基于財政評審視角的政府投資項目全過程監督管理研究

【摘要】政府投資項目由于建設工期較長、資金金額較大、建設管理過程復雜，存在諸多風險，監督管理是項目建設的重要一環，直接影響項目實施成效，監管不善易滋生腐敗、權力尋租。為了保障優質、廉潔、高效實施政府投資項目建設，筆者基于財政評審視角，首先分析政府投資項目監督管理過程中存在的問題，然后探討政府投資項目監督管理存在問題產生的原因，最后提出針對性的解決對策。

【關鍵詞】政府投資項目；監督管理；全過程

政府投資項目是指由政府在中國境內使用預算安排的資金并在市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、國家安全等公共領域的項目，關乎人民群眾切身利益，事關經濟社會發展全局，能為強國建設、民族復興注入強大的硬實力。加強政府投資項目監督管理，有利于規范政府投資行為、提高政府投資效益、激發社會投資活力。筆者在結算評審工作中發現，部分政府投資項目由于基本建設程序不合規、施工過程監管不到位、不規范以及工程建設管理不規范等，導致項目“久拖不結”“久結未定”，甚至無法結算。本文從政府投資項目監督管理存在的普遍性問題入手，從財政評審視角分析問題產生的原因并提出建議，以期通過推行全過程政府投資項目監督管理機制，助力政府投資項目建設。

一、政府投資項目監督管理存在的主要問題

1.部門協同不夠，項目監管缺位

國家、省、市政府投資項目監督管理辦法皆明確了各職能部門的監督管理職責，規定應當采取在線監測、現場核查等方式，加強對項目實施情況的監督檢查，應當建立信息共享機制，通過在線平臺實現信息共享。然而，在具體實踐中，發現上述規定并未完全執行到位，有的項目先開工建設后補充招投標手續，有的項目招標采購階段存在應招未招、圍標串標等不合規行為，有的政府投資項目及新增和變更工程未按照有關規定報送財政預算評審，有的項目設計變更隨意、未按程序辦理設計變更審批手續，甚至有的項目結算送審金額遠超中標價或概算，例如A項目中標金額1.84億元，結算送審金額4.13億元。

2.建設單位對監督管理制度和政策落實不到位

按照國家、省、市政府投資項目監督管理辦法，項目建設單位是第一責任人，對項目建設的工程質量、工程進度、資金管理和安全生產負總責，需做好項目的前期監督管理，加強施工過程管理以及檔案管理。而在實際工作中，建設單位主體責任落實不到位，主要表現在：一是可行性研究流于形式，項目概算編制不合理，使得送審結算金額遠超概算金額。例如某棚改項目送審金額1.30億元超立項批復金額0.8億元的62%。二是工程建設管理不到位，違反基本建設程序，設計變更、現場簽證、隱蔽工程驗收審批流程履行不到位。如在審核某重大民生項目時，發現經過現場開挖取證后工程施工內容與簽證資料、驗收資料及竣工圖不一致，有的項目存在土石方運距簽證不真實。三是項目檔案資料不完整。例如有的項目送審資料缺失導致結算評審難，甚至無法開展；有的項目涉及苗木種植未提供準確計量的依據，難以界定原有苗木與施工期種植苗木數量。四是項目建設單位內部審計與日常施工管理融合度不夠，竣工財務決算制度不健全，導致審計監督滯后。如有的項目進度款未嚴格按照工程進度撥付導致工程款超付，嚴重影響施工單位對結算評審工作的配合度。

3.政府投資項目技術復雜、專業性強，復合型人才缺乏

政府投資項目監督管理職責分布在各個職能部門，各部門聚焦主責主業吸納人才，但人員專業素養配備不齊、力量不足，比如財務、審計大部分屬于財務專業人員，不熟悉項目立項、規劃、設計、施工的過程，監管效果大打折扣，審計部門在審計時更多關注項目的基本建設程序以及財務制度方面，對工程造價審核不多。而項目建設工程管理人員多為工程專業人員，對財務知識、政策法規等不熟悉，建設單位內部存在工程建設與成本控制、財務管理脫節，易引起項目超概算、資金被挪用、資金未專款專用等問題，造成財政資金的浪費。

二、政府投資項目監督管理產生問題的原因

1.條塊分割，職能部門聯動不充分

政府投資項目的立項審批、勘察設計、招標采購、合同管理、施工管理、資金管理、竣工驗收等各個環節均有不同的風險，需要投資主管部門和負有監督管理職責的其他部門加強監督管理，防范風險。然而在實踐中，涉及監督管理部門間、部門各相關業務科室間，協同監督管理、信息互通有無方面不夠深入，未實現項目數據庫共享，沒有形成全鏈條式監督管理工作運行機制。

2.項目建設單位內控制度不完善，未嚴格落實項目法人制。主要表現在：一是項目建設前期監管不到位，項目前期研究、評估論證不充分，勘察設計深度不足導致頻繁變更設計。二是重建設輕管理，更關注建設項目的整體進度，忽視施工過程管理，導致項目建設質量把關不嚴，基本建設程序不合規。例如有的項目完工后，工程團隊撤銷未做好結算資料交接，送審資料缺失導致“久拖不結”或結算評審難。三是重結算輕決算，不利于項目其他費用、財務費用的成本控制，影響政府投資項目的績效。

3.重視程度不夠，監督管理廣度和深度不足。未樹立好正確的政績觀，未把握好潛績與顯績的邏輯關系，停留在“有沒有、快不快”上完成項目建設任務，而忽視“好不好，贏得群眾好口碑”等建設項目投資績效評價，導致建設單位管理責任意識不強，監管部門話語權不夠、覆蓋面不廣。在審計實務中發現，政府投資項目點多面廣，而建設過程監管部門的人員少，專業技術人員多為聘用人員，穩定性不強，監管的質效大打折扣，審計發現即使有監管部門審核認定的工程簽證、隱蔽工程等資料，在抽查時發現與施工現場實際做法不一致，而建設單位未保留隱蔽工程影像等佐證資料，不能作為結算的依據而引發結算爭議。

三、政府投資項目監督管理的優化思路與措施

1.全員參與、貫通發力，實現橫向聯系、縱向聯動的監督矩陣。一是加強組織保障，打好監督“組合拳”。建立政府牽頭、部門聯動、分工協作、信息共享的運行機制，明確所有項目參與者的責任和權力，扎實履職盡責，形成責任閉環。形成自上而下、上下協同的良性工作機制，定期召開部門聯席會議，進一步加強溝通協調，提升服務能力和監管水平。二是以數字化改革為“牽引”，打造政府投資項目全覆蓋、項目施工管理、財政資金撥付實時監控平臺，各職能部門、投資主管部門以及建設單位應及時上傳各監督管理的節點數據，實現項目庫數據信息共享，實現項目施工全過程可視化管理，實現施工質量責任可追溯。

2.建立全過程的跟蹤監督管理體系。一是加強事前監管，項目需在進行充分的可行性論證和審查后實施，堅決防止項目未經嚴格論證就上報。二是實現實時監督、動態監管，實地核查并做好隱蔽工程以及現場簽證的審核認定，促進建設單位盡早對存在問題進行修正，達到減少損失浪費，防范舞弊的作用。三是構建“四橫六縱”多維監管模式，以提高財政資金預算編制和執行準確度為目標形成“評審+預算”“評審+績效”“評審+采購”“評審+撥款”四橫財政評審機制；以達到規范政府投資行為、加強過程控制為目標形成“發改、財政、審計、紀委、項目主管單位以及建設單位”六縱溝通協同機制。四是建設單位建立“事前———事中———事后”的內控制度。完善成本管理與全過程造價管理，聘請全過程造價咨詢公司，合理控制工程造價、施工進度；利用BIM技術建立標準化的施工管理制度，保障施工質量，及時在系統上傳現場施工資料，同時做好隱蔽工程驗收、設計變更以及現場簽證。同時，監管部門可以利用信息管理系統下載數據，完成在線監測，通過分析數據發現疑點。另外，結算部門可提前介入，推行過程結算，劃分結算節點，深入施工現場，保留隱蔽工程影像或文字記錄等資料作為結算環節可行的依據。

3.實現全生命周期監督考核機制，實現財務管理科學化、精細化、績效化的目標。一是政府出臺制度，建立健全竣工決算管理制度，項目建設單位履行主體責任，財政部門和項目主管部門審核批復項目竣工財務決算，審計部門加強審計監督檢查，促進政府投資項目經濟效率和社會效益的“雙重”達標。二是“用錢必問責”，財政部門加強對財務決算編制的考核工作，全面覆蓋從立項、規劃、設計、施工過程等全壽命周期的績效考核體系。三是常態化督導檢查，深化結果運用。建立問責機制，將政府投資項目績效評價結果與引導領導干部正確履職有機結合，與領導干部獎懲有機結合，與干部管理有機結合。

4.加強干部隊伍建設，提升監管軟實力。一是增強專業人員配制，引進具備基建、財務、審計等專業技術的人才。二是構建財政、審計、紀委三方協同聯動監審機制，實現人力資源互通，從而提升監管效能。另外，可以實行人才交流制度，有助于培養復合型人才，有助于密切部門聯系，有助于實現政策宣傳雙向流動。三是“善借外力”，成立由多領域組成的專家庫，聘請第三方中介機構。四是定期開展業務培訓和警示教育，促進從業人員提升專業技能，強化廉潔自律意識。

四、結語

政府投資項目對國計民生的影響重大，因此要妥善處理政府投資項目監督管理中存在的一系列問題，實行全過程政府投資項目監督管理機制，推動“治已病、防未病、一體化”監管，以識別和控制監督管理風險，守住“三道防線”，助力政府投資項目建設，持續增進民生福祉。

········參考文獻·····················

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（作者單位：萍鄉市財政局）