公立醫院工程建設項目審計方法與思考

公立醫院是我國醫療服務體系的主體，為持續改善基本醫療衛生服務可及性、防控新冠肺炎等重大疫情、保障人民群眾生命安全和身體健康發揮了重要作用。2021年《國務院辦公廳關于推動公立醫院高質量發展的意見》提出，要加快優質醫療資源擴容和區域均衡布局，加快實現縣辦中醫醫療機構全覆蓋，加快推進傳染病、創傷、重大公共衛生事件等專業類別的國家醫療中心、區域醫療中心和省級醫療中心、省級區域醫療中心設置建設等一系列舉措，公立醫院工程建設項目體量大幅增加。在近年審計中發現，公立醫院在工程建設項目管理中存在基本建設程序履行不到位、工程招投標不規范、建設資金籌集管理使用不到位等諸多問題，不僅影響建筑行業平穩健康發展，也制約了醫療衛生服務質量提升。

一、存在問題

1.基本建設程序履行不到位

一是公立醫院建設項目先開工建設后辦理有關手續，尤其對限額以下的工程建設項目管理更加松懈，主要表現在未履行施工圖審查、財政預算評審、財政結算審查，未辦理施工許可、工程質量（安全）監督手續等。二是公立醫院建設項目在未通過規劃、人防、消防等專項驗收和竣工驗收的情況下就投入使用的情況較為普遍，給廣大醫療職工和患者帶來安全隱患，重則危及人民群眾財產和生命安全。三是有些醫院建設項目早已完工且交付使用，但一直未辦理竣工決算，或者建設項目直接以工程結算審核金額作為總投資額計入固定資產管理，工程項目的設計、勘察、征地拆遷等前期費用、建設期貸款利息、建設單位管理費等均未記入工程總投資額，導致資產價值不完整。如果資產出售，評估時不會考慮未記入資產的價值，將導致國有資產流失。

2.工程招標投標不規范

一是將應招標項目化整為零，規避公開招標。一些公立醫院將400萬以上應公開招標的項目拆分為多個限額以下的單項工程，采用邀請招標或其他非公開招標方式進行發包，從而規避公開招標。二是工程項目先定后招，明招暗定。有些公立醫院在未進行招標投標情況下，提前指定施工單位進場開工建設，而后期補辦招標投標手續。三是設置不合理條件排斥投標人或潛在投標人。一些公立醫院在重大建設項目招標文件中“量身定制”評分標準，通過在資格審查或招標文件內以特定行政區域或者特定行業的業績、獲取獎項作為加分條件，設定與招標項目的具體特點和實際需要不相適應的資格、技術、商務條件，以達到排斥投標人或潛在投標人的目的，使得招標競爭不充分，破壞了營商環境。

3.建設資金籌集管理使用不到位

一是項目建設資金籌集方面。有的醫院為了爭取更多的上級補助和專項資金，存在將建設項目報大建小，醫院自籌資金落實不到位，甚至通過包裝項目多頭申報騙取補助資金。二是項目建設資金使用方面。有些醫院對建設資金缺乏有效監管，導致存在浪費、擠占挪用、滯留專項資金等現象。有些醫院存在未按規定繳納農民工工資保障金、拖欠中小施工企業賬款的情況。三是造價控制管理方面。有些工程預算評審報告未按圖紙內容編制，存在高套定額或清單描述與實際套用定額子目內容不一致，導致綜合單價虛高，預算金額增加。有些工程結算審核報告未按實計量、計量依據不充分等，導致結算審核金額不實。

二、審計方法

1.基本建設程序方面的審計方法

工程建設項目基本建設程序涉及用地、規劃、施工許可、環評、水保、財評、竣工驗收等諸多環節。首先，審計人員需要熟悉工程建設基本流程，掌握有關法律法規，包括國家以及地方各級層面的規章制度。與被審計單位交流了解醫院建設項目總體情況，掌握建設項目數量、建設地址、建設規模、總投資額等內容。其次，審計人員應根據初步掌握的情況，編制工程建設項目總體情況表、工程建設項目基本建設程序情況表，工程建設項目總體情況表包含工程名稱、在線審批項目統一代碼、項目地址、建設狀態、總投資額、建設主要內容、立項批復時間、開工時間、完工時間等內容，工程建設項目基本建設程序情況表則主要圍繞工程基本建設程序各個環節，掌握各環節實施情況和具體時間，通過比對各環節時間前后關系，審核是否存在未批先建、未驗收投入使用、完工交付使用但不辦理竣工決算等情況；通過“基本建設程序一張表”還能夠直觀、快速地鎖定未執行到位的建設程序，批量核實取證，大大提高了審計效率。

2.招標投標方面的審計方法

設計填報工程建設項目招標投標情況明細表，內容包含工程名稱、招標方式、招標模式（施工、EPC、PPP）、招標代理機構、招標前期設計深度、開標時間、評標辦法、有效投標單位數量、是否曾經流標、概算總投資、招標控制價、價格模式（清單招標、費率招標、總價合同）、中標金額等，分析篩選有效投標單位數量特別少、曾經流標、限額以下且建設內容相似的建設項目作為重點抽查對象，獲取建設項目有關會議記錄、招投標備案資料、合同協議書、設計圖紙、監理日志、財務付款臺賬等資料。詳細審查招標文件評標辦法是否存在以特定行政區域或者特定行業業績、獲取獎項作為加分條件，設定與招標項目的具體特點和實際需要不相適應的資格、技術、商務條件，以排斥潛在投標人的情況，EPC項目還要關注招標前設計深度，招標時是否公開設計成果文件、是否預留給投標單位編制設計文件的合理時間；詳細審查限額以下且建設內容相似的建設項目，調閱項目審批資料、招標投標資料、施工圖紙，結合建設地點、建設內容、施工時間等信息綜合分析研判施工整體性和必要性，判斷是否存在應招標項目化整為零，規避公開招標的情況；查閱建設項目有關會議記錄、監理日志、財務付款臺賬等資料，核實項目實際開工時間，比對項目招標時間，判斷是否存在先進場施工后補辦招標投資手續情況。

3.建設資金籌集和管理使用方面的審計方法

全面掌握醫院各建設項目的資金來源明細，包括立項資金來源、實際資金來源、資金到賬金額及時間，比對立項資金來源和實際資金來源，查找差距，判斷醫院自籌資金是否落實到位。獲取項目資金申報文件、項目資金批復文件，比對資金申報項目與實際批復的可行性研究報告中有關總投資、建設內容，關注是否存在報大建小、多頭申報補助資金的情況。設計編制工程建設項目資金使用明細表，內容包含項目名稱、憑證號、付款賬戶信息、支付金額、使用資金性質、付款內容、收款單位名稱、收款賬戶信息、對應的合同名稱及編號、合同對方單位名稱、合同金額等，重點篩查付款內容，判斷是否存在擠占挪用專項資金的現象。比對建設項目支付金額與合同金額，篩選出支付金額大于合同金額的疑點信息，排查原因，關注是否存在超付合同款的情況；獲取工程結算審核時間和具體金額，比對已支付金額，篩選出已完成工程結算審核但未完成工程款支付的項目，排除預留工程質量保證金情形，關注是否存在拖欠中小施工企業賬款的情況。詳細掌握建設項目設計變更的情況，包括設計變更的原因、審批程序、變更金額等，分析研判是否存在醫院未依托新理念新技術優化醫療資源配置，指導工程設計功能布局，導致建設項目前期設計深度不夠，造成邊施工邊變更、損失浪費的情況。重點審查建設項目造價管理情況，獲取工程預算評審報告、進度款撥付工程量清單、工程結算審核報告等文件，比對施工招標圖紙內容、審查預算評審是否存在高套定額、誤套定額、高取費率等情況，對已完工程量采取現場抽查方式，比對施工圖建設內容，核查是否按圖施工、是否存在偷工減料、結算不實等情況。

三、審計思考

1.加強研究型審計實踐，提升審計效能

堅持以研究型審計思路指導審計實踐，堅持以研促審、以審帶研、研審結合。加強對重大公共工程、群眾關心且急難愁盼的民生工程審計力度，使審計服務“國之大者”主動性更強、契合性更高，不斷提升審計項目前瞻性、科學性。牢記審計機關政治屬性，緊緊圍繞“政治———政策———項目———資金”主線開展審計，打破部門壁壘，加強部門聯動，做到項目資金運用到哪里，審計就跟進到哪里，及時發現和揭示工程建設項目管理中違法違規行為和風險隱患，提出審計建議，促進完善體制機制建設，堵塞漏洞。

2.加強大數據審計應用，提高審計效率

堅持把大數據作為常態化、精準化監督的手段，協調發改、財政、審計、公共資源交易中心、各建設主管部門等單位打破“信息孤島”，建立交易信息聯通共享機制，采集建設項目從立項批復到竣工驗收全過程數據，形成項目“一張圖”，建立大數據分析應用和問題預警機制，提高發現問題、查處問題的質效。

3.加強監督貫通協同，深化審計結果運用

持續加大對重點民生資金和項目審計力度，努力把審計監督跟進到民生項目和資金的“最后一公里”，及時揭示發生在群眾身邊的建設領域腐敗問題，持續推進審計與紀檢監察、巡視巡察、組織人事等其他監督貫通協同，做到邊審邊移，將發現的違紀違法問題及時移交紀檢監察、主管部門處理，深化審計結果運用，形成監督合力，切實維護工程建設領域營商秩序和廣大人民群眾切身利益。

（作者單位：萍鄉市審計局）