關(guān)于管理和防范我國(guó)政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的思考

【摘要】我國(guó)政府采購(gòu)工作經(jīng)歷了多年改革發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府采購(gòu)過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患也層出不窮，加強(qiáng)防范和化解政府采購(gòu)隱患風(fēng)險(xiǎn)成為促進(jìn)政府采購(gòu)工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。本文從政府采購(gòu)過(guò)程各主要環(huán)節(jié)入手，識(shí)別分析每個(gè)主要環(huán)節(jié)潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，相應(yīng)地提出主要防控舉措，以期更好地促進(jìn)規(guī)范政府采購(gòu)行為，實(shí)現(xiàn)物有所值。

【關(guān)鍵詞】政府采購(gòu)；顯著成效；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；防控舉措

一、政府采購(gòu)管理工作取得的顯著成效

我國(guó)政府采購(gòu)工作已經(jīng)歷了20多年從易到難、漸次突破、不斷深化完善制度及管理體系的發(fā)展過(guò)程，取得顯著成效。一是政府采購(gòu)規(guī)模龐大。采購(gòu)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的不斷增長(zhǎng)而不斷壯大，2022年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模34993.1億元，在全國(guó)財(cái)政支出和GDP的占比分別達(dá)到9.4%和2.9%。二是構(gòu)建了政府采購(gòu)法規(guī)制度體系。自2002年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》誕生以來(lái)，政府采購(gòu)逐步形成法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件多層次的法規(guī)體系并不斷完善更新，政府采購(gòu)行為不斷得到規(guī)范，政府采購(gòu)功能優(yōu)勢(shì)凸顯。三是采用多種政府采購(gòu)方式。政府采購(gòu)政策規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)等5種基本采購(gòu)方式以及財(cái)政部認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。實(shí)際執(zhí)行結(jié)果表明，公開(kāi)招標(biāo)成為主要方式。例如：2022年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模中公開(kāi)招標(biāo)占比為77.2%。這與采購(gòu)方認(rèn)為公開(kāi)招標(biāo)廉政風(fēng)險(xiǎn)小、片面追求程序合規(guī)有關(guān)。四是日益凸顯的政府采購(gòu)政策功能。政府采購(gòu)在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共政策功能日益增強(qiáng)。2022年全國(guó)分別優(yōu)先采購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品847.6億元和節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品520.4億元，在同類(lèi)產(chǎn)品采購(gòu)規(guī)模中分別占比87.1%和89.7%，助推了生態(tài)環(huán)保、綠色發(fā)展。2022年全國(guó)中小企業(yè)政府采購(gòu)合同金額25，884.2億元，在全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模中占比達(dá)74%，有力促進(jìn)中小微企業(yè)成長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展。2022年全國(guó)各級(jí)財(cái)政預(yù)算單位采購(gòu)貧困區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品超120億元，有效促進(jìn)貧困農(nóng)戶(hù)增收，助推鄉(xiāng)村發(fā)展振興。

二、管理和防范政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別

隨著政府采購(gòu)的改革發(fā)展，政府采購(gòu)工作各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)需要重點(diǎn)關(guān)注、分析和防范，而精準(zhǔn)識(shí)別是前提和基礎(chǔ)。

1.選擇委托代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別。其主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為：一是采購(gòu)人對(duì)代理機(jī)構(gòu)代理實(shí)力底數(shù)不清，加之代理機(jī)構(gòu)選擇機(jī)制不完備，容易形成有關(guān)方面打招呼產(chǎn)生不公平競(jìng)爭(zhēng)。二是收取的代理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，收取標(biāo)準(zhǔn)虛高容易產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)，收取標(biāo)準(zhǔn)偏低容易產(chǎn)生代理服務(wù)質(zhì)量不高的風(fēng)險(xiǎn)。

2.提出采購(gòu)需求及制定采購(gòu)文件的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別。精準(zhǔn)的采購(gòu)需求是編制好采購(gòu)文件的重要前提，采購(gòu)人提出采購(gòu)需求在合規(guī)前提下必須清晰、表述準(zhǔn)確。采購(gòu)人可能因時(shí)間安排不足或能力素質(zhì)不夠等，對(duì)采購(gòu)標(biāo)的技術(shù)、商務(wù)、價(jià)格等沒(méi)有充分的市場(chǎng)調(diào)查，采購(gòu)需求不完整、不精準(zhǔn)，甚至與財(cái)政預(yù)算管理要求和單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理等規(guī)定相悖或是不能明確提出采購(gòu)需求。采購(gòu)文件編制不完整、不明確、不規(guī)范，瑕疵過(guò)多致使被質(zhì)疑頻發(fā)。例如：設(shè)定傾向性或排他性的采購(gòu)需求、資格條件等，采購(gòu)文件表述存在歧義導(dǎo)致評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)終止評(píng)審等。采購(gòu)文件編制的瑕疵導(dǎo)致質(zhì)疑、投訴采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)加大。

3.現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別。評(píng)審專(zhuān)家制度是采用社會(huì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的力量助力采購(gòu)人擇優(yōu)選擇商品（或供應(yīng)商），它是我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)的一項(xiàng)重要制度安排。采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)關(guān)乎購(gòu)銷(xiāo)雙方利益，關(guān)乎評(píng)審結(jié)果的合法性和有效性。現(xiàn)場(chǎng)采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括：聘請(qǐng)的評(píng)審專(zhuān)家不夠?qū)I(yè)、評(píng)審質(zhì)效較低、購(gòu)銷(xiāo)雙方不滿(mǎn)意等風(fēng)險(xiǎn)。一是從專(zhuān)家?guī)炫R時(shí)抽中的專(zhuān)家成立評(píng)標(biāo)委員會(huì)因時(shí)間倉(cāng)促未完全讀懂讀透采購(gòu)文件，在未深入理解的狀態(tài)下評(píng)標(biāo)，做出片面的評(píng)審結(jié)論導(dǎo)致商品（勞務(wù)）供應(yīng)者的質(zhì)疑或投訴。二是評(píng)審專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)認(rèn)知水平、責(zé)任心不強(qiáng)等導(dǎo)致評(píng)審結(jié)果產(chǎn)生偏差。三是評(píng)標(biāo)委員會(huì)不應(yīng)受外界因素干擾影響?yīng)毩⒃u(píng)審權(quán)，也不因采購(gòu)人的意向而使評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審意見(jiàn)偏向，影響評(píng)審質(zhì)量。

4.簽訂政府采購(gòu)合同的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別。按規(guī)定，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織政府采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審結(jié)果，由采購(gòu)人與確定的中標(biāo)者在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)簽訂采購(gòu)合同。此環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括：中標(biāo)商品（勞務(wù)）供應(yīng)者無(wú)力履約或信用欠佳，采購(gòu)合同不能按要求限時(shí)簽訂；或是采購(gòu)人、中標(biāo)商品（勞務(wù)）供應(yīng)者需簽訂的采購(gòu)合同與招標(biāo)采購(gòu)文件內(nèi)容存在差異；或是采購(gòu)人、中標(biāo)商品（勞務(wù)）供應(yīng)者無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂合同。

5.履約驗(yàn)收的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。簽訂政府采購(gòu)合同后就必須按約履行。政府采購(gòu)合同履約驗(yàn)收是確保政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效的關(guān)鍵一環(huán)，約束力很強(qiáng)。履約驗(yàn)收的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：采購(gòu)人思想上不重視驗(yàn)收，未制定科學(xué)的驗(yàn)收方案，驗(yàn)收措施不細(xì)不實(shí)；驗(yàn)收人員不專(zhuān)業(yè)，驗(yàn)收過(guò)程不負(fù)責(zé)任，未按采購(gòu)合同驗(yàn)收把關(guān)，使得政府采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量大打折扣等。

6.檔案歸檔管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別。政府采購(gòu)檔案包含政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)全生命周期的載體材料，構(gòu)成政府采購(gòu)工作的重要組成部分。政府采購(gòu)檔案管理的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：政府采購(gòu)檔案分散各環(huán)節(jié)所在的部門(mén)，未納入單位統(tǒng)一管理；檔案歸集涉及政府采購(gòu)項(xiàng)目全流程，流程較長(zhǎng)，環(huán)節(jié)較多，涉及各部門(mén)檔案歸集職責(zé)不夠清晰，造成檔案收集不及時(shí)，或是滯后收集困難，甚至造成無(wú)法彌補(bǔ)的資料遺失等；不合理的期限保存，丟失檔案資料等出現(xiàn)對(duì)采購(gòu)結(jié)果的違法行為無(wú)法問(wèn)效追責(zé)；政府采購(gòu)檔案因保管不善還存有泄密帶來(lái)的不良后果和風(fēng)險(xiǎn)。

三、防控政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的綜合舉措

針對(duì)政府采購(gòu)流程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，筆者提出“八個(gè)強(qiáng)化”的舉措防控風(fēng)險(xiǎn)。

1.強(qiáng)化代理機(jī)構(gòu)的選擇把關(guān)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理質(zhì)量水平的高低對(duì)執(zhí)行政府采購(gòu)的績(jī)效具有重要影響。一是采購(gòu)人在服務(wù)需求表達(dá)準(zhǔn)確、明確的基礎(chǔ)上，納入“三重一大”集體決策，依規(guī)遴選質(zhì)優(yōu)的代理機(jī)構(gòu)。二是科學(xué)界定采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或金額。按規(guī)定，代理服務(wù)費(fèi)可由中標(biāo)者支付，也可由采購(gòu)人支付。代理機(jī)構(gòu)收取采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)偏高，會(huì)使采購(gòu)人增加負(fù)擔(dān)或商品（勞務(wù)）供應(yīng)者履約成本轉(zhuǎn)移至采購(gòu)項(xiàng)目，容易影響到采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量。代理機(jī)構(gòu)收取過(guò)低采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)，容易影響代理機(jī)構(gòu)正常開(kāi)展采購(gòu)代理工作。三是嘗試運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，綜合評(píng)分選擇質(zhì)量?jī)?yōu)、信譽(yù)好的代理機(jī)構(gòu)，既可好中選優(yōu)，又可競(jìng)價(jià)確定代理服務(wù)費(fèi)，這種選擇方式較為科學(xué)合理。也可以嘗試采取固定服務(wù)費(fèi)抽簽法，在三家以上質(zhì)量?jī)?yōu)、信譽(yù)好的代理機(jī)構(gòu)中抽簽選取之一開(kāi)展政府采購(gòu)委托代理業(yè)務(wù)。

2.強(qiáng)化采購(gòu)需求的前置調(diào)研論證。一是完善采購(gòu)需求內(nèi)部管控機(jī)制。采購(gòu)需求在明確定位情形下切實(shí)做好可靠的市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)采購(gòu)政策、采購(gòu)預(yù)算及市場(chǎng)調(diào)查情況等，精準(zhǔn)、合規(guī)制訂采購(gòu)需求。論證采購(gòu)需求可依據(jù)國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，視情況可聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員或社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)咨詢(xún)。二是有合規(guī)保障的采購(gòu)資金來(lái)源。財(cái)務(wù)部門(mén)會(huì)同業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)制訂好采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃，使采購(gòu)需求符合財(cái)政與單位預(yù)算管理、單位財(cái)會(huì)核算和實(shí)物資產(chǎn)管理等制度要求。

3.強(qiáng)化采購(gòu)文件編制。一是編寫(xiě)要精準(zhǔn)。采購(gòu)文件表達(dá)采購(gòu)需求應(yīng)規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，明確易懂無(wú)歧義，且符合法律法規(guī)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)文件的審核把關(guān)，減少可能的質(zhì)疑投訴而影響政府采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施。二是加強(qiáng)政府采購(gòu)政策和技能的學(xué)習(xí)，有效強(qiáng)化職業(yè)能力建設(shè)，避免執(zhí)業(yè)能力不足使得采購(gòu)文件存在漏洞造成專(zhuān)家停止評(píng)審、質(zhì)疑投訴等情形發(fā)生，有效提升政府采購(gòu)績(jī)效。

4.強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審的管理監(jiān)督。評(píng)審環(huán)節(jié)的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控水平能夠充分體現(xiàn)其政府采購(gòu)的執(zhí)業(yè)水平。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)措施得當(dāng)有力，可有效減少或防范采購(gòu)糾紛的發(fā)生。一是開(kāi)標(biāo)前準(zhǔn)備充分。包括采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要讀透深究采購(gòu)文件、充分了解采購(gòu)需求、深諳采購(gòu)項(xiàng)目行業(yè)技術(shù)規(guī)范和市場(chǎng)行情等。二是抽選專(zhuān)家成立評(píng)標(biāo)委員會(huì)。抽選專(zhuān)家既合規(guī)且與采購(gòu)項(xiàng)目所需專(zhuān)業(yè)相匹配。三是強(qiáng)化評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)不按評(píng)審要求操作的行為應(yīng)依法堅(jiān)決制止、糾正，同時(shí)做好書(shū)面記錄。評(píng)審結(jié)果如存在重大差異的情形，評(píng)委應(yīng)進(jìn)行復(fù)核或書(shū)面說(shuō)明充分理由。評(píng)標(biāo)結(jié)束后，代理機(jī)構(gòu)以及采購(gòu)人應(yīng)對(duì)評(píng)審專(zhuān)家履行職責(zé)情況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。四是要精選委派采購(gòu)人代表。按規(guī)定，評(píng)審成員中應(yīng)選派有采購(gòu)人代表，該代表應(yīng)具備好的政治素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。

5.強(qiáng)化政府采購(gòu)合同的簽訂。采購(gòu)人應(yīng)按照內(nèi)部控制制度的要求履行簽訂合同內(nèi)部審批流程，各環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)把審核關(guān)。代理機(jī)構(gòu)要做好采購(gòu)人與中標(biāo)者簽訂合同的服務(wù)指導(dǎo)工作，對(duì)采購(gòu)人未按采購(gòu)文件簽訂政府采購(gòu)合同或中標(biāo)者沒(méi)有正當(dāng)理由拒絕簽訂政府采購(gòu)合同的，由政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)依照有關(guān)法規(guī)予以懲處。

6.強(qiáng)化政府采購(gòu)合同的履約驗(yàn)收。一是按照單位內(nèi)部不相容職務(wù)崗位相互分離的控制要求，將政府采購(gòu)項(xiàng)目的需求提出、具體采購(gòu)與合同履行驗(yàn)收相分離，明確根據(jù)不同部門(mén)和人員職責(zé)和權(quán)限，形成相互制衡機(jī)制的履約驗(yàn)收，并有完整詳實(shí)的驗(yàn)收過(guò)程記錄。二是根據(jù)采購(gòu)特性，采購(gòu)人可成立專(zhuān)門(mén)的驗(yàn)收小組，制定詳實(shí)的采購(gòu)驗(yàn)收方案。根據(jù)需要，采購(gòu)人可設(shè)置多重環(huán)節(jié)分段驗(yàn)收。三是采購(gòu)人在合約履行驗(yàn)收中必須嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真，根據(jù)問(wèn)題情況區(qū)分不同情況處置，沒(méi)達(dá)到要求的不予通過(guò)驗(yàn)收。四是驗(yàn)收結(jié)果依規(guī)予以公告。其中：涉及公共服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)征求社會(huì)服務(wù)對(duì)象意見(jiàn)納入驗(yàn)收內(nèi)容一并向社會(huì)公告，其他采購(gòu)項(xiàng)目可據(jù)采購(gòu)人需求公告。

7.強(qiáng)化可溯源的政府采購(gòu)檔案收集歸檔管理。一是依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，修訂充實(shí)完善全國(guó)政府采購(gòu)檔案管理辦法，辦法規(guī)定明確規(guī)范。二是政府采購(gòu)全流程各種資料須妥善保管列入檔案歸檔，包括：政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃、批復(fù)文件、招標(biāo)投標(biāo)評(píng)標(biāo)文件、合同與驗(yàn)收文本等資料。三是加強(qiáng)政府采購(gòu)檔案信息化應(yīng)用，不斷提高政府采購(gòu)檔案管理效率和質(zhì)量。

8.強(qiáng)化電子政府采購(gòu)的發(fā)展和監(jiān)管。我國(guó)電子政府采購(gòu)發(fā)展迅速且效果非常顯著，有效監(jiān)管非常必要。一是政府采購(gòu)數(shù)字化改革也應(yīng)有效融入“數(shù)字政府”建設(shè)之中。二是通過(guò)推進(jìn)電子化采購(gòu)有效降低交易成本，特別是可有效節(jié)約供應(yīng)商赴現(xiàn)場(chǎng)的差旅等費(fèi)用，增加中小企業(yè)參與的積極性和中標(biāo)概率。三是電子流程規(guī)范化管理，可提升監(jiān)管透明度，更有效地抑制和預(yù)防腐敗。四是電子化采購(gòu)地域范圍更廣，平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)更多，政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)。

········參考文獻(xiàn)·····················

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（作者單位：光大證券股份有限公司、興業(yè)證券股份有限公司）