新時代縣域文旅產業高質量發展路徑探究

摘要：文章通過對文旅產業推動多地成為熱門旅游目的地，快速拉動當地經濟發展的現象進行觀察，揭示了新時代文旅產業推動縣域經濟發展的巨大潛力。深入剖析了現階段我國縣域文旅產業發展的機遇與困難，聚焦政府與市場的職能邊界、社會組織的籌建與獨立性、文旅產業鏈的構建與延長等多個角度，提出了構建“太陽+月亮+星星”的全域化文旅產業發展模式，討論了SPV融資公司股權的合理配置，探索新時代縣域文旅產業實現高質量發展的具體策略和實施路徑，使其成為縣域發展的特色產業和經濟增長新引擎。

關鍵詞：縣域經濟 文旅產業 高質量發展 鄉村振興 產業升級

* 基金項目：國家社會科學基金項目“新時期中美農業發展態勢問題研究”（編號：20BJY132）階段性成果。

2024年5月，習近平總書記對旅游工作作出重要指示指出，旅游業從小到大、由弱漸強，日益成為我國新興的戰略性支柱產業和具有顯著時代特征的民生產業、幸福產業，強調新時代新征程，旅游發展面臨新機遇新挑戰。2024年7月30日，中央政治局召開會議分析研究經濟形勢和經濟工作，強調要以提振消費為重點擴大國內需求，支持文旅、養老、育幼、家政等消費。近年來，淄博、榕江、哈爾濱等地因文旅產業發展突出成為新晉網紅城市，快速帶動了當地的經濟文化發展，同時也為我國縣域文旅產業的高質量發展提供了新的實踐路徑。目前，我國縣域文旅產業處于發展的初級階段，屬于產業發展路徑的探索期，同樣也是重要的發展機遇期。如何把握時代發展的機遇并分享時代紅利，將縣域文旅產業做大做強，實現產業化、規模化、效應化，這是現階段縣域發展面臨的重要課題。如何貫徹落實習近平總書記的“兩山理論”，將“資源優勢”轉化為“資本財富”，將“美麗鄉村”轉化為“美麗經濟”，這是一盤大棋，需要集思廣益，做出新時代的戰略決策。

現階段我國縣域文旅產業面臨的主要難題包括：縣域政府平臺企業債務較重，且經濟不景氣，企業融資難度加大，資本周轉不暢；縣域文旅產業基礎設施薄弱，既包括道路交通、景區防護、衛生設施建設等硬件設施，又包括景區管理服務水平、互聯網平臺接入、游客信息管理系統等軟件設施；縣域文旅產業存在存量固定資產閑置、文化資源潛力挖掘不夠、產業發展活力不足等問題。如何破解這些發展中的難題，實現文旅產業化發展，值得深入思考。

一、形成產業發展頂層設計的共識，形成放權發展的市場之路

自2023年以來，眾多城市與鄉村因文旅產業的成功發展而聲名鵲起，有力帶動了當地經濟的迅猛增長。我國縣域文旅產業正處于關鍵的發展轉折期，亟須地方領導班子在發展思路與頂層設計上凝聚廣泛共識，以此強力驅動本地文旅產業的振興與經濟增長目標的實現。

（一）理清文旅產業發展的工作思路，培養領導干部的戰略思維

發展難題背后的重要成因在于目前我國縣域經濟發展中的資源以內部配置為主，市場化和開放性較為滯后，這當然也包括文旅產業。新發展理念的提出，將創新發展提升到了一個新的高度。破解這些難題的根本在于改變發展思路，堅定執行“思路即是出路”的發展理念。文旅產業想要高質量發展，不能只就旅游項目談旅游項目，這需要諸多部門和其他產業的配合與支持，必須從產業發展戰略的高度進行布局。

培養領導干部的戰略思維至關重要，這要求其在決策與行動中既要站得高，又要看得遠；既要想得深，又要顧得全；在不斷實踐與探索中樹立全局觀念、大局觀念。因此，領導干部在日常工作中，要多思考、勤思考。作為領導干部，應當站在塔尖，引領全局。而塔身的穩固與高度，即下級、市場與社會組織的活力與效能，決定了一個地方和區域的發展根基是否堅實、發展空間是否廣闊。只有在底層基礎厚實、層級分明、運作順暢的情況下，統籌工作才能高效高質完成。反之，倘若對權力和資源把控不當，將會阻礙地方發展以及社會事業的繁榮進步。

在縣域文旅產業的發展進程中，政府工作的重心應該是減負放權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。項目啟動階段，通過市場競標方式，為縣域文旅產業尋找最優的戰略合作伙伴，并將合作規則納入到法治化軌道；項目常規化運營后，政府更重要的工作，則是督導國有資產和民營資本的運行方向和效率提升。理論和實踐都證明了“小政府+大市場”則經濟表現活躍；若是“大政府+小市場”則經濟表現乏力。政府對國有資產的妥善管理，并非意味著過度庇護，而是應以完善的規章制度與法律法規為依托，將其置于市場競爭中實現自我增值與可持續發展，為社會創造更大價值。換句話說，政府應專注于履行產業發展所需的公共管理職責，維護社會秩序，提供公共服務，制定并執行公正合理的法規政策；而市場則遵循價值規律，發揮資源配置主渠道作用，激發競爭活力，促進經濟效率提升與社會財富增長，實現供求關系自發調節與創新動力持續釋放。

確保政府與市場各司其職，恪守職能邊界，其核心要義在于正確認識政府的角色定位，政府不是文旅產業發展中的運動員，而是裁判員，市場主體才是真正的運動員。基于此，應持續地推進縣域文旅產業的市場化改革。當前，東西部地區產業經濟發展之所以存在顯著差距，很大程度上是市場化程度差異所致。因此，提升市場化程度，無疑是縮小區域發展差距、激活文旅產業潛能的關鍵所在。

（二）形成產業發展的頂層設計和共識

我國大部分縣域經濟發展可以定位于“工業立縣、旅游興縣、開放強縣”。工業是縣域立足的基礎，文旅產業是“興縣破圈”的重要產業，市場化和開放、合作、法治才是強縣的重要路徑。這要求縣域經濟發展要做到三個必要：戰略定位標準要高，改革開放步伐要大，開放興縣思路要活。文旅產業發展置身于縣域經濟發展的鏈條之上，文旅產業的繁榮興盛并非僅僅依賴于縣域內部的自循環，而是必須與外部市場建立緊密聯系，實現資源、信息、技術、資金等要素的有效流通與共享。要敞開縣域大門，深化市場改革，形成對外開放合作的新格局，主動對接并融入周邊旅游城市群建設，緊密銜接一線城市旅游市場，進而拓展全國范圍內的旅游資源。

縣域文旅產業的戰略定位可以從三個方向考慮：全域化、智慧化、國際化。具體來說，全域旅游具有“發展的全局性、產業的融合性、空間的連通性、服務的多元性、社會的共享性”五大特征。產業發展需要精心培育和布局，未來的文旅產業必須打上“智能化”的時代烙印，需要在“文旅產業+人工智能”的發展路徑上有前瞻性布局。另外，縣域文旅產業國際化發展，要強調“大旅游、強品牌”的工作理念，做到規模化和品牌化，對標一流的產業標準，最好能夠參與縣域文旅產業標準的制定。

基于此，各地縣域文旅產業的發展目標，需根據當地實際情況制定，在十年至二十年規劃期內，爭取形成文旅深度融合、能對接世界資源的休閑旅游產業。一個產業發展成熟不是一朝一夕形成的，是長期累積由量變到質變的過程。“市場化、多元化、法治化”是基本原則。政府引導經濟工作，要引導區域資源的市場化配置，形成投資主體的多元化、文化屬性的多元化、業態的多元化、產品的多元化等。經濟學理論說明，資源配置范圍越廣，成本越低，效率越高，越有利于經濟繁榮。成熟的市場經濟必然是法治化、契約化的經濟。

二、引入文旅產業的市場主體，形成產業發展的戰略聯合體

引入文旅產業的戰略性股東，構建風險共擔、利益共享的市場機制，進而形成強有力的產業發展戰略聯盟，是推動文旅產業轉型升級、實現可持續發展的重要路徑。這一舉措不僅能有效集聚資本、分散風險、激發創新，更能通過深度合作與協同效應，提升產業的整體實力與市場地位，為基礎薄弱的縣域文旅產業發展注入強勁動力。

（一）突出產業運營商的重要作用，形成多方戰略性合作

目前PPP項目（政府和社會資本方合作）公司一般分為兩類，一類是由社會資本按照市場化運作原則出資設立，另一類是由政府和社會資本共同出資成立。雖然目前沒有明確的法律規定PPP項目公司的股權分配，但政府參股項目公司一般不控股。鑒于發展縣域文旅產業普遍涉及國有資產，根據實踐探索，建議政府平臺公司的股份控制在30%，社會投資公司的股份占35%。再通過市場招投標的方式，甄選最具競爭力與契合度的產業運營商和建筑承建商，分別賦予其25%和10%的股份。因為在項目啟動階段，雖然建筑承建商的角色舉足輕重，但其工作周期通常限于兩至三年的建設期。從長遠視角看，后期負責項目運營管理的產業運營商更為關鍵，其服務將貫穿項目生命周期，賦予其重要股份，旨在構建一個以運營商為核心的長效運營管理體系。這一模式不僅能確保項目建設階段的質量與效率，更著眼于項目的長遠發展，通過運營商的專業服務與資源整合能力，保障項目在建成后能夠持續穩健運營，實現經濟效益與社會效益的最大化。

同時，對大型項目進行結構分化，包括非經營性、經營性、招商保密性以及存量運營四大板塊，依據各自特性實施差異化管理與運營。其中，非經營類項目聚焦公共服務與基礎設施建設，注重社會效益；經營類項目追求商業利潤，依托清晰商業模式與穩健收益預期吸引市場化融資；招商隱私類項目涉及核心技術與敏感信息，需在招商過程中嚴格保護商業秘密；存量運營類項目則致力于優化既有資產性能與效益，通過技術改造、模式創新等手段激活潛在價值。

在此基礎上，引入特殊目的載體（SPV）類融資公司作為關鍵環節，能有效拓寬融資渠道，提升資本運作效率。首先，SPV可通過實施資產證券化，將項目未來現金流轉化為可交易證券，實現風險隔離與資金籌集。其次，可作為中介角色，收購、重組并打包證券化資產，使之符合市場要求，繼而發行并銷售證券。第三，SPV還能提供融資租賃服務，減輕項目初始設備投資負擔，優化現金流結構。第四，SPV參與兼并收購活動，有助于整合產業鏈資源，提升項目核心競爭力或精簡業務結構。

（二）將PPP嚴格納入到法律軌道，督導各項工作標準的完善和執行

PPP公私合營模式本身并不存在問題，而是實現的方式存在問題，主要集中于法律保障體系不健全和政府的信用風險方面。首先，法律保障體系的不完備，使得PPP項目從立項招標、合同訂立、執行監管到爭議解決等全過程，面臨缺少統一的PPP法律法規指導、項目運作程序模糊、權責界定不清、糾紛解決機制滯后等一系列問題，從而滋生諸多不確定性，加劇合作雙方的風險。其次，政府信用風險是PPP項目面臨的另一重大挑戰。隨著地方債問題的出現，政府作為合作一方，政策變動頻繁、承諾未如期履行、財政支付延遲或不足等現象時有發生，嚴重挫傷私人資本參與PPP項目的積極性，阻礙了社會資本的有效引入。2013年11月，國家發改委和財政部聯合發布新文件《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，文件中提到“全部采取特許經營模式”“公平選擇特許經營者”“市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股”。因此，在公私合作的PPP項目中，可優先選擇民營企業和民營資本。

（三）切實壯大集體經濟實力，增加農戶收入

推進縣域文旅產業發展的政策要融入到鄉村振興大戰略中，將縣域文旅產業發展同鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興有效銜接起來。當地政府在制訂產業政策規劃時，需將村集體和民宿主體納入到大產業鏈當中，著力構建一套能使二者共享發展紅利的機制。可以采納“村集體+民宿主體”的運營模式，也可以采納“公司+村集體+民宿主體”的運營模式。目標就是通過政府的引導，以專業企業運營管理，實現資源共享、利益分享，讓所有的民眾在產業改革與發展中受益，實現全域人民共同富裕。

三、籌建旅游協會、商會和基金會，發揮社會組織的重要作用

國內國際的經驗表明，發達的社會組織是社會經濟有活力的重要表現。例如，美國之所以能成為世界第一農業強國，很重要一個原因是它成功構建了“有為有限的小政府+發達的農產品期貨市場+有力量的農業協會”的穩定架構。一個產業發展成熟的過程，也是一個復雜有機體構建的過程，需要有為的小政府、發達的市場和成熟的社會組織有機協同合作來完成。然而，當前我國縣域文旅產業的發展態勢呈現出政府主導度高、市場參與不足、社會組織介入少的特點，從經濟學的角度來看這是不符合經濟高效發展規律的。由此，縣政府應盡快組織協調搭建行業協會、商會和基金會。旅游行業協會能夠代表文旅產業鏈上各個主體的利益，促進文旅產業蓬勃發展；商會則充當企業家間信息交流的紐帶，助力中小企業在激烈的市場競爭中保持競爭優勢；基金會作為聯結私人資本與公共事業的有效載體，能夠廣泛吸納外部社會資本，為縣域文旅產業發展注入強大資金動力。

（一）找準社會組織的職能定位，保持其獨立性

籌備建立旅游行業協會相對商會與基金會而言更為重要，但必要的前提是確保其獨立于行政機關，避免重蹈依賴行政干預的老路，應明確其作為社會組織的本質屬性與功能定位。發展初期，政府可以給予必要的啟動資金扶持，后期則讓其在市場競爭環境中自主運營，實現獨立發展。

（二）善于利用幫扶單位的優質平臺與資源

中央部委或企業幫扶的縣域，應善用幫扶單位的平臺資源，為本地文旅產業發展牽線搭橋。具體而言，可通過籌建“鄉村旅游基金會”，利用幫扶單位的資金支持和技術指導，聯合地方財政和社會資本，助力產業基礎設施建設和項目孵化；建立“友好聯誼城市”網絡，開展跨區域合作與交流，通過互辦文化節慶活動、互派訪問團組、共享旅游信息、聯合推廣旅游線路等方式，拓寬當地文旅產業的輻射范圍。同時，借助幫扶單位的影響力，大力推介本地旅游目的地和特色文化，提升文化旅游品牌知名度，從而全方位推動縣域文旅產業的繁榮發展。

四、打造“文旅新IP”，持續推動文化品牌輸出

自2018年文化和旅游部成立以來，我國文旅融合發展的戰略方向更加凸顯，確立了“宜融則融，能融盡融，以文促旅，以旅彰文”的發展思路。無論是《“十四五”旅游業發展規劃》還是《“十四五”文化發展規劃》，均將文旅深度融合發展置于突出位置。文旅融合本質上是文化產業與旅游產業的有機融合與創新互動，通過功能重塑與價值共創，催生出涵蓋兩者核心價值的新價值鏈體系。這一過程不僅實現了文化內涵與旅游體驗的深度融合，還促進了產業間的相互賦能與增值，提升了整體產業競爭力。

（一）構建“太陽+月亮+星星”的全域化發展新格局

構建“太陽+月亮+星星”的全域化文旅發展新格局，深度挖掘并活化利用縣域旅游文化資源，充分發揮產業帶動效應。其中，“太陽工程”作為核心項目，應立足于縣域獨特的資源稟賦，打造具有領導產業地位且已相對成熟的特色旅游項目，充分釋放其引領產業發展潛能；“月亮工程”則作為輔助項目，應緊密圍繞“太陽工程”，側重于挖掘和展現地方文化創意或民族地域特色，形成對“太陽工程”的有效補充與支撐；而“星星工程”作為配套項目，應著眼于完善“月亮工程”與“太陽工程”的周邊設施，延伸產業鏈條，通過豐富多樣的關聯業態，進一步提升縣域文旅產業的整體吸引力與競爭力。通過科學布局與協同推進“太陽+月亮+星星”工程，使縣域文旅產業形成優勢互補、全域聯動發展的新格局，全面激活產業發展動能。

隨著人民物質生活水平的提高，旅游業為滿足不同人群的多樣化需求，不斷向差異化、個性化、定制化方向發展。“反向旅游”成為一種趨勢，小眾旅游目的地以其人流量少、游覽時間短、旅游特色突出等優勢受到消費者的青睞，在小長假或普通周末迎來短期客流高峰。該趨勢正好契合大多數縣域旅游業發展特點，縣域文旅產業要抓住機遇，充分發揮自身特色和優勢，將自己打造成“小而精”的旅游目的地代表，在新的旅游趨勢中突出重圍，在國內旅游市場中占有一席之地。縣域文旅產業處于發展的初期，要善于利用“后發優勢”，對產業成熟地區的發展路徑多做調研，取長補短，牢牢把握當地特色文化的精髓，如民族文化、紅色文化等，并以此為核心建設景區，打造品牌IP。

（二）塑造“文旅新IP”，延長文旅產業鏈

“文旅新IP”的時代正在來臨。我國的文旅產業需要更多有故事、有溫度、有情懷的新IP，其靈魂在于文化創新和創意。文旅IP是一個較新的概念，是指在文化和旅游要素融合下，具有文化特質、品牌內核、獨特價值體系的知識產權體系。

文旅IP至少要體現以下幾大特征：一是主題性，最典型的代表就是“迪士尼樂園”和“環球影城”。迪士尼公司有整套旅游IP體系，近千部廣為流傳的旅游形象片和電影，比如“白雪公主”“唐老鴨”等卡通形象。在迪士尼公司的利潤構成中，影視占比25%、主題公園占比25%、IP相關產品占比50%。二是形象性，成功塑造立體IP形象，則事半功倍。例如，“凱蒂貓”“玲娜貝爾”等卡通形象IP，深受兒童喜歡。三是獨特性，成功的文旅IP往往具有獨特性，難以復制。例如，西安的“長安十二時辰”景區利用“唐風市井文化”的精準定位，將電視劇IP轉為深度沉浸式體驗，其新穎形式受到游客的廣泛關注和贊譽。四是互動性，文旅IP是一個開放疊加的系統，每個環節都可以產生連接和互動。例如，黃山風景區根據傳說故事設計出“戀人鎖”，寄托游客對美好愛情的向往。五是話題性，處于互聯網經濟時代，文旅產業的發展離不開網絡話題的加持，一個具有時代話題性的文旅IP能依靠網絡發酵迅速出圈，打開品牌知名度，取得巨大經濟效益。例如，近兩年爆火的“淄博燒烤”“榕江村超”“哈爾濱冰雪文化節”等IP。

塑造文旅IP就是要挖掘文化價值和品牌價值，形成獨特的IP形象，從而延伸IP價值鏈和文旅產業鏈，形成縣域“旅游+”發展戰略格局。“旅游+第一產業”，帶動鄉村扶貧致富；“旅游+第二產業”，引領工業轉型；“旅游+第三產業”點亮服務業創意升級。整合文旅資源應以文旅IP為核心，以文塑旅、以旅彰文，促進文旅深度融合，讓消費者與品牌之間產生粘性，讓IP持續創新發展，形成其內在獨特價值。可以與高校學生或作家群體合作，寫好當地文化故事，以文化創意帶動旅游產品和服務，形成新的文旅業態。

五、結語

對于縣域文旅產業來說，關鍵在于轉變發展思路。縣域文旅產業更新迭代快，因此要加速進行市場化和供給側改革，盤活閑置資產資源；引入戰略投資者，發揮好民營資本的作用，撬動行業協會等社會組織的力量；以當地特色文化為核心打造“文旅新IP”，并延長文旅產業鏈；協同各部門打造全域旅游格局，同鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，匯聚當地稟賦優勢，使文旅產業成為縣域經濟的特色產業，探索契合縣域發展的新路徑和新經濟增長點。

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（作者單位：中共中央黨校（國家行政學院））