了很大的發展。但與“全面推進國家各方面工作法治化”的戰略要求相比，政策性農業保險制度法治化仍存在不足，主要表現為立法的規范性有待提升、地方政府行使保費補貼職責的權力邊界模糊、針對保費補貼行政行為的監管制度有待健全、保費補貼的法治化水平不高等。為此，應通過增強政策性農業保險立法的規范性、明晰地方政府開展保費補貼的職責邊界、健全針對保費補貼行政行為的監管制度、推進保費補貼法治建設等路徑，促進政策性農業保險制度的法治化完善。

〔關鍵詞〕 政策性農業保險制度；法治化；立法；監管制度；保費補貼制度

〔中圖分類號〕D922.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）04-0096-07

黨的二十大報告指出，要“完善農業支持保護制度，健全農村金融服務體系”〔1〕。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“優化農業補貼政策體系，發展多層次農業保險”〔2〕。具有外部性特征的農業保險不能單純依靠商業運作和市場調節，而是需要相關政策的扶持。政策性農業保險即在保險市場化基礎上，以政府補貼保費等方式扶持農業生產、分散經營風險、推動農業保險市場發展，其作為政府組織實施的一種農業保險保費補貼政策，已逐漸成為保障我國農業增效、實現農民增收、促進農村發展的重要政策工具，并成為我國農業保險制度的重要組成部分。

開辦政策性農業保險的設想可以追溯到20世紀90年代〔3〕，當時的理論界與實務界建議成立農業政策性保險公司〔4〕。2002年修訂后的《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）明確規定，“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度”，這成為政策性農業保險的重要法律依據〔5〕。從2004年起，原中國保監會在部分省區以地方財政提供保費補貼等形式，開展保險試點〔6〕。2006年《國務院關于保險業改革發展的若干意見》就政策性農業保險作出專門要求〔7〕。2007年財政部開始實施農業保險保費補貼政策，從中央財政撥付10億元，在六個省區開展政策性農業保險保費補貼試點〔8〕。此后，政策性農業保險的保費補貼范圍和規模不斷拓展。2022年到2024年，中央財政下達到全國各省的農業保險保費補貼預算指標分別為434億元、478億元、562億元，可知近幾年農業保險保費補貼每年按10%以上的速度在增長〔9〕。政策性農業保險制度自實施以來，取得了穩生產、保收入、活市場等諸多實際成效，但同時也存在政策色彩濃厚、法治化水平不高的問題。政策性農業保險未實現專門立法，監管規范和財政補貼制度尚存在完善空間，一定程度上影響了政策性農業保險制度的實質公平。

對于政策性農業保險，學界更多地從經濟學、保險學視角出發，對財政補貼比例、補貼險種、補貼的績效評價等方面展開定量研究，對政策性農業保險制度有關法律問題的研究則相對不足。按照《決定》“全面推進國家各方面工作法治化”的戰略要求，并基于制度經濟學、法律經濟學的研究思路，筆者將政策性農業保險制度的法治化聚焦在法律規范、監管制度、保費補貼制度三個方面，希望通過梳理和分析我國政策性農業保險制度的規范現狀、法治化不足，為提升其法治化水平提供一些粗淺的政策建議。

一、政策性農業保險制度的規范現狀

（一）立法雛形初步呈現

我國政策性農業保險制度已呈現立法雛形，形成了“中央立法、地方細化”的總體格局。中央層面的立法如2002年修訂的《農業法》，該法首次以法律形式提及“政策性農業保險制度”，第46條第2款規定：“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。”這一規定表明，政策性農業保險制度是一個需要在實踐中逐步建立和完善的制度，農業保險活動可以由互助合作保險組織或商業性保險公司承擔。但是該法沒有進一步就政策性農業保險制度的法律性質作進一步說明。此外，中央層面制定了指導類規范性文件，如2019年財政部、農業農村部、銀保監會、林草局聯合印發了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），該意見首次明確了農業保險的政策性屬性，同時明確提出“推進政策性農業保險改革試點”〔10〕。2023年《中華人民共和國糧食安全保障法》強調了政策性農業保險制度的法律地位，其第6條規定：“國家完善政策性農業保險制度，鼓勵開展商業性保險業務。”〔11〕行政法規方面，2012年國務院制定的《農業保險條例》相對細化了政策性農業保險制度的關鍵細節，尤其對保費補貼的取得和使用作了詳細規定。根據該條例第7條和第23條，農民或者農業生產經營組織投保的農業保險標的屬于財政給予保險費補貼范圍的，由財政部門按照規定給予保險費補貼，具體辦法由國務院財政部門同國務院農業、林業主管部門和保險監督管理機構制定；禁止以任何方式騙取農業保險的保險費補貼〔12〕。部門規章方面，作為對《農業保險條例》第7條的落實，2016年12月19日財政部頒布了《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》（以下簡稱《補貼管理辦法》）〔13〕。2020年財政部印發了《關于加強政策性農業保險承保機構遴選管理工作的通知》，要求建立有進有出的政策性農業保險承保機構動態管理機制〔14〕。2021年12月31日財政部修訂印發了《補貼管理辦法》，進一步明確了中央財政承擔保費補貼比例的設置及計算方法〔15〕。可見，中央立法及政策性文件為政策性農業保險制度提供了基本的規范依據，卻沒有專門上位法對政策性農業保險的法律內涵進行清晰界定。

地方層面，各地一般通過實施細則、辦法、通知等形式來進一步落實中央政策。實踐中，我國農業保險補貼遵循“省級財政負總責、省級以下財政各負其責”〔15〕的思路，地方需要在財政補貼的范圍、額度、比例以及具體實施方案等方面有一定的自主空間。在地方規范層面，規范各級政府保費補貼行為的立法性文件多以地方政府規章或規章以下的規范性文件的形式呈現。在省級政府層面，諸如《浙江省實施〈農業保險條例〉辦法》《黑龍江省農業保險保費補貼管理實施細則》《山東省政策性農業保險承保機構遴選工作方案》《貴州省2024—2026年政策性農業保險工作實施方案》等文件，有的屬于地方政府規章，有的則由政府財政部門以規范性文件的形式制發。一些地級市也細化了中央和省級政府的政策要求，制發了諸如《青島市政策性農業保險實施方案（2024—2026年）》《寧波市農業保險財政保費補貼資金管理辦法》《大連市政策性農業保險創新類險種認定指南（試行）》《哈爾濱市財政局關于下達2024年度中央財政農業保險保費補貼預算指標的通知》等規范性文件。可見，各地政府在制定保費補貼方案時，考慮到地方財力狀況和地方農業產業特色的發展現實，在不違背上位法基本精神的前提下，出臺的農業保險保費補貼文件的側重和針對性有所不同，這也在一定程度上反映出地方文件的政策性較強而穩定性相對較弱。

（二）行政監管制度相對完善

政策性農業保險的監管對象大致包含兩類：一是行政機關，包括地方各級政府及其財政部門有關負責人員；二是承保機構。針對前者的監管規則，目前來看尚有待健全，筆者后續將具體分析并提出完善建議，在此先不作展開。針對后者，我國已形成了主要包括監管主體、監管內容、法律責任三方面的相對完善的行政監管制度。第一，監管主體。主要包括財政部、財政部各地監管局、地方財政局。財政部的行政監管職責，主要體現為針對違法違規使用保費補貼資金的承保機構，可依法實施行政處罰等監管措施；財政部各地監管局也負有相應的行政監管責任；地方財政部門負有監督管理轄區內承保機構農業保險經營活動的職責。第二，監管內容。《補貼管理辦法》是政策性農業保險行政監管制度建設的重要文件。首先，其規定了財政部的監督檢查職責，如第44條第一款規定，“財政部將適時對農業保險保費補貼工作進行監督檢查”。其次，其規定了財政部各地監管局的審核職責，如《補貼管理辦法》第19條要求，“監管局重點審核但不限于上年度中央財政補貼資金是否按規定用途使用、承保機構是否按照本辦法規定報送保單級數據、市縣各級財政保費補貼是否到位、承保機構是否收取農戶保費以及承保理賠公示等情況”。再次，其規定了地方各級財政部門的監管職責，如第44條第二款規定，“地方各級財政部門應當建立健全農業保險保費補貼資金執行情況動態監控機制”。第三，法律責任。《補貼管理辦法》第46條第1款規定，對騙取保費補貼資金的承保機構，“財政部及監管局將責令其改正并追回相應保費補貼資金”，“監管局可向財政部提出暫停補貼資金的建議；情節嚴重的，依法依規予以處罰”。從這三方面來看，當前針對承保機構的行政監管制度已相對完善，能夠起到防范和制裁公共財政資金被承保機構不當套取或非法使用的法律約束作用。

（三）保費補貼制度初步形成

自1994年分稅制改革以來，在中央財權增長、地方積極性釋放的同時，也衍生出央地政府權責利不對等的問題〔16〕。在此背景下，政策性農業保險制度的開展，受到央地之間財權和支出能力的拘束。由于政策性農業保險的保費補貼遵循“下級政府先繳足補貼、上級政府再落實補貼”的順序，有些地方政府的財力并不足以支撐開展本地區農業保險財政補貼工作〔17〕。為緩解經濟欠發達地區的保費補貼壓力，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》強調，要以轉移支付的形式增強財力薄弱地區尤其是老少邊窮地區的財力〔18〕。《指導意見》第17條指出：“中央財政農業保險保費補貼應重點支持糧食生產功能區和重要農產品生產保護區以及深度貧困區。”《中華人民共和國糧食安全保障法》第28條明確規定，國家完善對產糧大縣的財政轉移支付制度，建立健全對產糧大縣的利益補償機制。從《補貼管理辦法》第7條可以看出，中西部地區和東北地區獲得的中央財政保費補貼明顯高于東部地區，《補貼管理辦法》第8條還規定，中央額外以獎補資金的方式鼓勵引導各地自主探索適應地方農業發展特色的險種。由此可見，政策性農業保險的保費補貼制度注重發揮中央轉移支付資金調節省際財政差距、彌合欠發達地區財政資金缺口的扶持作用，同時，起到了引導地方保費補貼投入、激發地方農業保險業務創新實踐積極性的重要作用。

二、政策性農業保險制度法治化存在的不足

（一）政策性農業保險立法的規范性有待提升

未明確農業保險的性質是我國農業保險立法尚不完善的一個主要癥結〔19〕。對于政策性農業保險究竟是金融商業產品還是特殊政策工具，目前尚未形成統一共識。有學者從商業性出發，認為“農業保險首先是保險”〔20〕；性質中立支持者則認為我國實際上從立法方面確立了農業保險的經營模式是“政府扶持下的商業化模式”〔21〕；還有學者認為政策性農業保險“實際上是使用保險‘外殼’的財政政策工具”〔22〕。由于對農業保險性質認識的分歧，導致我國政策性農業保險仍未能實現單獨立法。

作為一種極為重要的保險類型，《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）并未對農業保險作出直接規定，而是在“附則”章中作出概括性授權：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定。”〔23〕該規定自1995年《保險法》頒布之初便已存在，至今除修改了一個標點外，文字內容未作任何修改。在《保險法》的歷次修改或審議情況說明中，也很少有針對農業保險的專門敘述。《農業法》則僅以“農業保險必須自愿加入，任何人不得強制”一筆帶過〔5〕，對于政策性農業保險的法律性質，難以從現有法條中發現或推導得出。

有關政策性農業保險的法律性質，財政部有關負責人就推進落實2019年《指導意見》答記者問時明確指出，此次《指導意見》賦予了農業保險明確的政策目標，要求其承擔一定的政策職能〔24〕。筆者認為，農業保險的政策性決定了此類保險產品的經營目的、經營方式、法律關系相較一般保險產品存在本質不同，這或許意味著，農業保險與一般的商業保險既有交叉，又有本質上的區別，因此未來需要由更為專門和具體的立法加以規范。

（二）地方政府行使保費補貼職責的權力邊界模糊

有些地方領導在政策性農業保險試點推進過程中，對其職權行使的程度和界限產生了不同理解，在具體實踐中不同程度地存在“越位”和“缺位”現象。“越位”主要體現為對于政令的執行存在“變通處理”，如有些地方領導不適當地干預保險產品定價、擅自截留或挪用保費補貼款，或通過強行要求保險公司降價甚至退回保險費、對縣域招標收取“公關費”、截留挪用上級財政補貼〔25〕等不合規方式來獲取中央財政補貼。有些地方領導有意曲解農業保險保費補貼政策“政策性強”的特點，把行政權力之手肆意伸進保險經營領域〔26〕。“缺位”主要體現為有些地方領導認為政府在農業保險發展中的使命僅是負責保費補貼資金的撥付，撥付指標到位即萬事大吉，而忽視考核保費補貼績效、審核資金賠付等事務。為扭轉上述“越位”“缺位”現象，有必要通過成熟的政策性農業保險保費補貼規范清晰界定地方政府在農業保險經營活動中的職責范圍與權力邊界，明確責任后果，確保行政活動過程和結果合法合規、于法有據。

（三）針對保費補貼行政行為的監管制度有待健全

如上文所述，在農業保險保費補貼過程中，針對行政機關的監管制度有待健全，主要表現為監管規范尚不完善、監管主體有待整合兩個方面。

監管規范方面，2012年《農業保險條例》對縣級以上地方人民政府推進農業保險事務的職責界定并未明確，僅通過第5條、第6條籠統規定了其統一領導、組織、協調的職責，以及有關部門按照本級政府規定的職責推進工作，這給予了地方政府及其有關部門較大的行政活動空間〔12〕。2019年《指導意見》雖然對地方政府管理農業保險實務的行政職權與活動邊界進行了一定程度的限制，如明確基層政府“不參與具體經營，只負責協助辦理”〔10〕，頗有限權的意味，但是有關內容并未納入實施細則，也就未得到明確和進一步落實，法律約束力不強。2022年修訂后的《補貼管理辦法》第19條規定：“地方財政部門及有關單位對報送材料的真實性負責，在此基礎上監管局履行審核職能。”該條文規定了地方財政部門的自我監管責任以及監管局對地方財政部門的監管職能，然而對于地方官員可能存在的違規行為始終缺乏針對性的罰則，對于干預農業保險經營等違法違規行為應該如何處罰問責，現行的政策性農業保險保費補貼法律規范中普遍沒有涉及針對性的法律后果，《補貼管理辦法》僅籠統規定為，“存在違反本辦法規定以及濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀行為的，依法追究相應責任；涉嫌犯罪的，依法移送有關機關處理”。

監管主體方面，農險辦、審計局、財政部各地監管局、地方人大等機關、部門的監管職能存在交叉重合，無法做到監管意志統一，在監管實施過程中容易出現不同機關、部門互相推諉的現象，監管效率會受到影響。政策性農業保險涉及氣象、財政、農業、監管等多部門，現有機構設置無法實現跨部門協調與組織整合的管理目的。

（四）政策性農業保險保費補貼的法治化水平不高

政策性農業保險保費補貼的法治化標準，體現在保費補貼規范的法定化和央地財政責任劃分兩個方面。當前，這兩個方面均存在一定程度的不足，阻礙了保費補貼法治化水平的提升。

就保費補貼規范的法定化而言，政策性農業保險保費補貼多體現在中央政策文件、部門規章以及其他行政規范性文件中。例如，在2022年修訂后的《補貼管理辦法》中，中央財政加強了對中西部地區保費補貼的力度。2024年中央一號文件強調，中央將對產糧大縣持續加大財政扶持力度〔27〕。這些政策性文件盡管起到了兼顧地方差異化財政負擔能力的效果，但是現有的轉移支付優惠規范尚未以強有力的法律約束加以落實，也并未輔之以精細化的立法條文助推貫徹實施。我國針對欠發達糧食產出地區的保費補貼優惠辦法的法律位階相對較低，仍屬于授權立法的范疇，有益的制度成果尚未實現真正意義上的法定化，約束力有限。此外，現有中央財政獎補資金的細則辦法、地方財政的有關獎補措施、獎補資金調撥的具體規范仍停留在政策性條文當中，尚未上升至正式的法律規范。

就央地財政責任劃分而言，一方面，我國現階段對糧食主產區的利益補償規范主要以“中央政府主導下單一渠道的反哺型補償”〔28〕為主，中央承擔了農業保險保費補貼的一定比例，但補貼力度不足以涵蓋所有涉農險種，仍有提升的空間。另一方面，基于中央財政與中央政策注意力的有限性，僅依靠中央財政保費補貼的縱向轉移支付似乎不夠，現有優惠規范有待充實，需采取除縱向轉移支付之外的其他財政舉措，如開展“橫向省際政府合作模式”的補貼試點，并將有益經驗盡可能轉化為成熟的立法規范，且加以鞏固和保障。黨的二十屆三中全會指出，要“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”〔2〕。農業保險保費補貼是中央和地方財政共同承擔的一項事權〔29〕，要實現農業保險保費補貼政策的可持續發展，既要適當提高中央財政的保費補貼比例、緩解地方財政保費補貼支出壓力，又要拓展地方財源、激發地方財政投入農業保險事務的積極性。

三、政策性農業保險制度的法治化路徑

（一）增強政策性農業保險立法的規范性

首先，應對政策性農業保險的法律性質在中央層面予以界定。筆者認為，政策性農業保險兼具商業性和行政性。商業性體現為，政府保費補貼下的農業保險合同并非行政協議，政府僅通過保費補貼間接提高農戶的購買能力，實質仍是投保農戶與承保機構訂立的商事合同，從險種的設計、費率的厘定到理賠的核準，均由農業保險經營企業掌握主動權，政府只起協調作用。行政性體現為，這一授益性保費補貼政策具有維護國家糧食安全、促進農業現代化進程等一系列政策目標〔30〕，政府要充分尊重農業保險經營運作的市場規律，合理發揮政府保費補貼的政策引導作用。具體而言，就是政府在依法開展財政補貼活動的過程中要“嚴格遵循輔助原則和比例原則”〔19〕，明晰地方政府開展保費補貼工作的職責邊界，未來的政策性農業保險立法亦要明確政府與承保機構之間的權利義務關系，確保政府行使相關職權于法有據。

其次，在具備清晰的上位法指引的基礎上，應進一步加強具有保費補貼性質的農業保險規范性文件的合法性審查，對于不適宜當地農業發展、無端加重轄區承保機構經營壓力的規范性文件，應定期開展實質審查與清理工作，朝著“緊跟當地農業保險發展需要，不同階段、不同地區的實施細則有所差異”〔31〕的精細化立法方向發展，避免越權立法、重復立法、盲目立法。

（二）明晰地方政府開展保費補貼的職責邊界

針對地方政府在開展保費補貼工作中的“缺位”問題，應充分發揮地方政府在管理保費補貼資金、提升資金使用效率等方面的能動作用。例如，針對保費補貼資金的具體用途，地方政府應根據實際情況自行決定是用于獎補當地創新農業保險的承保機構，還是作為大災風險準備金儲備。再如，可探索建立一套針對地方政府的保費補貼績效評價機制，以地方政府提供的農業保險公共服務質量為考核標準，引導地方政府重視保費補貼資金的實際使用效率，而不是簡單以資金撥付、完成行政任務為最終目的。另外，健全基層群眾自治機制也會為地方政府做好保費補貼工作提供幫助，地方政府在開展有關業務時，應充分發揮農村基層組織協調農戶投保、加強政策宣傳等輔助行政的作用。

針對地方政府在開展保費補貼工作中的“越位”問題，要對其制定權責清單，明確地方政府可以協調、指導哪些、哪類農業保險經營事務，需要遵循何種程序，依據何種規定。通過細化政府行使有關職權的邊界和范圍，確保政府行使職權有法可依、于法有據。若政府官員違反保費補貼支出實體法規范發放保費補貼，基于對承保機構和投保農戶信賴利益的保護，有關責任部門應當依法承擔行政賠償或國家賠償責任〔32〕。

（三）健全針對保費補貼行政行為的監管制度

健全政策性農業保險保費補貼監管制度，需要明確其監管對象包括政府和承保機構兩類。當前，針對承保機構的行政監管制度相對完善，因此接下來側重點應放在探索健全對政府有關保費撥付、分配、下放、管理等行政行為的監管制度上。其一，財政部要發揮保費補貼行政行為的監管主體作用，在中央層面明確監管目標，將政府主體納入監管范圍，明確違法責任后果。其二，對涉嫌嚴重違規套取保費補貼資金的政府官員，要依據《中華人民共和國公務員法》《行政機關公務員處分條例》等作相應懲戒；對涉及挪用國家保費補貼資金、涉腐涉貪的特殊案件，要依法移送紀檢監察機關處理。其三，要改變地方“多頭監管”的局面，以地方監管局牽頭，建立專門的農業保險監管機構，整合監管合力。其四，要充分發揮全國人民代表大會及其常務委員會監管國家財政支農投入的核心主體作用〔33〕111；充分發揮全國人大預算工作委員會對保費補貼資金的審批和監管職能〔34〕。關于保費補貼的具體險種、補貼額度等具體事宜，應積極發揮全國人大代表建言獻策的作用。其五，要健全政務公開和村務監督制度，讓投保農戶真正了解資金使用目的、使用情況。對于保費補貼資金具體發放過程中存在的行政爭議，要構建完備的行政救濟體系，發揮法律調解等基層治理手段的作用，助推實質性行政爭議化解。

（四）推進政策性農業保險保費補貼法治建設

推進政策性農業保險保費補貼法治建設，可從保費補貼規范法定化和保費補貼支出責任劃分兩個方面著手。

要實現保費補貼規范的法定化，需充分發揮立法權對行政權的規范功能。在政策性農業保險制度實施前期，有關保費補貼規范呈現出政策性、靈活性強而規范性、約束力弱的特點。如今處于政策性農業保險制度發展的中后期，已積累了諸多試點經驗，對于經前期實踐檢驗成熟有效的保費補貼制度，可將過去以部門規章形式規定的如《補貼管理辦法》中的“加強中央對中西部地區的保費補貼資金支持”“對保費補貼資金使用效率較高的地區實行額外的獎補措施”等內容以立法專章形式予以確定，并將預算編制、審批執行、績效評價等具體規范形成完整的法律表達，以進一步提高保費補貼規范的法定化水平。

要做好保費補貼支出責任的合理劃分，可從保費補貼縱向轉移支付、保費補貼橫向轉移支付、保費補貼資金的市場化運作三個方面展開討論。一是縱向轉移支付。縱向轉移支付又可分為“中央對省的轉移支付”和“省對市的轉移支付”兩條路徑。關于“中央對省的轉移支付”路徑，從補貼順序來看，為緩解省級農業保險保費補貼壓力，對財政欠發達省份，可適當調整“省級財政先行墊繳補貼，中央財政兜底補齊”的補貼順序，改由中央財政先補齊，省級財政后落實資金。從補貼額度來看，中央應適當提高保費補貼比例，以此緩解省級財政壓力，此舉也是貫徹落實二十屆三中全會“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”要求的體現。關于“省對市的轉移支付”路徑，2022年印發的《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》要求，上級財政要根據承擔的支出責任足額安排共同財政事權轉移支付，避免讓下級財政被動承擔“兜底”責任。為此，應鼓勵省級政府結合自身實際，根據縣（市、區）財政的現實狀況，適當調高財政特別困難的縣（市、區）的保費補貼比例。二是橫向轉移支付，即“省對省的轉移支付”。具體而言，可制定農業保險保費補貼資金的省際調劑試點法規范，引導各省涉農專項補貼資金部門之間對富余資金的調劑使用，以彌合不同省份間存在的客觀財政差距，推動保費補貼資金的合理有效配置。三是保費補貼資金的市場化運作。政策性農業保險雖由國家財政支持，但并不意味著拋棄市場手段。為進一步充實保費補貼資金池，可參照鄉村振興基金的運作模式或養老金入市的做法，嘗試將保費補貼這一涉農財政資金引入市場外部機制，實現政府“輸血”與市場“造血”的結合，以推動涉農財政資金存量與增量的協同增長。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2022-10-26（01）.

〔2〕中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定〔N〕.人民日報，2024-07-22（01）.

〔3〕陳秀生，鐘四清.農業政策性保險業務改革泛議〔J〕.金融研究，1995（10）：53-54.

〔4〕張忠法.關于成立農業政策性保險公司的建議〔J〕.經濟研究參考，1997（02）：32-34.

〔5〕中華人民共和國農業法〔EB/OL〕.http：//www.moa.gov.cn/gk/zcfg/fl/200601/t20060123_541188.htm.

〔6〕中央一號文件連續4年對政策性農業保險提出要求〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/jrzg/2007-01/31/content_514180.htm.

〔7〕國務院關于保險業改革發展的若干意見〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_352209.

htm.

〔8〕中央財政農業保險保費補貼試點“敲定”六個省區〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/jrzg/2007-04/14/content_582969.htm.

〔9〕多項舉措確保農業保險政策落實落地〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/xinwen/jdzc/202405/content_6955043.htm.

〔10〕關于加快農業保險高質量發展的指導意見〔EB/OL〕.http：//www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg201901/wg201909/202005/t20200507_3509097.htm.

〔11〕中華人民共和國糧食安全保障法〔EB/OL〕.https：//

www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6923387.htm.

〔12〕農業保險條例〔EB/OL〕.https：//flk.npc.gov.cn/detail2.html？ZmY4MDgwODE2ZjNjYmIzYzAxNmY0MTE4NWYzNTE2ZGE.

〔13〕財政部關于印發《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》的通知〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5217756.htm.

〔14〕關于加強政策性農業保險承保機構遴選管理工作的通知〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-01/14/content_5579822.htm.

〔15〕財政部關于印發《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》（修訂）的通知〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5683856.htm.

〔16〕呂 煒，周佳音.中國稅制改革的邏輯——兼論新一輪稅制改革方向設計〔J〕.經濟社會體制比較，2021（05）：20-28.

〔17〕庹國柱.略論農業保險的財政補貼〔J〕.經濟與管理研究，2011（04）：80-85.

〔18〕國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

〔19〕李媛媛.我國農業保險立法模式重構困境及其突破路徑〔J〕.法商研究，2017（02）：45-54.

〔20〕周縣華.農業保險首先是保險〔J〕.中國金融，2013（05）：21-23.

〔21〕談我國農業保險條例的幾個特征〔EB/OL〕.http：//www.xjbxw.org.cn/Article_Show.asp？ArticleID=12866.

〔22〕庹國柱，馮文麗.對“政策性農業保險”的再考察〔J〕.保險研究，2024（05）：3-11.

〔23〕中華人民共和國保險法〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/12/content_31195_10.htm.

〔24〕財政部.服務農業現代化和鄉村振興 加快推動農業保險高質量發展——財政部有關負責人就推進落實《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》答記者問〔EB/OL〕.https：//czj.wulanchabu.gov.cn/zcjd/977507.html.

〔25〕庹國柱.論地方政府在農業保險中的職責和權力〔J〕.農村金融研究，2021（03）：12-17.

〔26〕何小偉，庹國柱，李文中.政府干預、尋租競爭與農業保險的市場運作——基于江蘇省淮安市的調查〔J〕.保險研究，2014（08）：36-41.

〔27〕中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/gongbao/2024/issue_11186/

202402/content_6934551.html.

〔28〕孫中葉，楊傳宇，李 治.健全我國糧食主產區利益補償機制的新思路〔J〕.農業經濟與管理，2024（01）：1-11.

〔29〕何小偉，庹國柱，謝遠濤.農業保險保費補貼的央地責任分擔：基于區域公平的視角〔J〕.保險研究，2019（04）：3-14.

〔30〕庹國柱，張 峭.論我國農業保險的政策目標〔J〕.保險研究，2018（07）：7-15.

〔31〕張長利.農業保險法立法內容研究綜述〔J〕.金融理論與實踐，2009（06）：103-109.

〔32〕姚子健.論財政補貼制度規范運行的三個立法層次〔J〕.地方財政研究，2022（03）：35-45.

〔33〕胡 偉.中國財政支持農業投入法律監管研究〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2022.

〔34〕建設法治政府需要重視授益行政行為的法律保留機制〔EB/OL〕.http：//www.legaldaily.com.cn/fxjy/content/2022-02/28/content_8677344.htm.

責任編輯 梁華林