由物到人：中國式現代化新征程上深化財稅體制改革的底層邏輯

【摘要】黨的二十屆三中全會在《中共中央關于進一步全面深化改革、 推進中國式現代化的決定》中提出了“緊緊圍繞推進中國式現代化進一步全面深化改革”。其中， 對“深化財稅體制改革”做了總體部署。本文結合各國現代化的共性特征和中國國情的個性特征的分析表明， “人本邏輯”是中國式現代化的底層邏輯。進一步研究發現： 中國式現代化的底層邏輯從根本上決定了進一步全面深化改革要實現“由物到人”基本邏輯的轉變； 實現“由物到人”的轉變是中國式現代化新征程上深化財稅體制改革的底層邏輯， 這一觀點在歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯三個層面上均得到了合理性和自洽性的檢驗。最后， 基于“由物到人”的底層邏輯， 本文提出了新一輪深化財稅體制改革的基本取向與政策建議。

【關鍵詞】中國式現代化；財稅體制改革；由物到人；人本財政；人本范式

【中圖分類號】F812" " " 【文獻標識碼】A" " " 【文章編號】1004-0994（2024）18-0003-7

黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、 推進中國式現代化的決定》（簡稱《決定》）。《決定》承繼了黨的十九屆五中全會、 黨的十九屆六中全會、 黨的二十大報告所提出的“中國式現代化”主題， 延續了改革開放以來黨的歷屆三中全會的“改革”議題， 提出“緊緊圍繞推進中國式現代化進一步全面深化改革”。其中在第五部分， 《決定》提出要“深化財稅體制改革”， 并從預算制度、 稅收制度、 中央和地方財政關系三個方面做了總體部署， 從而為新一輪財稅體制改革指明了具體方向。

《決定》所提出的“深化財稅體制改革”已引起財稅學界的廣泛關注、 積極討論和學理闡釋。如馬海濤（2024）從深化財稅體制改革的背景和方向上， 為推進中國式現代化夯基固本做了系統分析并提出了政策建議； 蔡昌（2024）描繪了新一輪財稅體制改革的價值取向、 可行性和路線圖， 并從四個方面提出了政策建議； 蘇才立和劉曄（2024）分析了當前財稅體制改革面臨的挑戰， 提出了新一輪財稅體制改革的具體措施。上述已有研究均緊扣《決定》中“深化財稅體制改革”的內容和要點， 提出了具有針對性的具體建議。而本文則擬立足于闡釋服務于中國式現代化新征程和整體性改革的新一輪財稅體制改革的底層邏輯， 以為“深化財稅體制改革”提供更深層面的學理支持。

《決定》指出要“增強改革系統性、 整體性、 協同性”， 財政作為國家治理的基礎和重要支柱， 是嵌入經濟社會系統中的子系統。因此， 針對種種現實問題提出財稅體制改革的具體措施和改革建議固然重要， 但同樣重要的是， 要將財稅體制改革的底層邏輯置于中國式現代化的全局與整體性改革的系統中予以闡釋。只有底層邏輯清晰， 財稅體制改革才能引導和助推其他領域改革， 由此帶來全局性改革的整體進展和全面深化， 最終服務于中國式現代化目標的實現。

一、 人本邏輯： 中國式現代化的底層邏輯

中國式現代化決定著改革的進一步全面深化， 進而決定著新一輪財稅體制改革的根本原則和基本方向， 因此探索中國式現代化的底層邏輯具有基礎性意義。黨的二十大報告指出， “中國式現代化……既有各國現代化的共同特征， 更有基于自己國情的中國特色”。“既有”和“更有”意味著要在突出個性的基礎上， 從共性和個性相結合的角度來闡釋中國式現代化的底層邏輯， 進而理解與中國式現代化進程相適應的財稅體制改革邏輯。

什么是現代化？目前并沒有一個統一的定義， 但一般認為現代化意味著一國的經濟、 政治、 文化、 社會各領域由傳統向現代轉型。現代化的共同特征可能包括工業化、 市場化、 城市化、 民主化、 法治化乃至現在的數字化和智能化。而現代化始于物質生產領域的工業化， 即產生于經濟領域由傳統農業和手工業向機器大工業轉型的過程中。以物質生產領域的工業化為最初驅動力， 引致了人與人交往方式和社會治理方式的變化， 即產生了市場化、 城市化、 民主化和法治化等， 從而呈現出“由物到人”的轉變。當進入當代社會后， 數字經濟不僅深刻改變了人與人間分工、 交易和交往的方式， 而且更凸顯出人的創造性勞動的價值和意義。與現代化進程相適應， 各國財政制度在形式上也呈現出“由物到人”的轉變。在工業化和自由市場經濟的早期階段， 占各國財政支出最大比重的是政府對基礎設施的投資， 以此為工業化和市場化提供公共物質資本。但在進入現代市場經濟以后， 隨著城市化、 民主化、 法治化的發展， 財政支出主要轉向教育、 醫療、 社保、 養老、 文體、 科技等社會民生福利支出， 由此財政制度在形式上也表現出“由物到人”的變化特征。

上述演變脈絡在西方國家現代化歷程中清晰可見， 也是各國現代化過程中呈現出的共性特征。那么， 具體到中國式現代化的個性特征或者說中西現代化的本質區別是什么呢？筆者認為， 中國式現代化的個性特征在于其“人本邏輯”的鮮明底色和價值取向， 由此區別于西方現代化的“物本邏輯”或稱“資本邏輯”。西方現代化過程雖然在形式上也呈現出“由物到人”的變化， 但本質上其仍是由資本增值驅動和根本上服務于資本增值的產物， 并由此產生了人的異化和社會關系的異化。可以說， 西方資本主義現代化的過程是資本邏輯的擴展過程。黨的二十大報告指出“中國式現代化的本質要求是： 堅持中國共產黨領導， 堅持中國特色社會主義， 實現高質量發展， 發展全過程人民民主， 豐富人民精神世界， 實現全體人民共同富裕， 促進人與自然和諧共生， 推動構建人類命運共同體， 創造人類文明新形態”， 這一本質要求鮮明地體現了“以人民為中心”的人本邏輯。中國式現代化的五大個性特征鮮明揭示了其迥異于“資本邏輯”的“人本邏輯”。

（一） 人口規模巨大的現代化的人本邏輯

目前， 發達國家總人口只占世界總人口的10%， 因此資本邏輯支配下的西方現代化只是少數國家少數人口的現代化。相反， 有著十四億人口的中國式現代化不僅具有重要的世界意義， 而且使“發展為了人民、 發展依靠人民”的人本邏輯的現代化具有最堅實的基礎和最可靠的力量。在人本邏輯驅動下， 人口規模巨大和地區發展不平衡的國情也要求我國財政體制要更加注重基本公共服務的均等化建設， 以實現《決定》所提出的“健全基本公共服務體系， 提高公共服務水平， 增強均衡性和可及性”。

（二） 全體人民共同富裕的現代化的人本邏輯

資本邏輯驅動的西方發達國家現代化是少數人富裕的現代化。據托馬斯·皮凱蒂（2014）的研究， 由于資本回報率總是高于經濟增長率， 所以20世紀70年代以來， 各主要發達國家收入分配和貧富差距一直處于擴大狀態中。而我國社會主義政治制度和“公有制為主體、 多種所有制經濟共同發展”的基本經濟制度， 使以“人民為中心”的發展思想和共同富裕有了堅實的制度保障（鄧力平，2022）， 使既發展資本又駕馭資本從而實現人本邏輯對資本邏輯的揚棄和超越成為可能。

（三） 物質文明和精神文明相協調的現代化的人本邏輯

精神文明能否與物質文明相協調是“物本邏輯”與“人本邏輯”的重要分野。西方資本主義現代化雖也曾對人的精神世界起到過很大的促進作用， 但在資本邏輯主導下人的異化和社會關系的異化問題不可避免， 并以拜金主義、 享樂主義等形式呈現出來。而中華優秀傳統文化在人的倫理修養和交往之道上有很多優秀“基因”， 以人為本、 人民至上則更是馬克思主義的本質屬性和價值理念， 因此在“兩個結合”的基礎上更凸顯出中國式現代化的人本邏輯。

（四） 人與自然和諧共生的現代化的人本邏輯

各西方發達國家在現代化過程中都走過了一個“先污染后治理”的過程， 本質上是在資本增殖無法持續下才開啟的一個被迫的污染治理過程。馬克思和恩格斯在其生活的工業化時代就已經關注到環境污染問題， 將其歸結為資本邏輯支配的結果， 并倡導從生產關系變革角度最終實現人與自然、 人與人關系的和解。而習近平生態文明思想更是基于人民對美好生活環境需要的人本角度， 提出了“人與自然和諧共生”的現代化道路， 從而開辟了馬克思主義生態理論的新境界。

（五） 走和平發展道路的現代化的人本邏輯

西方資本主義國家在現代化早期曾靠殖民和掠奪來實現資本積累、 擴張和增殖。時至今日雖然有自由貿易的幌子， 但在資本邏輯的驅動下， 全球化使得世界范圍內收入不平等問題更為嚴重（李實等，2022）。而馬克思則始終是從人類解放、 自由人聯合體的人本高度來看待人類文明的發展， 始終是霸權主義和殖民主義最堅定的反對者。在中國式現代化新征程上， 中國共產黨更是在繼承馬克思共同體思想上提出了人類命運共同體的重要理念， 從而將人本邏輯擴展到國際治理和國際交往中。

二、 由物到人： 進一步全面深化改革的基本邏輯

《決定》指出， “黨的十一屆三中全會是劃時代的”。我國的改革開放大業起始于1978年黨的十一屆三中全會， 會議做出了將黨和國家工作重心轉到經濟建設上來的重大決定。應看到， 當時我國尚未從傳統計劃經濟體制下的短缺經濟中走出來， 因此改革的主要目標是解放和發展生產力， 發展的動力主要靠體制改革和對外開放。《決定》也指出， “黨的十八屆三中全會也是劃時代的”。2013年黨的十八屆三中全會首次提出全面深化改革的總目標， 即“完善和發展中國特色社會主義制度， 推進國家治理體系和治理能力現代化”， 并將“全面深化改革”置于“五位一體”總體布局中， 從而突出了改革的“系統、 整體、 協同性”。

“改革開放只有進行時， 沒有完成時。”如何站在新的歷史起點上來認識本次“進一步全面深化改革”的基本邏輯？筆者認為： 首先， 要從本次會議“中國式現代化”的主題入手來理解。《決定》要求“緊緊圍繞推進中國式現代化進一步全面深化改革”， 因此， “人本邏輯”作為中國式現代化的底層邏輯從根本上決定了進一步全面深化改革的基本邏輯。其次， 需要從社會主要矛盾變化入手來把握。《決定》指出要“緊跟時代步伐， 順應實踐發展， 突出問題導向”。時代和實踐提出了很多問題， 但最核心的問題體現在社會主要矛盾上， 把握和回答這一核心問題就成為理論與實踐的底層邏輯。2017年， 黨的十九大報告提出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的?美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”， 從而改變了之前“落后的社會生產”的表述， 由此意味著“由物到人”基本邏輯上的轉變。最后， 需要從黨的十八屆三中全會后至今黨中央治國理政的新思想和新理念入手來認識。筆者認為， 其中最重要的是2017年黨的十九大首次提出的“高質量發展”理念和2021年首次提出的“扎實促進共同富裕”。高質量發展首先應該是人的高質量， 由此使教育、 科技、 人才成為基礎性、 戰略性支撐。而在高質量發展中促進共同富裕則進一步凸顯了全體人民共享改革發展成果的人本邏輯。

隨著時代的發展和實踐的變化， 尤其是隨著社會主要矛盾的轉換、 高質量發展提出的新要求和全體人民對共同富裕的新期盼， 改革和發展的目標、 動力、 評價標準及價值導向等方面都發生了相應的變化。這些都要求在中國式現代化新征程上深入貫徹以人民為中心的發展思想， 在進一步全面深化改革中實現“由物到人”基本邏輯的轉換， 主要闡釋如下：

（一） 由物到人： 增長動力由投資驅動轉向創新驅動

這是一個改革發展靠什么的問題。在改革開放和社會主義市場經濟建設早期， 我國尚處于資本匱乏的階段， 因此靠發揮在勞動力和土地要素上的低成本優勢來吸引外商直接投資， 也依靠國內居民的高儲蓄率將大量儲蓄轉換為投資， 財政則向作為公共物質資本的基礎設施領域傾斜。因此， 增長的動力來源主要體現為投資驅動的物本邏輯。但經濟發展使得我國比較優勢發生了變化， 勞動力和土地要素的相對價格優勢不復存在而資本要素則相對富余。隨著物質資本的增長， 投資的邊際報酬持續遞減， 因此舊的經濟增長動能和投資驅動的物本邏輯已無法持續。

內生增長理論和實踐表明， 技術進步是克服要素邊際報酬遞減并實現長期增長的根本， 由此， 技術創新、 知識外溢和人力資本積累成為關鍵。黨的二十大提出“創新是第一動力”， 技術創新催生出新要素、 新業態和新模式， 從而賦予經濟增長新動能。而創新驅動根本上取決于人的創造力， 這就要求在資源配置上實現“由物到人”的轉變， 財政要向教育、 科技、 醫療、 文體等能提高人的價值的領域傾斜。

（二） 由物到人： 生產力發展目標由量的增長轉向質的提高

這是一個改革發展如何衡量的問題。在改革開放和社會主義市場經濟建設早期， 我國還未擺脫計劃經濟體制影響而處于短缺經濟中。因此， 對解放生產力的理解就簡單化為物的量化指標的增長， 如GDP及其增長率等， 并將其作為經濟社會發展目標納入年度或中期規劃中， 也由此產生了要素高投入、 高消耗和高污染的粗放型經濟增長模式。時至今日， 我國已經成為世界制造業第一大國、 經濟總量第二大國， 在500種主要工業產品中， 我國有四成以上產品產量位居全球第一。但同時存在的問題是核心技術相對缺乏， 呈現出量大而質不強的特征。

因此， 黨的十九大首次提出“高質量發展”目標。《決定》指出“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”。習近平總書記2023年9月在黑龍江考察調研時還首次提出新質生產力的概念， 并指出“發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點（習近平，2024）”。高質量發展和新質生產力都有著豐富的內涵， 但其中最核心的還是科技創新， “科技創新……是發展新質生產力的核心要素（習近平，2024）”。由此意味著高質量發展和中國式現代化的底層邏輯仍是人的高質量和人的現代化， 需要著力貫徹《決定》所提出的在統籌教育、 科技、 人才政策基礎上“構建支持全面創新體制機制”。

（三） 由物到人： 改革發展的價值導向由物的增長轉向人的全面發展

這是一個改革發展為了什么的問題。需求層次理論表明， 人先要滿足生存權、 再滿足發展權， 進而追求個人實現的權利。在改革開放和社會主義市場經濟建設早期， 我國民生需求還處于較低水平， 改革和發展的價值導向主要表現為促進物質財富的增長以滿足基本生活和改善生活的需求（劉曄，2018b）。因此， 其價值導向外化體現為追求收入和財富的增長， 并先后經歷了衣食溫飽——家用電器普及——全面小康實現等階段。同時， 為盡快發展生產力采取了鼓勵一部分人先富起來的政策， 由此使物質財富的分配并不能充分滿足全體人民的需求。

從全面深化改革的新階段來看， 物質絕對匱乏的時代已經結束， 促進人的全面發展的時代已經來臨。改革和發展的價值導向也應實現“由物到人”的轉變， 應立足于滿足人的更高層面的需求， 立足于全體人民共享改革發展成果， 立足于實現人的全面發展。因此， 《決定》指出要“聚焦提高人民生活品質， 完善收入分配和就業制度”“推動人的全面發展、 全體人民共同富裕”。不論人的更高層面的需求還是人的全面發展都離不開更好的教育、 醫療、 就業、 養老和保障性住房等方面的公共服務。《決定》指出“在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務”， 由此凸顯了改革發展的價值導向“由物到人”的轉變。

（四） 由物到人： 改革發展的評價標準由物的量化指標轉向人的滿意度

這是一個改革發展如何評價的問題。在改革開放和社會主義市場經濟建設早期， 改革及發展成效主要以某些物的量化指標來評價， 如GDP增長率、 出口創匯額、 財政收入增長率等。尤其在投資驅動增長階段， 地方政府之間的競爭就圍繞著吸引外來投資、 增加GDP而展開。由于評價指標采取物的顯性量化的指標， 而上級對下級政府官員的評價和考核又決定著對下級官員的晉升與獎懲， 由此產生了地方官員為晉升而進行增長競爭的“官員晉升錦標賽”理論（周黎安，2007）。此理論既部分解釋了中國經濟增長之謎， 也部分解釋了中國經濟增長中的一些突出問題所在。盡管后來官員考核的指標更趨于多元化， 但大多情況下仍是采取物的量化指標如污染物指標等。

在全面深化改革的新階段， 物的量化評價指標的局限性越來越明顯。改革既然是為了人民、 依靠人民， 改革和發展成果的評價也應該實現“由物到人”的邏輯轉向。《決定》提出“堅持以人民為中心， 尊重人民主體地位和首創精神”。人民是改革的首創者、 參與者和受益者， 也自然是改革的監督者和評價者。因此， 改革和發展的評價標準應更多地轉向人民滿意度、 贊成度， 由此實現《決定》所提出的“以實績實效和人民群眾滿意度檢驗改革”。

三、 由物到人： 中國式現代化進程中財政制度變遷的邏輯轉變

黨的二十大報告指出“中國式現代化， 是中國共產黨領導的社會主義現代化”。由此看， 對中國式現代化起點的判斷有兩個限制條件， 一是中國共產黨領導， 二是社會主義。結合這兩個條件來看， 中國式現代化應該是從1956年社會主義改造完成后正式開始的。當然， 如果將中國共產黨領導的工業化作為中國式現代化的起點， 則應該是從1953年新中國第一個五年計劃開始， 這一時點通常被視為中國計劃經濟的開啟年份。從該時點起至今， 與中國式現代化進程相適應的財政制度也經歷了一個“由物到人”的邏輯轉變過程。對此， 可以分別從歷史邏輯、 理論邏輯和實踐邏輯來闡釋。

（一） 由物到人： 中國式現代化進程中財政制度變遷的歷史邏輯

按照黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》， 黨的奮斗歷程可以分為四個歷史階段： 新民主主義革命時期、 社會主義革命和建設時期、 改革開放和社會主義現代化建設時期、 中國特色社會主義新時代。在不同歷史階段， 黨所領導的財政工作在破解當時社會主要矛盾的過程中， 對中國革命、 建設、 改革、 發展起到了基礎和支柱作用（劉曄，2021）。而從中國式現代化條件的界定來看， 后三個歷史階段屬于一脈相承、 逐次展開的中國式現代化進程， 這一進程中財政制度變遷也呈現出“由物到人”的歷史演變過程。

在社會主義革命和建設時期， 社會主要矛盾是“建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾”， 在此基礎上， 黨領導的財政制度稱為“建設型財政”， 其職能主要是為工業化籌集和供應建設資金， 以推動資金密集型的重工業和國防工業優先發展。在資本短缺、 勞動力富余的要素稟賦背景下， 國家計劃經濟體制以“勒緊褲腰帶搞建設”即犧牲民生的方式， 通過財政強制積累進行工業化建設和國防建設。其成果主要體現為： 在“一窮二白”基礎上實現了重工業優先發展， 建成了獨立的、 較為完整的工業體系， 以及以“兩彈一星”為代表的國防工業和國防裝備。在形成上述物質基礎的同時， 人民生活則相對貧困。可見， 這一階段顯然是處于相對“重物輕人”的階段。

在改革開放和社會主義現代化建設時期， 社會主要矛盾已轉變為“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”。在“貧窮不是社會主義”的理念下， 國家通過發展市場經濟來提高人民收入、 改善人民生活， 而財政則轉向為市場提供公共服務。因此這一時期， 黨領導的財政制度稱為“公共財政制度”。由于這一時期尚處于投資驅動的階段， 為了招商引資和促進增長， 地方公共財政向基礎設施投資傾斜資源， 在建設性支出和民生性支出上存在嚴重偏向。其最終成果表現為： 我國擁有了世界上最好的基礎設施和巨額的公共物質資本， 但同期在民生性公共服務上則存在短板。對此， 黨的十九大報告曾指出“群眾在就業、 教育、 醫療、 居住、 養老等方面面臨不少難題”。可見， 這一階段雖已開始重視民生， 但限于發展階段的原因在財政支出上仍處于“重物輕人”的階段。

隨著中國特色社會主義進入新時代， 社會主要矛盾已轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這一時期， 黨領導的財政制度稱為“現代財政制度”。黨中央高度重視建設與民生間不平衡的問題， 明確提出“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”“增進民生福祉是發展的根本目的”。在這一時期， 財政支出大幅度向民生領域傾斜， 教育、 醫療、 社保、 養老、 科技、 文體等民生領域支出得到優先保障和大幅增長， 由此呈現出財政制度“由物到人”轉變的歷史邏輯。

（二） 由物到人： 中國式現代化進程中財政制度變遷的理論邏輯

與上述中國式現代化進程中財政制度變遷的歷史邏輯相適應， 產生了相應的財政理論邏輯并支撐了這一歷史進程。

社會主義革命和建設即計劃經濟時期， 在為工業化籌集和供應建設資金的財政職能和實踐基礎上， 經過大范圍的理論爭鳴， 我國形成了以“國家分配論”為代表的財政基礎理論。國家分配論認為“財政是以國家為主體參與社會總產品與國民收入的分配關系”。在這一理論下產生了“籌集和供應資金”的財政職能論、 積累與消費比例關系論、 物資與財政和信貸間的綜合平衡論等。理論既是對實踐的反映， 又適應了實踐要求并對實踐產生了指導作用。可見， 這階段財政理論邏輯和理論視角主要是基于國家對社會總產品（或國民收入）分配的物的層面。

改革開放和社會主義現代化建設時期， 在正確處理政府和市場關系的實踐基礎上， 經過大范圍的理論爭鳴， 我國形成了以“公共財政論”為代表的財政基礎理論， 這一理論認為“公共財政是彌補市場失靈， 為市場提供公共物品的財政類型”。在這一理論下產生了市場失靈論、 公共物品論、 財政分權論等。總體來看， 這一理論基于新古典主流經濟學資源配置的物的視角， 將市場和政府關系置于私人物品和公共物品間物的分野角度來看待財政職能。理論適應了市場經濟體制改革下正確處理政府和市場關系的要求， 進而對實踐產生了指導作用。顯然， 這一階段的理論邏輯和理論視角主要是基于政府為市場提供公共物品以彌補市場失靈的物的層面。

中國特色社會主義進入新時代以來， 隨著社會主要矛盾的轉變， 中國式現代化新征程呼喚著新的財政理論創新（劉曄，2020）。局限于物本范式和物本邏輯下的原有財政理論存在一些問題， 如市場失靈無法構成財政學邏輯起點、 公共物品無法劃分政府與市場邊界等， 而這些問題在人本范式財政理論框架下能得到更好解釋（劉曄，2018a）。時代是思想之母、 實踐是理論之源。中國式現代化新征程中財政制度變遷的理論邏輯應直面時代特征和實踐變化， 在“將馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、 同中華優秀傳統文化相結合”的基礎上進行新的理論創造。中華優秀傳統文化博大精深， 其中蘊含著豐富的人本財政元素， 如“民為邦本， 本固邦寧”“治國之道， 必先富民”等。而馬克思主義則更是堅持鮮明的人民立場， 弘揚以人為本、 人民至上的價值觀。尤其是馬克思在堅持“人是實踐的主體和目的”的人本立場上， 認為人的本質是“一切社會關系的總和”， 所以總能透過物的表象揭示人和人之間社會關系的本質①。因此， “兩個結合”就要求在立足新時代和新實踐基礎上， 堅持馬克思主義的人本主題和闡釋中華優秀傳統文化中的人本元素， 進而進行符合人本邏輯的財政理論創造（劉曄，2018a）。

（三） 由物到人： 中國式現代化進程中財政制度變遷的實踐邏輯

從前文歷史邏輯分析可見， 在中國式現代化進程的前兩個階段， 財政實踐之所以會呈現出“重物輕人”的特征， 根本上是源于那個時代的社會主要矛盾。作為時代和實踐所提出的最核心問題， 社會主要矛盾構成了財政實踐和財政制度安排乃至財政理論創新的根源。

在新時代新征程上， 社會主要矛盾已由“落后的社會生產”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這意味著改革實踐要從單純追求生產力量的增長轉向質的提升， 從單純追求物質財富的增長轉向追求人的全面發展， 以增進民生福祉、 公平正義、 高質量發展和推進共同富裕為基本目標， 由此意味著財稅體制改革的實踐邏輯也要實現“由物到人”的轉變。結合《決定》精神， 主要有以下幾點原因：

1. 貫徹新發展理念， 更好適應我國社會主要矛盾變化的必然要求。《決定》指出， 進一步全面深化改革“是貫徹新發展理念、 更好適應我國社會主要矛盾變化的必然要求”。隨著生產力的發展， 當前社會主要矛盾中所指的“人民美好生活需要”早已不是衣食溫飽， 也已不是家用電器， 而主要集中在更好的教育、 醫療、 社保、 文化和保障性住房等民生性公共服務上。即主要不是私人物品問題， 而是公共服務問題。當前， 我國已經擁有世界上最好的基礎設施， 財政支出的重點應從物的建設性支出轉向人的民生性支出。也只有通過教育、 醫療、 文體、 社保和科技等方面的民生性支出才能提高人的價值和質量， 從而貫徹新發展理念和助力新質生產力發展。

2. 堅持以人民為中心， 讓現代化成果更多更公平惠及全體人民的必然要求。《決定》指出， 進一步全面深化改革“是堅持以人民為中心、 讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民的必然要求”。習近平總書記在2015 年11月十八屆中央政治局第二十八次集體學習時就曾指出， 要堅持“以人民為中心的發展思想”。從而表明， 發展的根本內涵是人的發展， 而不是物數量的逐年增長和簡單堆砌。同樣， 《決定》也指出“改革為了人民、 改革依靠人民、 改革成果由人民共享”。由此， 財政支出的重點應進一步向民生領域傾斜， 因為只有從人民最直接最現實的利益入手才能真正體現出“改革為了人民”； 也只有增加民生性支出提高了人的價值才能增強發展動能， 從而體現出“改革依靠人民”； 更只有增加財政民生性支出才能克服市場初次分配的收入不均問題， 實現“改革成果由人民共享”。

3. 堅持財政國家治理職能， 推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。《決定》指出， 進一步全面深化改革“是堅持和完善中國特色社會主義制度、 推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”。2013年， 黨的十八屆三中全會就提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”， 從而將財政體制改革置于涵蓋經濟、 政治、 社會、 文化和生態等全局性和全方位體制改革之中， 財政問題也就不只是一個經濟問題而是全方位的國家治理問題。在研究資源配置效率的經濟學主題和語境中， 財政就是政府配置公共資源、 提供公共物品， 由此呈現出典型的“物本邏輯”。但財政作為國家治理的基礎和重要支柱的論斷表明， 財政并不是簡單的錢的分配或物的配置， 而是根本上涉及人與人關系的問題。不論是改革還是國家治理， 在實質上都不過是人與人關系的制度安排和利益調整。因此， 從財政的國家治理職能出發， 財稅體制改革的重點應由資源配置轉向制度建設。由此， 我們可以清晰看到“由物到人”的財政制度變遷的實踐邏輯。

四、 由物到人： 新一輪深化財稅體制改革的基本取向與政策建議

從上述人本邏輯這一底層邏輯和“由物到人”的邏輯轉變出發， 結合《決定》主要精神和對“深化財稅體制改革”的總體部署， 筆者認為， 新一輪深化財稅體制改革的基本取向是民生化、 民主法治化、 均等化與可持續性。

（一） 民生化

民生化是財政人本邏輯最直觀的體現， 在根本上決定著現階段高質量發展和扎實推進共同富裕的實現。《決定》指出“在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務”。因此， 應進一步增加財政民生性支出， 但對于民生性支出的范圍應嚴格界定。在筆者看來， 只有直接用在老百姓身上的教育、 醫療、 就業、 社保（含養老）、 文化體育、 保障性住房支出和用在科研人員身上的科技支出才能算是民生支出。一方面， 利用這些民生支出的再分配性質可以有效履行政府對居民收入的再分配職能， 使全體人民共享改革發展成果； 另一方面， 科教文衛體支出的增加可以提高人的質量和價值， 從而實現高質量發展。

對此， 筆者建議如下： 其一， 調整優化支出結構。可將政府投資壓縮到少量基礎性、 公益性項目上， 其他一般建設性項目可按《決定》中所提出的“完善激發社會資本投資活力”來解決， 從而為民生支出增長提供財力空間。其二， 增加稅式支出力度。目前我國個人所得稅專項附加扣除中七項專項附加扣除都是針對上述民生問題的， 可進一步加大抵扣力度。其三， 加大預算統籌和財力統籌用于民生支出增長。目前我國一般公共預算中保民生的壓力很大， 建議加大財政資源統籌， 實現《決定》所要求的“把依托行政權力、 政府信用、 國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理”， 進而加大政府基金預算和國有資本經營預算統籌到一般公共預算的力度。其四， 提高民生支出效率。按《決定》所要求的“加強公共服務績效管理”“深化零基預算改革”， 以保證財政民生支出的財力空間和切實效果。

（二） 民主法治化

法治化民主化是財政人本邏輯最實質的內涵， 在根本上決定著國家治理和民主過程的實現。可以說， 財稅體制改革的成效并不取決于財政收支數量的增長， 而是取決于公眾的評價和監督。《決定》指出“發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求”“法治是中國式現代化的重要保障”。在筆者看來， 財政法治尤其是預算法治是實現政府法治最直接最有效的手段， 預算民主是全過程人民民主最現實最實質的途徑。畢竟， 政府權力的運用和行動的開展都離不開財力的支持。因此， 預算法治和稅收法治從根本上決定了政府權力和行為的邊界及其規范性， 從而實質上決定了政府法治。政府預算的編制、 審查、 批準、 實施、 調整和決算的全過程也是人民民主選舉、 民主協商、 民主決策、 民主管理、 民主監督的全過程。

對此， 筆者建議如下： 第一， 進一步完善預算審查和監督制度。《決定》指出要“完善預算公開和監督制度”。因此， 要增強人大對預算的全口徑審查、 全過程監督和全公開評價， 同時加大公眾對預算的監督力度。第二， 推進完成全部稅種的立法程序。《決定》指出“全面落實稅收法定原則”。由此， 建議首先完成最大稅種增值稅法的最后出臺， 其次推動消費稅、 土地增值稅、 關稅、 房產稅和土地使用稅等稅種的立法進程， 最后實質性增強稅收法治和稅改法治的效力。第三， 強化重點領域的專項審查和監督。目前需重點審查的內容包括地方政府債務、 轉移支付、 國有資產收益等。第四， 強化預算績效導向， 改進評價方式。進一步深化全面預算績效管理改革， 建議相應減少績效評價中物的量化評價指標的權重， 相應增加人的滿意度評價指標的權重， 同時提高評價的科學性。

（三） 均等化

均等化是財政人本邏輯最現實的要求， 在根本上決定著公民的權利平等和社會的公平正義， 也是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾和逐步實現共同富裕的關鍵所在。《決定》指出， 要“增強基本公共服務均衡性和可及性， 推動人的全面發展、 全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。長期以來， 由于存在城鄉間、 區域間發展不平衡以及一些身份和體制差異， 居民在教育、 醫療、 就業、 社保等基本公共服務的權利和受益程度上存在巨大差距。只有通過進一步深化基本公共服務均等化改革， 才能為全體居民平等參與市場競爭提供一個公平的起點， 并最終有利于實現收入分配的結果公平。站在人本的角度來看， 居民間基本公共服務均等化既包括基本公共服務在地理空間上（如城鄉、區域間）分布的均衡性， 又包括在同一空間上的人都有相同的權利和成本可獲得即可及性， 由此才能實現人與人之間基本公共服務均等化。

對此， 筆者提出如下建議： 第一， 進一步推動城鄉公共服務的均衡發展。《決定》指出“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”。一方面要通過城鄉融合發展縮小城鄉差距， 另一方面要推動城市公共服務向農村延伸和覆蓋， 由此促進公共服務在城鄉間空間上的均衡分布。第二， 在實施以人為本的新型城鎮化過程中， 增強公共服務權利平等和可及性， 以實現《決定》所提出的“把握人口流動客觀規律， 推動相關公共服務隨人走”， 實現流動人口在基本公共服務上的平等權利和現實可及性。第三， 進一步平衡區域間財力差距， 增強公共服務均衡性。要以人為本進一步增加一般性轉移支付， 清理和規范專項轉移支付， 通過形成區域均衡的財力格局進而逐步實現基本公共服務均等化。第四， 推動教育、 醫療和文化等公共服務資源的跨區域流動。通過政策引導， 促進優秀教師、 醫生下沉和交流到農村與落后地區， 增強其空間均衡性和居民可及性。

（四） 可持續性

可持續性是財政人本邏輯最重要的保障。從人本邏輯出發， 本文可持續性主要有三個方面的含義： 一是資源環境的可持續性。由于中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化， 只有實現資源環境的可持續利用， 才能保證人的可持續和中華民族的永續發展。二是縮小收入差距以保證經濟社會的可持續性。貧富懸殊和兩極分化是經濟社會發展難以持續的重要根源， 中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化， 因此要求財稅體制能有效調節收入差距。三是財政自身的可持續性。財政是對沖和化解公共風險的機制， 所以其在化解自然、 經濟、 社會等公共風險的過程中會形成自身的財政風險（劉尚希，2018）。因此， 要實現資源環境的可持續和經濟社會的可持續， 還要求財政本身可持續。

目前來看， 上述三個方面的可持續性都存在相應的問題， 亟需在新一輪財稅體制改革中予以克服。由此， 本文提出如下建議： 首先， 全面深化資源環境稅制改革， 增強其綠色功能。主要可考慮擴大環境保護稅和資源稅的征稅范圍并提高其稅率； 總結水資源費改稅的試點經驗， 并在全國范圍內全面推行水資源稅； 進一步增強消費稅環保功能， 逐步擴大其對高污染產品的征稅范圍； 加大對綠色產業和綠色消費的稅收優惠力度； 擇機開征碳稅。其次， 加大收入再分配的財稅調節力度。《決定》指出， 要“完善稅收、 社會保障、 轉移支付等再分配調節機制”。在稅收方面提高直接稅比重， 以充分發揮所得稅的收入調節功能， 根據量能負擔的原則進一步完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度。再次， 調整稅制， 促進第三次分配。目前我國社會公益捐贈總量還不高， 建議提升社會捐贈抵稅幅度和擴大社會捐贈抵稅范圍， 增加社會捐贈抵稅的稅種稅目， 以充分發揮稅制對公益捐贈和三次分配的激勵作用。最后， 嚴格控制和防范化解地方政府債務風險。目前地方政府隱性債務是財政風險的主要隱患所在， 亟需按《決定》要求“建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制”， 同時嚴格按《預算法》要求避免新增隱性債務， 并逐漸剝離、 置換和化解地方存量隱性債務。

【 注 釋 】

① 這一點在馬克思對商品二重性、資本背后生產關系的分析上體現得尤其明顯。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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（責任編輯·校對： 劉鈺瑩" 黃艷晶）

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．18．001

【基金項目】國家社會科學基金項目（項目編號：22BJY132）