國家區域戰略的功效與淮海經濟區高質量發展

“十二五”末期，《人民日報》、新華社等國家主流媒體在盤點我國經濟社會發展成就時，曾用過這樣的評價，“過去一個時期中國經濟社會發展的重大亮點是區域經濟發展，中國區域發展從來沒有像今天這樣精彩紛呈”。這個評價也非常適用于今天，我國在區域經濟發展方面可以說“一個精彩連接著一個精彩”。

如果說區域經濟發展是這些年令人矚目的一個亮點，那么亮點的核心就是區域戰略及政策的制定和實施，進而成就了區域經濟的精彩和輝煌。我們看到，實施區域發展戰略，促進區域協調發展，是黨中央國務院重大舉措中不可或缺的重要內容。謀劃實施區域發展戰略，成為各級黨委和政府的核心工作，是名副其實的“一把手工程”。

國家區域戰略具有重大功效

在社會上，我們曾聽到這樣的說法，“四流的政府跑資金”，“三流的政府跑項目”，“二流的政府跑政策”，“一流的政府跑戰略”。區域戰略對于地方發展最為重要，它把資金、項目、政策等都囊括其中。為什么從中央到地方都高度重視區域發展戰略的研究制定與貫徹實施？這是因為區域戰略具有特殊的功效。運用區域戰略促進區域協調發展是中國特色社會主義的一個創造，而國家區域戰略對于促進區域經濟發展乃至整個國家經濟社會發展都發揮了顯著的作用。主要體現在如下幾個方面：

首先，區域戰略往往是為一個區域量身打造的：一方面，含金量高，集項目、政策、功能平臺、先行先試權利等為一體，是國家給予這一區域的獨特發展紅利；另一方面，針對性很強，地方看得見、摸得著，發揮和提升了區域的比較優勢，有助于最大限度地激發地方的潛力，快速形成區域競爭力和發展的高位勢。

其次，國家區域戰略具有“一朝結緣，長期受益”的衍生紅利。一方面，國家在科學評估的基礎上，以不同形式一輪又一輪地延伸相關戰略的實施。比如廣西北部灣，2008年北部灣地區發展上升為國家戰略，我國著手實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》。得益于此，北部灣地區成為廣西發展的高地。規劃實施期滿后，在認真評估的基礎上，國家按照新的形勢進一步對規劃做了及時修訂，出臺了新的政策舉措。再如浙江的嘉善，2013年，黨中央國務院批準其成為縣域科學發展示范點后，國家發展改革委已連續三輪、每一輪五年為其制定了縣域經濟試點的方案。十多年來，嘉善發展突飛猛進，現在已經呈現中等城市的面貌。過去十多年來，國家就一系列重點地區的發展制訂了多輪接續性指導規劃文件，為相關區域發展持續提供了強大動能。另一方面，戰略覆蓋的區域也能夠借水行舟、舉一反三，一步一步地拓展延伸政策紅利。不僅如此，有了國家戰略指導，也就有了“跑部前進”的依據。

其三，國家區域戰略破解了地方發展中一些棘手的難題。我們靠常規的辦法解決不了的很多難題，依托國家戰略就相對好解決，特別需要強調如下兩點：

第一，解決了地方發展政策不連續、不穩定的問題，有利于做到將一張藍圖貫徹到底。比如安徽屬于中部地區，現在又是長三角區域的一員，早些年的發展比較緩慢，在中部六個省份中常常排列第五或第六名，一個重要原因是發展思路不能持續穩定。有些地方換一個領導就換一套思路，有的提出東向發展戰略，有的提出唱好“黃梅戲”（發揮旅游、煤炭、文化優勢），不一而足。自從國務院出臺了《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》以后，安徽的發展思路穩定了，發展速度也明顯加快，不少指標在中部地區已躍居前列。安徽現在同時享受中部和長三角兩個區域戰略政策之惠，發展機會前所未有。安徽的發展證明了一張藍圖貫徹到底的重要性。

第二，解決了一些戰略規劃高高在上、不接地氣，也就是國家意志與地方需求不對接的“兩張皮”問題。“上有政策、下有對策”是很長一個時期我國政策實施中存在的問題，一個重要的原因是一些文件、政策跟地方發展需求不對接，閉門造車的色彩濃厚。我在擔任國家發改委地區經濟司司長時，承擔了大量的區域戰略與政策文件的研究制定工作，我曾努力做了兩個方面的改進：一是所有文件起草之前都要做深入的調查。那個時候的調研往往是幾十個部委聯合進行，視角多元、領域廣闊、觸點具體，是比較深入細致的。例如江蘇先后出臺了一系列區域性的重大戰略，如沿海發展戰略、蘇南現代化發展戰略規劃等，都是在深入調研的基礎上形成的。二是開門寫文件。幾乎所有的區域戰略文件的起草都會邀請地方同志參與，甚至請他們直接進入起草組工作。這樣既可以及時準確地把握地方情況，又可以合理吸收地方建議。國家區域戰略既涉及國家意志，又涉及區域需求，要把這兩者有機結合起來。真若如此，就能有效解決“上有政策、下有對策”的問題。不僅有利于把國家要求落到實處，而且有利于充分調動地方積極性和創造性。

正因為如此，國家區域戰略給相關的區域帶來了實實在在的發展。這些年的實踐表明，凡有國家戰略覆蓋的區域，經濟增長明顯高于一般地區，經濟發展的效益顯著優于一般地區，合作開放的步伐大大快于一般地區，民生改善的力度普遍強于一般地區。從整體上看，國家區域戰略所產生的作用主要體現為：

第一，帶來了區域增長格局的革命性變化。一系列鼓勵沿海率先發展的措施大大提升了東部地區增長速度，也拉大了東部與中西部地區的發展差距，“八五”末期形成一個高點。1999年后出臺的推進西部大開發、振興東北等老工業基地，促進中部地區崛起等戰略，以及2006年后圍繞這些戰略形成的強有力的深化細化實化舉措，帶來了區域增長格局的革命性變化，西部、中部乃至一個時期東北地區的增長速度都超過了東部。與此同時，東部地區保持穩定增長的勢頭，經濟結構不斷改善，發展質量持續提升。

第二，促進了一大批落后地區的加快崛起。區域戰略尤其是針對“老少邊窮”地區出臺的一系列政策舉措，有力地促進了落后地區跨越式發展。如江西贛南原中央蘇區，盡管解放后許多方面發生了翻天覆地的變化，但總體上仍處于貧困狀態。按照時任國家副主席習近平同志的批示，國家發展改革委牽頭進行調研，用不到100天的時間制定了支持贛南等原中央蘇區振興發展的意見，賦予了一系列支持政策。通過上下各方面的共同努力，這些地區發展步伐大大加快，形成了新的發展格局。

第三，培養了一批新的增長極。在國家區域戰略與政策的推動下，長三角、京津冀、珠三角等傳統經濟引擎進一步增能。與此同時，一批新的增長極在中西部涌現，如武漢城市圈、長株潭城市群、成渝雙城經濟圈、北部灣經濟區等通過國家區域戰略賦能，這些年獲得了長足的發展，都成為地區發展的龍頭。

第四，促進了國民經濟的持續發展。分類指導及時化解了難點與矛盾，也加快提升了區域比較優勢，因而帶來了地區的加快發展和國民經濟的持續發展。這些年，我國經濟有效抵御了亞洲金融危機、世界金融危機等的沖擊，始終保持旺盛的發展勢頭，區域戰略發揮了舉足輕重的作用。

總之，對地區來說，有沒有國家區域戰略指導，帶來的結果是完全不一樣的。在實踐中，國家區域戰略是通過文件和規劃體現的，因此，文件和規劃的質量決定著區域戰略的效能。除了具有含金量之外，很重要的品質是要接地氣，有針對性，不是放之四海而皆準的抽象的教條，也不是晦澀難懂、不知所云的學術作品。區域文件和規劃要具體實在，可操作，有能效。

淮海經濟區需要國家區域戰略賦能

在國家區域戰略整體構成中，淮海經濟區理所當然應該有一席之地，或者說，淮海經濟區發展也需要國家區域戰略賦能。其主要理由是：

淮海經濟區的區域文化底蘊厚重。不少城市具有超過2000年的建城史。如徐州2600多年，連云港2200多年，宿遷2700多年。這里是楚漢文化、淮河文化等的重要發源地，集兩漢文化、儒家文化、運河文化、紅色文化等于一體。徐州、濟寧、商丘等等，都是國家的歷史文化名城，連云港也是江蘇的文化名城。這一區域在中華文明中占有十分重要的地位，對中華優秀傳統文化和革命文化的傳承創新起著舉足輕重的作用。

淮海經濟區的區域地理方位特殊。這里四省交會、三河貫通，東瀕黃海、西鄰中原，北接齊魯、南連江淮，靠近南北分界線，地跨東中部，是統籌東中西、協調南北方的重要支點，這里還是“中國之腰”的重要組成部分。

淮海經濟區的區域戰略地位重要。這里處于京津冀協同發展，長三角一體化、黃河流域生態保護和高質量發展等多個國家區域重大戰略實施的交匯地帶，還是新亞洲大陸橋東部走廊，兼具“一帶一路”向東向西雙向開放的重要功能，能夠在促進國家區域協調發展，推動形成雙循環新發展格局中發揮支點撬動和短板托舉的作用。

淮海經濟區的區域協同基礎良好。區域內貌特征相近，風土人情同脈，資源稟賦優良，生態系統完整，人員交流密切，經濟聯系廣泛，擁有共同的歷史文化記憶與紐帶，認同感、歸屬感都比較強。過去一些年各類合作也逐漸走向深入，在政府層面和社會層面都建立了不同形式的區域合作機制。

淮海經濟區的區域的發展水平亟待提升。淮海地區是名副其實的欠發達或發展中地區。整體上看，區域內十市的經濟總量多數處于本省中下游水平，總量最低的城市只有1000多億元，人均地區生產總值只有本省平均水平的70%左右。有八個城市的一些重要經濟指標低于全國。具體來看，這一地區經濟結構老化，資源支撐型色彩比較重；創新能力不強，城市發展的能級不高，城鎮化水平偏低，中心城市的帶動能力較為薄弱；城鄉差距比較大，公共服務一體化發展不足，實現共同富裕任重道遠；等等。

這些因素充分顯示了對這一區域實行國家區域戰略賦能的必要性和重要性。無論是從基礎條件看還是從發展需要看，淮海經濟區都應當獲得國家區域戰略的特殊對待和專門指引。而在國家戰略推動下加快淮海經濟區高質量協同發展，對促進區域協調發展，優化區域生產力布局，加快推進中國式現代化具有重要的意義。

《淮海經濟區高質量協同發展規劃》意見稿從幾個方面談到了加快淮海經濟區高質量協同發展的重大意義：有利于服務國家區域重大戰略融合發展，匯聚發展合力，推動形成區域協調發展新局面；有利于探索多省交界地區一體化發展新機制，建立行政區和經濟區適度分離的管理體制，打破行政區劃藩籬；有利于推動特殊類型地區振興發展，共同激發經濟區內生發展動力，打造資源型城市和老工業城市轉型升級新標桿；有利于推動蘇魯豫皖結合部崛起，加快東中部相對欠發達地區社會主義現代化進程，形成全國有影響力的高質量發展合作區。

淮海經濟區概念的提出已經有30多年了，但時至今日，這片區域仍然缺乏國家量身打造的戰略規劃。

今年3月13日，兩會受權發布《關于2023年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2024年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》，作為推進長三角一體化發展的重要組成部分，制定淮海經濟區高質量發展規劃綱要被寫入“促進區域協調發展和融合發展的政策舉措”。黨中央國務院將進一步重視淮海經濟區的發展。這不僅因為其建設過程曾經凝結了其中一些領導同志的心血，更因為它是新時代促進區域協調發展的實際需要。

立足合作聯動推動淮海經濟區高質量協同發展

全面建設社會主義現代化強國的征程已經開啟，淮海經濟區契合國家現代化征程的必然選擇是推動和實現高質量的協同發展，其關鍵詞有二：一是“跨越”，另一是“引領”。“跨越”和“引領”是基于對這一地區發展基礎與戰略使命的統籌把握，兩者之間是有機統一、相輔相成的，淮海經濟區的發展過程應當是對這兩者辯證把握、有機結合并實現相互促進的過程。

我以為，淮海經濟區四省十市共同推動《淮海經濟區高質量協同發展規劃》的編制是極具智慧和富有遠見的。從地位上看，《淮海經濟區高質量協同發展規劃》是一個指導和推動淮海經濟區高質量發展的規劃；從內容上看，這是一個引導和推動十市深化合作的規劃。要實現“跨越”與“引領”，手段是合作，出路也是合作。

其實，一個地區發展的動能來自兩個方面，一是內部資源要素的積極性、創造性的充分調動，即激發內生動能；二是區域間的合作積極展開與深入推進，即有效集聚外部動能。區域合作有利于突破行政區域的限制，拓展經濟運行空間，更大范圍利用和配置資源要素；有利于促進合理分工，發揮各自比較優勢，避免惡性競爭；也有利于整合資源要素，在最高水平上形成創新能力和抗沖擊力的能力。區域合作還能讓域內老百姓獲得最高水平的基本公共服務。就兩種動能的關系而言，推進區域合作不僅不會妨礙內部動能作用的發揮，反而能使之達到更高的水平。建議各地在重視發揮內部發展動能的同時，進一步加深對區域合作的認識，把它放到應有的位置上。區域合作對發展快的地區和發展相對較慢的地區都有著積極的重要作用。對相對落后的地區來說，通過合作可以趁力借勢，如承接層次較高的產業的轉移，對接先進的體制標準和做法，引入高水平的技術和人才。對于相對先進的地區來說，依靠合作能夠錦上添花，如實現供應鏈、產業鏈的有機協同，解決經濟回旋空間不足、資源配置條件不充分等問題，拓展增長潛力、培育潛在市場等。

淮海經濟區是多省交界地區，而合作對于多省交界地區來說有著特殊的重要性。普觀全國省域交界地區，多數都處于欠發達的狀況，背后的原因主要有兩個：從內部看，由于資金、交通、精力等因素導致鞭長莫及或無力顧及，邊沿地區就成為邊緣化地區；從外部看，分屬于不同省份的各行政區之間往往為一己利益而互不相讓。深入分析這個問題，就會充分認識到在多省交界的邊沿地區推進合作的極端重要性。從理論上說，解決邊沿地區或交界地區邊緣化問題有兩個途徑：一是運用行政手段進行區劃調整，但這樣做成本較高，也不可持續；二是利用經濟辦法，通過雙方或多方合作實行一體化運作。后者是一種尊重現有行政區域劃分和各自合理利益需求的科學做法，有利于各方將邊沿變成中心、冷區變成熱地、競爭變成互助、封閉走向開放。

那么，淮海經濟區推進各方合作需要把握哪些關鍵方面？

從方向上看，要緊緊扣住全面實行區域現代化這個總目標，著力實現四個定位：要依靠十市的緊密合作，把淮海經濟區打造成為多省交界地區現代化建設示范區、資源連片地區轉型發展的樣板區、中華文化傳承創新引領區、國家重大區域戰略融合發展的試驗區。這四個定位充分考慮了這一地區的發展基礎、比較優勢，是需要著力破解的難題，是現代化建設的重點任務，也是區域現代化建設的突出特色。 從內容上看，淮海地區十市要通力合作，遵循客觀規律要求，推動一些重點領域的協同發展。

合力打造一流的營商環境

一般來說，營商環境是企業等市場主體從事生產經營活動所涉及的體制機制性條件和因素，是政府管理經濟社會活動的手段與方式的總和或綜合體現，涉及體制機制、政策法規、程序路徑、方式方法、手段技巧等，營商環境對經濟發展狀況的影響是直接和顯著的，其效果立竿見影，決定著投資愿不愿意來、企業愿不愿意矢力創新、能動性生產經營活動能否持續等狀況，最終影響著地區發展的潛力與競爭力。

但營商環境建設并不嫌貧愛富，它與政府部門的努力密切相關，相對落后地區、欠發達地區的營商環境建設是可以走在全國前面的。前幾天我受邀參加中央電視臺《對話》節目，與沈陽、呼和浩特和無錫三個城市的市長一起討論優化營商環境問題。這三個城市的發展水平、行政層級都有差別，但在營商環境建設上都有創新舉措和新鮮經驗，可供其他地方學習借鑒。

淮海經濟區應在學習借鑒國內外先進做法的基礎上，緊扣兩個方面推進營商環境建設。一是要以具體問題的解決為牽引，不斷建立良好的體制機制。總體上說，近些年的營商環境建設是以解決一些具體事項為抓手的，但不能止于這個層面，每一個具體問題的后面都有體制機制根源，要一挖到底，從根本上化解產生問題的癥結。二是要以“給方便”為起點，不斷朝“壯信心”方向拓展。這些年各地營商環境建設集中在通過“放管服”改革提高行政效率、改善公共服務，重點是壓縮審批清單、簡化審批程序、優化審批方式。但僅僅“給方便”是不夠的，關鍵是要“壯信心”。企業或投資經營者最為看重的是穩定與規范的制度，有了公正的制度、穩定的政策、透明的決策和規范的操作，就有了對政府的信任和市場的信心，也就有了發展的動力和創新創造的積極性。

協同推進產業優化布局與不斷提升

產業發展的重要性可以用兩句話來概括：其一，產業的發展狀況直接決定經濟發展狀況，地區增長的潛力和競爭能力都取決于產業發展的水平。其二，地區發展的潛在威脅在于產業老化，而地區間最大的傷害來自產業的同質同構競爭。淮海經濟區高質量協同發展應當把協同推進產業的合理布局和不斷提升放到特別重要的位置，在產業發展上不能我行我素、各自為政，應把握如下四個方面：

（1）依據比較優勢進一步優化產業分工。充分考慮到資源稟賦、現實基礎和發展潛力，推動形成十市間各具特色又相互支撐的產業鏈供應鏈銜接配套格局。現在建立的十市間的協調機制是一個好平臺，定期或不定期對一些重大問題開展協商十分必要。建議協調機制能夠召開專門的會議研究地區間的產業協同，深入研究內部的同質性有多高、外部的競爭力有多強、各地區的比較優勢是否得到有效發揮等問題，在這個基礎上盡快推動制訂十市間產業協同發展專項規劃。

（2）從實際出發著力培育具有競爭力的產業體系。辯證看待傳統產業，不要把傳統產業一律視為低端產業加以排斥淘汰，始終堅持運用現代技術改造賦能傳統產業。一經現代技術改造賦能，傳統產業也就蛻變成為現代產業。我們要積極發展高新技術產業，但也不要脫離實際一味追求高新技術產業，缺乏資源要素支撐的高新技術產業是空中樓閣，很難持續發展壯大。推動產業發展不宜全部畫地為牢，在一個地方很難發展的新興產業和未來產業，可以通過共建產業集群或者合辦產業園區，聯合培育。

（3）一、二、三產業結構調整優化要以發展先進制造業為支撐。只有堅持發展先進制造業，區域經濟才會穩定增長和可持續發展，才能經得起各種風險的沖擊。“第三產業比重越高則產業結構越好”是一種片面認識，脫離第一、第二產業單純追求發展第三產業，就如在沙灘上建高樓。只有把先進制造業做強做大，產業基礎才會牢固，產業活力才能持久，囿于特殊基礎與戰略定位，部分城市把發展第三產業作為主體是科學的。但就一個區域而言，必須堅持以發展實體經濟為主體，把先進制造業發展放到突出重要的位置上。

（4）未來產業的布局要量力而行。未來產業決定著地區發展的前途，應及早謀劃，爭取主動。但也要量力而行，不能僅憑一腔熱情見高就上、見新就攀。應綜合考慮自身基礎和資源要素的集聚能力謀劃和培育未來產業，力爭在較短時間內搶占若干引領性產業發展的制高點。

共同促進基本公共服務的建設分享

基本公共服務均等化是協同發展的標志體現，也是根本性成果所在，發展動力所在，與治理能力、發展實力、協調程度和人民日益增長的美好生活需要緊密相關，與區域的全體人民共同富裕直接聯系。如果基本公共服務共建共享做得好，區域的凝聚力創造力就會大大增強。淮海經濟區各城市應通過深化合作，推動基本公共服務均等化惠及全域人民，特別是推動發達地區高品質的公共服務、一般地區具有特色的公共服務惠及全域人民。實現各地區基本公共服務合理對接、優勢互補。這項工作的本質是保障區域內所有人員平等發展的機會和享受公共服務的平等權利，需強化三個方面的工作：一是打破地區行政壁壘，以資源要素的自由流動促進區域產品、服務的充分供給與共同分享，以體制貫通促進機會均等、權利平等。二是協同建立基本公共服務的標準體系，以標準化促進基本公共服務的均等化、普惠化。三是創新跨地區公共服務的機制，通過清單管理不斷擴大基本公共服務共享的領域和范圍。

一體構建高水平的數字基礎設施

數字技術是正在蓬勃興起的第四次科技革命和產業變革的標志性成果，是新興經濟和未來經濟的堅實基礎，一個國家和地區未來發展的核心競爭力主要體現在對數字技術的掌控能力上。以數字技術滲透融合為特征的新型基礎設施對經濟社會發展產生的推動作用更為顯著。因此，必須加快推進數字技術應用和整個新型基礎設施的建設，不斷提升質量與規模。數字技術、數字經濟對欠發達地區有著特殊的益處。數字技術能夠有效顛覆傳統時空模式，化解既有地理環境的約束，超越現實發展基礎，克服行政治理存在的隨意性、粗放性等缺陷，更加廣泛、自如、精準、高效地配置資源，從而為欠發達地區創新發展、跨越發展、后來居上提供條件。不需要翻山越嶺、跨洋渡海，一個電腦終端可以配置全國乃至全世界的實物資源，開展各種類型的生產交易活動，這就是數字技術革命的威力所在。

淮海經濟區應當緊扣“一體”和“先進”兩個關鍵詞，扎實推進數字技術基礎設施或新型基礎設施建設。要切實解決相互分割、互為壁壘的問題，做到一體化建設、全面貫通，共同分享、高效利用。要利用一切有利條件，動員一切有生力量，集中財力建設高水平的、處于領先位置的數字技術體系和數字經濟結構。在這方面，要奮勇爭先，大干快上。

（編輯 宋斌斌）