中國新一輪財稅體制改革：價值取向、路線圖與政策建議

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．18．002

【摘要】本文以黨的二十屆三中全會改革精神為指導， 首先從多個維度定位我國深化改革的價值取向， 為深化財稅改革提供政策背景分析。其次， 闡釋新一輪財稅體制改革的全景路線圖， 即主要涉及完善央地財政關系、 規范事權與支出責任劃分、 健全預算管理制度、 發揮分稅制的制度優勢、 優化稅制結構、 構建與新業態相適應的稅收制度、 深化稅收征管數字化改革等重點改革內容。最后， 對我國進一步深化財稅改革提出四項建議： 一是構筑“先立后破”的財稅改革邏輯， 二是財稅改革要適應中國式現代化要求， 三是實施促進新質生產力發展的財稅改革， 四是把控財稅改革的風險程度。

【關鍵詞】財稅改革；中國式現代化；先立后破；新質生產力

【中圖分類號】 F812" " "【文獻標識碼】A" " " 【文章編號】1004-0994（2024）18-0010-6

黨的二十屆三中全會于2024年7月15 ～ 18日在北京召開， 這次重要的會議審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》， 引起國際社會的廣泛關注， 也激發了我國各界對改革問題的深度思考。這表明中國深化改革再次成為世人關注的焦點， 也讓世人驚嘆于中國在復雜國際國內環境下吐故納新的改革智慧與不懈進取的改革毅力和改革決心。自黨的十一屆三中全會以來， 我國已經持續進行了45年的艱辛改革， 取得了一系列改革成果， 推動了我國經濟社會的全面發展， 但也存在一些未予解決的深層次問題。黨的二十屆三中全會提出進一步全面深化改革， 正是在我國建設中國特色社會主義制度的關鍵時期召開的一次推進改革的大會。基于新時代我國經濟社會面臨著新的發展機遇與挑戰， 在一些領域需要進一步深化改革， 聚焦改革與發展難題， 通過頂層設計、 制度安排、 戰略實施等步驟， 逐步解決深層次矛盾問題， 推動高質量發展與社會進步， 全力推進中國式現代化進程。

一、 科學定位全面深化改革的價值取向

雖然改革持續了45年， 但是當下中國仍存在一些對改革的認識誤區。筆者認為， 科學分析新時代推進改革的時代背景， 正確定位改革的目標與價值取向， 是推進我國新一輪改革的關鍵。

我國全面深化改革的時代背景可以概括為： 一是推動高質量發展的時代要求， 在供給側結構性改革基礎上， 以新發展理念推動經濟發展， 即遵循“創新、 協調、 綠色、 開放、 共享”五大發展理念， 開創中國式現代化發展道路。二是建立權責清晰、 財力協調、 區域均衡的央地財政關系。“土地財政”力度減弱、 數字經濟發展進一步加劇了地區間稅收失衡與不公平性， 導致地方財政收支矛盾突出。財政收入是我國經濟社會發展中的硬約束， 即財政是國家治理的基石與重要支柱， 必須保證國家財政收入的充裕度與可持續性， 建立公平的地區協調發展格局。三是以公平思維、 公正思維建立全國統一大市場， 打破地區、 行業間的壁壘， 形成一個運行有序、 監管到位、 充滿活力的社會主義市場經濟體系。

在上述全面深化改革的時代背景下， 讓改革進一步推動我國發展， 帶領中國人民走向更加美好的明天， 必須從以下方面正確定位改革的目標與價值取向。

1. 維護大多數人民的利益。任何一個國家的改革， 既要代表先進生產力的發展方向， 又要反映大多數人民的愿望與利益， 這樣才能得到最廣泛的擁護和最有力的支持。革命年代戰火紛飛， 中國共產黨領導的人民武裝力量之所以能夠取得勝利， 關鍵在于得到了廣大人民群眾的支持。新時代推進改革， 也要依賴廣大人民群眾的力量。我國進一步全面深化改革， 其目標取向在于增加人民福祉， 即改革必須堅持以人民為中心， 為人民服務。改革要符合大多數人民的利益， 不斷革除積弊， 促進“人的自由全面發展”。

改革要維護大多數人民的利益， 必須堅持以下改革思維： 一是破局思維， 敢于破局、 積極破局， 甚至發揚“先立后破”的改革精神， 對一切不符合人民群眾利益和時代發展要求的制度安排、 政策措施予以清理， 對一切順應時代要求和符合人民群眾利益的制度安排、 政策措施予以大力支持， 不斷進行政策研究與制度創新， 形成一整套符合社會發展與促進民生的國家治理體系與制度安排。二是正義思維， 維護和堅持社會正義、 社會信用， 弘揚良法善治， 維護法律正義， 以廣大人民群眾的正當利益為衡量事業成效的標準， 遵循以人民為中心的基本工作原則， 以最大化實現人民群眾的福祉為改革的終極目標。

2. 推進中國式現代化。新時代我國進一步全面深化改革， 不是在原來改革成果的基礎上停滯不前， 也不是無視中國國情、 以拿來主義克隆國際模式為行動指南。全面深化改革， 不是不學習國際上優秀的國家治理模式， 而是不盲從學習國外經驗， 實事求是， 基于中國發展要求和治理目標， 持久有效地推進中國式現代化發展。

所謂中國式現代化， 就是不盲從國際化發展模式， 而是以一種客觀公正、 辯證的思維看待中國獨特的發展路徑， 以馬克思主義、 中國傳統文化以及世界上優秀的市場經濟理論指導實踐， 開創符合中國國情和社會主義制度要求的獨立發展模式， 開啟人類歷史上獨特的中國式現代化道路， 為人類社會進步、 文明演進和社會主義建設闖出一條新路， 為世界上諸多經濟體的治國理政及全球治理提供有益的中國方案與中國智慧。

3. 繼續完善市場經濟體制。若要定位當前階段提出的全面深化改革， 需要建立清醒而深刻的認知。基于中國發展轉型層面的改革， 始于黨的十一屆三中全會， 鄧小平同志高瞻遠矚， 描繪出改革開放的設計藍圖， “資本主義有計劃， 社會主義也要發展市場”， 一句醍醐灌頂的指示， 催生了中國社會主義市場經濟體制的建設。因此， 中國的改革最重要的價值取向就是堅持社會主義方向， 遵循市場基本規律發展市場經濟， 即重點繁榮和發展社會主義市場經濟， 并正確處理政府與市場的關系。1992年鄧小平南方談話后， 計劃與市場的邏輯關系與中國經濟發展的戰略定位逐漸清晰起來并緊密結合在一起。1992年， 黨的十四大首次明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標， 使市場在資源配置中起“基礎性作用”； 2013年， 黨的十八屆三中全會將市場的作用從“基礎性”上升為“決定性”， 這標志著社會主義市場經濟體制的建設進入一個新階段， 在其后進一步提出“供給側結構性改革”， 強調供給側結構性改革與高質量發展的內在邏輯； 隨著數字經濟時代的到來， 與時俱進推陳出新， 提出“數據要素是新的生產要素”， 將數據納入資源資產范圍有效進行管理、 使用與交易， 并探索數據資產的估值方法與配置模式； 在疫后時期， 及時提出“建設全國統一大市場”。這些都是不斷完善市場經濟體制的制度安排與有效措施。總之， 堅持社會主義市場經濟體制， 不斷推動社會生產力的發展與增進人民福祉， 是我國在新時代全面深化改革的基本價值取向。

4. 由增量改革轉變為存量調整。我國的改革開放始于增量改革， 即改革只對增量部分進行重新分配， 基本上不動存量。這作為一項改革原則被長期保留。增量改革基于不調整既有利益關系， 阻力相對較小， 這樣改革就能夠得到持續快速推進， 改革措施的落實也相對容易， 這正順應了一句古諺： 天下難事， 必作于易。但隨著改革的不斷深化， 易事越來越少， 改革進入“深水區”， 而難啃的“硬骨頭”越來越多。因此深化改革的難度要比當初的改革大得多， 而且也會觸及社會一部分人的利益。但是， 為了大多數人民的利益， 即使有難度也要不斷深化改革， 追求社會福利最大化， 而不是少數人的利益最大化， 這樣才能得民心， 才能實現長治久安。

例如， 以財富分配為核心的國民收入分配格局調整、 房地產稅制設計、 共同富裕模式探索等改革， 都屬于存量改革的范疇。存量改革要動既得利益者的利益， 會打破原有的利益分配格局， 因此其改革難度可想而知。但我國進入社會主義新時代， 以人民為中心、 追求公平正義、 推進中國式現代化、 尋求長治久安， 改革必然涉及存量改革， 改革也必須立足于存量財富結構調整， 這無疑加大了改革的復雜性與難度。

5. 改革必須遵循系統思維。中國傳統文化一直重視系統思維。系統思維的核心是要具備戰略眼光， 跳出單個事件或單一領域， 用全局性眼光看待事物發展， 思維更具邏輯性和系統性。系統思維能夠在細微視角基礎上兼顧整體和全局， 是一種“既見樹木， 又見森林”的思維方式， 強調事物的整體性及各部分間的相互關系。對于國家治理和經濟發展問題， 也必須始終堅持系統思維， 從整體角度縝密地考慮問題， 防止思維的片面化與短視性。

黨的二十屆三中全會強調“統籌推進財稅、 金融等重點領域改革， 增強宏觀政策取向一致性”。這是從政策特性與經濟規律方面尋求政策的系統性實施效果， 運用的就是系統思維方法， 把握全局與局部、 當前與長遠、 宏觀與微觀， 為前瞻性思考、 全局性謀劃、 整體性推進國家治理與中國特色社會主義經濟建設服務。

二、 具體繪制財稅改革的全景路線圖

2024年7月中旬召開的黨的二十屆三中全會指出， “進一步全面深化改革的總目標是繼續完善和發展中國特色社會主義制度。”這為我國深化改革提出了總體目標與要求。“更加注重改革實效， 推動生產關系和生產力、 上層建筑和經濟基礎、 國家治理和社會發展更好相適應， 為中國式現代化提供強大動力和制度保障。”這是把馬克思關于生產力決定生產關系的基本原理運用到中國改革與經濟發展實踐的生動注釋， 必須根據我國國情， 堅持走中國式發展道路， 把中國式現代化進行到底。“要健全因地制宜發展新質生產力體制機制， 健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度。”這是黨中央清晰認識新質生產力體制機制的作用， 推進實體經濟與數字經濟深度融合制度建設的科學論斷。

深化財稅體制改革是推動高質量發展、 實現中國式現代化的時代要求， 也是保障財政平穩運行、 強化風險防控的現實需要（馬海濤，2024）。在公平與效率、 激勵與約束的框架下完成新一輪財稅體制改革， 是考驗中國改革這一寶劍的試金石。面對國際國內形勢的雙重壓力， 如何讓我國經濟社會走出低谷， 創造更加輝煌燦爛的中華文明， 是新時代我國深化改革的基本價值導向與財稅追求。下面結合我國國情與現實發展， 全方位剖析我國財稅改革重點領域， 描繪財稅改革的全景路線圖。

1. 完善央地財政關系。央地財政關系是政府間權責劃分的基本組成部分， 是現代國家治理的重要方面。調整央地財政關系涉及多個層面的改革， 財政預算、 稅收分享機制、 轉移支付等方面都會對央地財政關系產生影響。“十四五”時期， 需要著力建立權責清晰、 財力協調、 區域均衡的中央和地方財政關系， 推動形成穩定的各級政府事權、 支出責任和與財力相適應的制度。依據黨的二十屆三中全會精神， 完善央地財政關系的關鍵在于合理劃分中央與地方的財政事權和支出責任， 調整中央與地方的稅收分成比例、 適當擴大地方稅收管理權限， 這樣才能充分發揮中央和地方的兩個積極性。

現階段優化央地財政關系的重心在于健全省以下財政體制， 把財政改革拓展到各基層政府， 推動財力向困難地區和基層傾斜， 逐步建立基層“三保”長效保障機制。同時， 明確省以下政府間財權和事權劃分， 提高法治化和規范化程度， 為基層政府提供有效的財力保障。此外， 中央政府還應進一步優化轉移支付制度， 加大對財力薄弱地區的支持力度， 完善地區間支出成本差異體系， 增強基層公共服務保障能力。

2. 規范事權與支出責任劃分。在當前社會主義建設新時期， 必須解決政府、 市場、 社會的分工問題， 即政府職能如何界定， 市場如何發揮資源配置功能， 社會如何承擔相應的責任。其中重要問題包括如何完善公共產品的供給機制、 如何解決財權與事權不相匹配問題、 如何建設全國統一大市場問題。在此衍生出央地財權事權的重新分配， 以及各級財政管理體制建設問題， 即政府職能界定以及規范事權與支出責任劃分， 建立省級以下財政管理體制， 在分權與集權中尋求利益均衡機制。

自古以來就有“郡縣治， 天下安”的說法， 強調的就是地方治理的有效性。地方治理必須從規范事權與支出責任方面具體切入。未來在該領域的改革有兩個重點： 一是逐步完善省以下政府間事權和支出責任劃分， 明確界定共同事權的具體分配， 在制度上強化省級財政事權與支出責任， 減輕基層財政負擔和協調平衡區域發展， 支持地方經濟發展， 保障公共服務落實到位。二是如何繁榮地方經濟， 如何在全國統一大市場背景下進一步放開搞活、 增加地方產業活力與價值創造能力， 實現地方自主財力增長， 給地方政府開源， 同時化解地方債風險， 從而為推進共同富裕與區域間協調發展奠定基礎。

規范事權與支出責任劃分， 首先需明確中央財政事權和支出責任。合理確定中央事務、 地方事務、 中央與地方共同事務、 中央委托事務、 中央引導和鼓勵性事務的邊界， 規范省以下各級政府的事權邊界。具體而言， 適當上移并強化中央財政事權和支出責任， 重點將涉及生產要素全國流動和市場統一的事務， 以及跨區域外部性強的事務明確為中央財政事權， 減少委托事務， 加強中央直接履行的事權和支出責任； 按照地方優先的原則， 將涉及區域性公共產品和服務的事務明確為地方財政事權； 合理確定中央和地方共同財政事權， 由中央和地方按照規范共同承擔支出責任， 進一步明晰中央和地方的職責范圍。

規范事權與支出責任劃分， 還必須落實中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案。在出臺外交、 醫療衛生領域改革方案的基礎上， 加快制定出臺更多細分領域的改革方案， 細致謀劃并推進財政事權與支出責任的改革方案落地實施。

3. 健全預算管理制度。中央深化改革要求聚焦預算制度改革。圍繞健全預算管理制度， 黨的二十屆三中全會提出“加強財政資源和預算統籌， 把依托行政權力、 政府信用、 國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理”， 以實現財政預算“一本賬”， “統一預算分配權， 提高預算管理統一性、 規范性”， 中央將強化預算分配的決策權與審批權， 提高預算管理的統一性、 權威性與法治化。基于國際國內形勢， 大力推進從中央到地方各級政府財政管理， 嚴格預算、 厲行節約， 落實中共中央關于黨政機關習慣過緊日子的要求， 強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障， 把財政資金用在緊要處、 民生工程上。

4. 發揮分稅制的制度優勢。分稅制是我國于1994年建立起來的一種財稅體制， 強調集權與分權相結合。30年來， 分稅制在調動中央和地方兩個積極性方面發揮了重要作用。新時期我國深化財稅體制改革， 并不是要摒棄分稅制， 而是在堅持分稅制改革方向的基礎上， 繼續深化財稅體制改革， 健全有利于高質量發展、 社會公平、 市場統一的稅收制度； 同時， 建立權責清晰、 財力協調、 區域均衡的中央與地方財政關系。

目前的焦點問題是如何從稅收角度優化央地財政關系。優化央地財政關系， 需要調整中央與地方的稅收分成比例、 適當擴大地方稅收管理權限， 同時優化財政轉移支付制度， 調動中央與地方兩個積極性。現階段尤為重要的是要繁榮地方經濟， 進一步構建地方稅體系， 增加地方產業活力與價值創造能力， 實現地方自主財力增長， 從而為推進共同富裕與區域間協調發展奠定基礎。

5. 優化稅制結構。在分稅制的制度基礎上， 健全有利于高質量發展、 社會公平、 市場統一的稅收制度， 進一步優化稅制結構。分析如下： 一是完善直接稅和間接稅體系， 逐步健全以所得稅和財產稅為主體的直接稅體系， 提高直接稅比重； 二是逐步完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度， 規范經營所得、 資本所得、 財產所得的稅收政策， 實行勞動性所得統一征稅； 三是積極穩妥推進房地產稅改革， 有效發揮財產稅對高凈值人群的合理調節作用； 四是推進增值稅立法改革， 完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條； 五是統籌消費稅改革， 優化征稅范圍， 推動消費稅征收環節后移改革； 六是積極應對數字經濟發展和“雙碳”目標帶來的挑戰， 從調整增值稅稅制、 優化征管模式、 改變稅權分配等方面研究與新業態相適應的稅收制度， 不斷深化環境保護稅、 資源稅、 消費稅、 車輛購置稅等綠色稅制改革， 促進我國經濟社會的可持續發展。

6. 構建與新業態相適應的稅收制度。新業態與數字經濟的發展相生相伴， 新業態因其納稅主體、 商業模式、 產業鏈具有多元化特征， 對傳統稅制提出嚴峻挑戰。提高稅收制度與數字經濟的適配性， 并通過稅收征管數字化、 智能化改革， 促進數字經濟新業態持續健康發展， 是目前稅制建設亟待突破的重點。數字經濟的發展還帶來另外的稅收挑戰， 即數字經濟影響區域間稅收轉移， 加大了稅收與稅源的背離程度， 形成所謂的數字經濟“馬太效應”， 即稅收會從經濟不發達地區轉移到經濟發達地區， 數字經濟越發達， 稅收虹吸效應越強， 從而帶來地區間宏觀稅負存在差異， 導致一定程度的稅收不公平。

目前， 數字經濟裂變、 演化出產業數字化、 數字產業化兩大新業態。像滴滴、 美團、 天貓、 京東、 拼多多等數字服務平臺、 電商平臺等， 屬于產業數字化的典型代表， 由于其模式與傳統產業僅在交易方式、 數字技術方面有所不同， 沒有交易的本質性差別， 因此相關的涉稅政策也不需要太多調整， 重在優化而非重構， 因此政策調整、 稅制優化會相對簡單， 還是以原來的主流稅收政策為基礎。但對那些基于數字技術衍生出來的新產業、 新業態， 則屬于數字產業化范疇， 像華為、 騰訊等以數字技術創新應用為基礎發展形成的新業態， 比如AI技術、 區塊鏈等方面的實踐產業， 雖然傳統稅制也涉及一些諸如高新技術企業稅收優惠、 研發費用加計扣除等相關稅收優惠政策， 但缺乏系統性的政策支持與稅制安排， 需要進一步推進相關稅收政策與稅制創新， 設計適應數字經濟發展的新稅制體系。

7. 深化稅收征管數字化改革。為推動稅收征管數字化、 智能化， 助力全國統一大市場的建立， 我國稅收征管實施數字化改革， 即不僅需要實施公平執法、 統一執法， 還要推進稅收征管的數字化升級與智能化改造。推進稅收征管數字化的路徑如下： 一是利用數字技術實施數電發票服務平臺與新電子稅務局建設， 并不斷優化其稅收執法、 服務與監管職能， 實現“以數治稅”； 二是加大稅收執法力度， 統一執法口徑， 借助數字技術推進稅收征管數字化， 取消稅收行政處罰自由裁量權； 三是利用稅收大數據， 實現對納稅人的精準管理與稅收治理， 提高稅收監管的效率與精準度。

三、 深化財稅改革的可行性與政策建議

財稅改革有其必要性， 這從財稅政策結構及其蘊含的矛盾問題可以得到論證， 本文不再贅述。這里有必要對深化財稅改革的可行性進行闡釋說明， 并對進一步推進財稅改革提出建設性意見與政策建議。

1. 深化財稅改革的可行性。

（1）政策基礎穩固。深化財稅改革的可行性首先得益于堅實的政策基礎。自黨的十八大以來， 中共中央、 國務院對財稅體制改革的重視程度不斷提升， 并將其作為推動國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節， 對深化財稅改革做出一系列重要部署， 為財稅改革提供堅實的政策基礎。地方政府和財稅部門積極響應、 密切配合， 形成了全國上下聯動、 協同推進的良好局面。黨的二十屆三中全會提出了深化財稅體制改革的要求， 進一步明確了改革的方向和重點， 為深化改革注入了新的動力。黨中央的堅定決心和全面部署， 確保了政策的連續性和穩定性， 為改革提供了堅實的后盾； 各級地方政府根據中央的統一部署， 結合自身實際情況， 制定和實施了一系列具體的改革措施； 財稅部門積極推進各項政策的落實和執行， 為財稅改革的順利實施提供了有力保障。綜上所述， 財稅改革的可行性得到了多方面的有力支持。從中央到地方的高度重視， 從政策制定到實施推進的系統安排， 從社會各界的廣泛參與到公眾輿論的積極支持， 共同構成了財稅改革堅實而廣泛的可行性基礎。

（2） 經濟基礎支撐。面臨復雜多變的國內外環境， 我國經濟總體保持著穩中向好的發展態勢， 這為進一步深化財稅改革提供了堅實的物質基礎： 首先， 我國經濟持續健康發展， 特別是財政收入穩定增長， 不僅增強了國家整體的財政實力， 也為財稅改革提供了必要的財政空間和選擇的靈活性。這種穩定的財政狀況， 使得政府能夠逐步推進稅制結構的優化和財政支出的合理化， 并將更多的資源用于改善公共服務、 加強社會保障體系建設以及推動科技創新和教育發展。其次， 市場經濟體制的不斷完善， 為稅制改革創造了良好的環境條件。一個成熟的市場經濟體制能夠更好地反映市場供求關系， 提高資源配置效率。財稅改革通過降低企業稅負、 簡化稅收程序、 公平稅收負擔等措施， 激發市場活力， 提高市場主體的投資意愿。最后， 我國經濟社會發展中逐漸顯現的結構性問題， 如產業升級需求、 區域發展不平衡以及環境保護與經濟增長不協調等， 為財稅改革提供了倒逼機制。

總之， 財稅改革的深入有助于優化資源配置， 提高市場效率， 這不僅符合市場經濟的基本要求， 也符合廣大市場主體的利益訴求。通過優化稅收結構， 引導資本流向更具生產效率和創新潛力的領域。這些改革舉措， 能夠激發市場主體的積極性， 促進經濟內生增長， 從而獲得社會各界的廣泛支持和積極響應。因此， 財稅改革不僅是經濟發展的必然選擇， 也是社會各界所共同期待的結果。

（3） 數字技術支持。技術進步為財稅改革提供了強大的支持， 不僅提高了財政管理的效率和透明度， 也為稅收政策的制定和執行提供了科學依據， 有助于構建更加公平、 高效和可持續的財稅體系， 有效推進新一輪財稅體制改革。首先， 稅收征管數字化、 智能化程度不斷提升， 利用數字技術， 稅務機關能夠實現稅務登記、 稅款征收、 稅務檢查等業務流程的自動化和智能化， 降低差錯率， 規避稅收流失， 提高稅收征管的精準度。其次， 大數據技術的廣泛應用， 方便了納稅人進行稅務咨詢、 納稅申報、 繳納稅款等， 提升了納稅人的服務體驗， 提高了稅法遵從度。最后， 大數據技術為財稅創新提供了可能， 區塊鏈的數據溯源與加密技術確保了稅收數據的安全和不可篡改， 提升了稅收部門的納稅信用管理能力， 人工智能、 云計算等為數電發票服務平臺建設和新電子稅務局的順暢運行提供了技術支撐。利用大數據技術還能有效識別稅收風險、 預測稅收趨勢， 為稅收政策制定提供科學依據。此外， 利用網絡平臺和移動應用， 稅務機關可以更廣泛、 便捷地開展稅法普及教育， 深化納稅人對稅收政策、 立法程序及改革重點的理解從而加大其對改革的支持力度， 順利推動新一輪財稅體制改革。

（4） 社會基礎廣泛。基于社會經濟環境的快速變化和新時代發展要求， 社會各界對財稅改革的認識逐漸深化， 對改革的期望也日益增強。社會公眾對稅收公平性、 透明度的要求不斷提升， 對財稅改革的關注度和支持度也隨之上升。在這種背景下， 財稅改革不僅成為政府工作的重點， 也成為社會各界關注的焦點。政府通過廣泛征求意見、 凝聚共識， 不僅增強了社會各界對改革的參與感和認同感， 也為改革的順利實施奠定了良好的社會基礎。完善公眾參與機制， 增強改革的透明度和社會監督力， 對于提升改革的公信力和執行力具有重要意義。高手在民間， 公眾參與可以為財稅改革提供更多的視角和思路， 有助于發現和解決改革過程中可能出現的問題。同時， 社會監督可以促使政府更加規范、 高效地執行改革措施， 防止改革偏離既定目標。總之， 在財稅改革中廣泛征求社會各階層的意見， 發揚民主、 凝聚共識， 加強公眾參與和社會監督， 財稅改革的公信力、 執行力和社會影響力會得到進一步提升。這是實現財稅改革順利推進和取得改革實效的社會基礎與民主支撐。

2. 深化財稅改革的政策建議。

（1） 構筑“先立后破”的財稅改革邏輯。先立后破， 彰顯一種改革擔當。如何處理“立”與“破”的辯證關系， 是當前財稅改革遇到的一個問題。習近平總書記指出： “改革有破有立， 得其法則事半功倍， 不得法則事倍功半甚至產生負作用①。”依據唯物辯證法， 可以從哲學高度把握“破”與“立”的辯證關系。按照矛盾論思想， 任何事物都包含著矛盾的同一性和斗爭性， 這就要求既要在“立”中“破”， 又要在“破”中“立”， 不能只看到“立”看不到“破”， 也不能只看到“破”而看不到“立”， 這是矛盾論的總要求。既然事物內部同時包含“立”和“破”， 二者的此消彼長必然導致事物發展過程中“立”與“破”存在時間上的順序， 是“先破后立”還是“先立后破”， 需要運用實踐智慧， 視具體情況而定。當矛盾處于對抗性時， 一般是“先破后立”， 強調“破”的重要性， 不破不立； 當矛盾處于非對抗性時， 可以實施“先立后破”， 不立不破， 或者“立破并舉”。

全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度， 推進國家治理體系和治理能力現代化。”回顧自黨的十一屆三中全會以來的改革可以發現， 改革的方法論主要體現為“先破后立”或“邊破邊立”。具體來說， 改革開放之初通過恢復實事求是的思想路線， 實現了從以階級斗爭為綱轉變為以經濟建設為中心， 打破了傳統的計劃經濟體制， 建立了社會主義市場經濟體制。這是一個“先破后立”的改革創舉， 由于計劃經濟與市場經濟的矛盾是對抗性的， 沒有“破”就不能“立”（洪曉楠，2024）。黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革、 系統整體設計推進改革的新時代， 顯然“邊破邊立”的零散式、 碎片化改革已經不能滿足完善和發展中國特色社會主義制度的要求， 只有“先立后破”才能解決問題， 即創造出新機制、 新技術、 新業態等， 作為“立”的基礎， 然后摒棄舊機制、 舊技術、 舊業態等， 作為“破”的對象。這里還蘊含著一層含義， 即在新事物、 新政策、 新制度還沒有建設好之前， 暫不輕易改變原來的舊機制、 舊政策、 舊制度， 只有這樣， 才能思深以致遠， 謀定而后動。

（2） 財稅改革要適應中國式現代化要求。中國式現代化的成功實踐表明， 西方現代化道路并非人類通向現代化的唯一道路， 中國式現代化拓展了發展中國家走向現代化的途徑， 給世界人民提供了一種全新的發展道路選擇。中國式現代化試圖解決人與自然的關系以及人與社會的關系， 這是其高層次的戰略目標定位， 屬于“道”的境界， 當然還需要“術”的配合。這里的“術”就是要形成一種有效的制度或政策驅動， 引導中國式現代化有效解決人與自然的關系以及人與社會的關系， 這種制度或政策的核心就是以財稅體系為依托的激勵制度。人類社會的發展， 包括經濟發展、 倫理道德、 行為約束等， 其實都是靠激勵制度起主導作用， 在人類之間形成一種內在的自發力量推動人類社會進步發展。古今中外， 概莫能外。因此， 中國式現代化為財稅制度改革提供了明確的方向， 決定著未來財稅改革與財稅體系建構的方向與框架。推進中國式現代化需要以構建與之相適應的現代財稅體系為依托， 形成能夠驅動中國式現代化的激勵制度。總之， 中國式現代化是一條人類發展的創新之路， 這就要求我國財稅制度改革不能拘泥于形式， 而要另辟蹊徑、 銳意進取、 大膽創新， 匯聚新動能、 形成新模式， 闖出一條新路。

（3） 實施促進新質生產力發展的財稅改革。我國應著力實施推動新質生產力發展的財稅改革， 以發揮財稅改革對推動新質生產力發展的引擎作用。新質生產力作為一種新型生產力， 離不開生產要素的塑造和優化配置。在新型勞動技術方面， 推動科技創新是發展新質生產力的基礎。通過完善財政支持、 稅收激勵等政策措施， 鼓勵小微企業引入科技元素， 引導創業者投身新技術、 新產業的研發和商業化； 對于大中型企業， 完善支持企業基礎研究的稅收政策， 并加大對人工智能、 區塊鏈、 云計算等前沿技術研發的稅收支持力度， 通過促進企業技術中心、 工程研究中心等平臺的建設， 增強企業自主創新能力。

新質生產要素和新質生產力的價值最終要落實到新產業的培育上。首先， 應通過稅收優惠、 財政補貼等手段， 大力推進數字經濟、 人工智能、 新能源、 低空經濟等戰略性新興產業以及量子、 腦科學、 智能服務等未來產業發展， 為新質生產力提供產業支撐。其次， 應優化有利于創新產業發展的營商環境， 通過財稅政策和市場機制， 促使傳統產業改造升級， 提高產業的技術含量和附加值， 讓新興產業與傳統產業良性互動， 形成新質生產力發展合力。最后， 應加強資源稅和環境保護稅的稅收征管， 引導企業探索開發節能環保型的生產技術和工藝流程， 實現經濟發展與環境保護相統一。

（4） 把控財稅改革的風險程度。我國深化財稅改革的航船始終沿著正確航線， 向更深水域、 更廣天地的方向堅定前進， 是相當不容易的。越到“深水區”， 越容易遇到大風大浪的風險。我國的財稅改革是漸進式改革， 邊改革邊試點， 尤其是財稅改革以一個較小的步伐緩步慢節奏推進， 這樣可以確保改革風險可控。歷史表明， “摸著石頭過河”“先行先試”等漸進式改革， 避免了因情況不明、 舉措不當而引起的社會動蕩， 為穩步推進改革、 順利實現目標提供了保證。以增值稅改革為例， 我國于1994年進行分稅制改革， 同時也是在流通環節引入增值稅制度。增值稅施行稅款抵扣制， 即企業購進商品或接受服務時所獲得的進項稅額允許抵扣， 但只限于原材料、 商品的購入， 對于固定資產的購入不允許抵扣進項稅額， 這是典型的生產型增值稅。2009年， 我國開始實施增值稅擴圍， 即允許抵扣購入固定資產的進項稅額， 但仍然不允許抵扣購進不動產、 土地的進項稅額， 雖然增值稅實現擴圍， 但不徹底， 這時的增值稅為殘缺的消費型增值稅。2016年， 我國進行全國范圍、 全部行業的“營改增”， 增值稅完全替代營業稅， 購進不動產、 土地允許抵扣進項稅額， 這時的增值稅才比較接近消費型增值稅。增值稅的這一改革歷程， 歷時二十余年， 才真正實現消費型增值稅， 完成增值稅的中性稅種建設。其實， 增值稅改革歷程， 也是政府不斷降低增值稅負擔、 還利于市場的改革過程。這一過程實施漸進式改革， 使得每一次改革都易于被社會所接受， 形成一種平穩過渡的改革局面。

新時代我國進一步深化財稅改革， 還宜采取漸進式改革。但筆者建議， 需要調整漸進式改革的節奏， 即采取“小步伐快節奏”深化改革， 以替代原來的“小步伐慢節奏”改革模式， 理由是當下我國面臨的形勢不同于以往， 基于國內國際形勢的雙重壓力， 我國必須盡快找出一條道路， 走出經濟社會發展低谷。出于謹慎原則， 深化財稅改革時還是要先在一些地區、 行業或產業領域搞試點， 通過先行先試積累經驗。一旦試點成功， 則快節奏推進財稅改革擴圍到所有地區和行業。比如， 房地產稅改革把普通住房納入征稅范圍， 這一政策的推行非常迫切。但是， 房地產稅改革必須把握時機、 控制風險， 防止因征收房地產稅引起社會諸多矛盾和風險爆發， 從而對政府的公信力、 權威性帶來不利影響， 甚至影響整個財稅改革的推進。因此， 財稅改革需特別謹慎， 尤其是涉及社會公眾的改革事項， 更應該做好調查研究和前期試點工作。

新時代我國進一步深化財稅改革， 還須結合時代背景、 權力結構、 改革事項、 機制策略、 方法步驟、 社會環境及公眾心理等諸多方面， 從風險視角出發， 科學衡量風險程度， 以人民為中心， 最大限度地反映大多數人的愿望和利益， 以求得到更廣泛的擁護和支持， 控制財稅改革可能出現的各種潛在風險。同時， 財稅改革也需要把握好改革時機和步驟， 實現最終的實效， 這就需要改革者以非凡智慧、 戰略定力和歷史擔當， 投身于具體的改革實踐中。

【 注 釋 】

1 2024年5月23日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在山東省濟南市主持召開企業和專家座談會并發表重要講話，首次論述“破”和“立”的關系。

【 主 要 參 考 文 獻 】

洪曉楠．學好用好“先立后破”的方法論［ J］．國家治理，2024（11）：44 ～ 51．

馬海濤．深化財稅體制改革 為推進中國式現代化夯基固本［N］．中國財經報，2024-07-23．

（責任編輯·校對： 黃艷晶" 劉鈺瑩）